Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2024 r., II SAB/Kr 148/24

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2024 r., II SAB/Kr 148/24

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. J. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji nakładającej obowiązek wykonania robót budowlanych 1/ umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie do wydania aktu lub podjęcia czynności dotyczącego odwołania od decyzji PINB w Krakowie – powiat grodzki z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr 1062/2021; 2/ stwierdza, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Uzasadnienie

2 D. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji nakładającej obowiązek wykonania robót budowlanych.

3 W uzasadnieniu skarżąca podała, że w dniu 31 sierpnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję nr [...]. Od tej decyzji zostały złożone odwołania do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, który decyzją z dnia 27 kwietnia 2022 r. uchylił decyzję organu I instancji. Z kolei decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie została uchylona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 678/22. Do chwili obecnej tj. do dnia 2 lipca 2024 r. MWINB nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżąca podała również, że w dniu 30 czerwca 2024 r. złożyła drogą elektroniczną ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

4 W konkluzji skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania przewidzianych prawem czynności, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasadzenie kosztów postępowania.

5 W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie.

6 Odnosząc się do okoliczności sprawy organ wyjaśnił, że w dniu 28 grudnia 2022 r. do MWINB wpłynął odpis prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 678/22 wraz z aktami sprawy organu I i II instancji. Wyrokiem tym uchylona została decyzja MWINB nr 163/2022 z dnia 27 kwietnia 2022 r. uchylającą decyzję PINB w Krakowie - Powiat Grodzki nr 1062/2021 z dnia 31 sierpnia 2021 roku i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po wpłynięciu powyższych akt postępowania z WSA w Krakowie, sprawa została zarejestrowana pod znakiem WOB.7721.555.2022. W dniach 14 lutego 2023 roku i 23 lutego 2023 roku do MWINB wpłynęły pisma procesowe skarżącej, którymi przesłano postanowienie Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 17 października 2022 roku sygn. akt I C 2165/21 o udzieleniu zabezpieczenia w sprawie o ustalenie nieistnienia wspólnoty mieszkaniowej oraz stwierdzenie nieistnienia i nieważności, ewentualnie uchylenie uchwał podjętych dnia 11 czerwca 2021 roku. W dniu 30 czerwca 2024 r. do MWINB wpłynęły złożone przez skarżącą dwa odrębne pisma, którymi wniesiono ponaglenie. W dniu 3 lipca 2024 roku MWINB wydał na podstawie art. 136 kpa postanowienie, którym zlecił PINB w Krakowie - Powiat Grodzki uzupełnienie materiału dowodowego - w sposób szczegółowo opisany treści postanowienia (poprzez m.in. przeprowadzenie czynności kontrolnych parteru budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K., gdzie wykonywane są roboty budowlane będące przedmiotem niniejszego postępowania, celem ustalenia aktualnego stanu spornego obiektu w części parteru, udzielenie informacji czy organ I instancji wszczął odrębne postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku, o którym to wszczęciu mowa była w uzasadnieniu skarżonej decyzji, a także - jeżeli stosowne postępowanie zostało wszczęte - o udzielenie informacji o jego toku, jak również pozyskanie z administracji architektoniczno-budowlanej informacji, czy zostały wydane jakiekolwiek decyzje o pozwoleniu na budowę bądź przyjęte zgłoszenia robót budowalnych, które w swym zakresie obejmowałyby strop parteru budynku przy ul. [...] w K. na działce ewid. nr [...] obręb [...] w K.) - w terminie do dnia 31 lipca 2024 roku. Jednocześnie MWINB wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 sierpnia 2024 roku. Postanowieniem z dnia 9 lipca 2024 r. - po rozpatrzeniu ponagleń D. J. na bezczynność i przewlekłość MWINB w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji PINB w Krakowie - Powiat Grodzki nr 1062/2021 z dnia 31 sierpnia 2021 r. - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego m.in. stwierdził, że MWINB dopuścił się bezczynności, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stwierdził że MWINB nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy, wyznaczył MWINB dodatkowy termin załatwienia sprawy - do dnia 16 sierpnia 2024 roku.

7 W dalszej kolejności organ wskazał, że zgodnie z art. 286 § 1 zdanie 1 ppsa po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Jak z kolei stanowi § 2 powyższego przepisu termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku, o którym mowa w § 1 a, odpisu orzeczenia. NSA w wyroku z dnia 15 marca 2024 roku sygn. akt III OSK 3343/21 wyjaśnił, że przepis 286 p.p.s.a. ustanawia zasadę "realnej możliwości" wykonania wyroku sądowego, gdyż organ musi dysponować aktami sprawy w sposób możliwy do podjęcia rozstrzygnięcia, analogicznie jakby prowadził postępowanie po raz pierwszy w sprawie, a zatem po wpłynięciu wniosku (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2566/07 oraz wyrok NSA z 8 stycznia 2015 r. sygn. akt IFSK 118/14). MWINB podkreślił, że kwestia bezczynności organu badana jest w odniesieniu do konkretnego organu i do prowadzonego przez niego postępowania w danej instancji, a nie w stosunku do czasokresu całego postępowania prowadzonego przez rożne organy lub sądy. Zdaniem organu skarga na bezczynność nie jest środkiem służącym skarżeniu zbyt długo trwającej sumy postępowań.

8 Powyższe powoduje, że ocenie pod kątem wniesionych zarzutów podlegać może jedynie postępowanie odwoławcze prowadzone przez MWINB pod znakiem WOB.7721.555.2022 - tj. w okresie od zwrotu akt przez WSA w Krakowie (co nastąpiło w dniu 28 grudnia 2022 roku). W odniesieniu do powyższego czasokresu MWINB z kolei podkreślił, że w dniu 3 lipca 2024 r. wydał na podstawie art. 136 kpa postanowienie, którym zlecił PINB w Krakowie - Powiat Grodzki uzupełnienie materiału dowodowego. Jednocześnie w postanowieniu tym MWINB wyznaczył nowy termin załatwienia spraw do dnia 30 sierpnia 2024 roku.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

10 Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej P.p.s.a.), jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

11 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

12 W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

13 Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania.

14 Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.).

15 W myśl art. 52 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania - jak przewiduje art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256, dalej: K.p.a.), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które - stosownie do art. 37 § 3 K.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

16 W przedmiotowej sprawie skarżąca dopełniła tego wymogu, kierując do organu ponaglenie w dniu 30 czerwca 2024 r. tj. przed wniesieniem skargi.

17 Zgodnie z organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

18 O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany, po myśli art. 36 § 1 K.p.a., zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W postępowaniu zażaleniowym ma odpowiednie zastosowanie termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym (art. 144 K.p.a.).

19 Skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się zasadna. Z akt sprawy wynika, że w dniu 28 grudnia 2022 r. do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego wpłynął odpis prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 678/22. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych. Dopiero w dniu 3 lipca 2024 r. MWINB wydał na podstawie art. 136 K.p.a. postanowienie nr [...], którym zlecił PINB w Krakowie – powiat grodzki uzupełnienie materiału dowodowego. Postanowieniem z dnia 9 lipca 2024 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wskazał, że MWINB dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 16 sierpnia 2024 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania między innymi skarżącej Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie w dniu 13 września 2024 r. wydał decyzję nr [...]. W tej sytuacji należy stwierdzić, że skoro akt ten (decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Krakowie z dnia 13 września 2024 r. nr [...]) został wydany po wniesieniu skargi do Sądu, ale przed rozpoznaniem skargi, uznać należy, że organ załatwił sprawę i nie pozostaje już w bezczynności, a zatem postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Z powyższych względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie lub dokonania czynności – pkt I sentencji wyroku.

20 Sąd jednocześnie stwierdza, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w tej sprawie dopuścił się bezczynności z uwagi na to, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 K.p.a. ani terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Powołany na wstępie art. 149 § 1a P.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu, do jednoczesnego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2018 r. I OSK 1163/16 zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12, z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15). Zauważyć także należy, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., OSK 468/13). Sąd uznał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją. Biorąc pod uwagę, że w dniu 28 grudnia 2022 r. wpłynął do organu odpis prawomocnego wyroku sądu wraz z aktami administracyjnymi, a decyzja została dopiero wydana w dniu 13 września 2024 r. stwierdzać należy, że postępowanie odwoławcze trwało ponad półtora roku. Tak długi okres zwlekania z załatwieniem sprawy był nieuzasadniony. Tym samym, uwzględniając charakter podejmowanych czynności należy stwierdzić, że organ swoim postępowaniem nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a. i naruszył art. 35 K.p.a. Przekroczenia terminów określonych w K.p.a. nie mogą co do zasady uzasadniać powoływane przez organ problemy organizacyjne, jak duża liczba spraw (por. NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 48/15). W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt III sentencji wyroku) zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.