Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2015 r., II SA/Kr 277/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2015 r., II SA/Kr 277/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. Spółki z o.o. w W. na decyzję Wojewody z dnia 21 marca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania skargę oddala.

Uzasadnienie

2 Starosta N. decyzją z dnia 7 sierpnia 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego odmówił uchylenia decyzji Starosty N. z dnia 12 marca 2013 r. nr [...] dotyczącej pozwolenia dla A. Sp.z.o.o. w W. na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] składającej się z dwóch anten radioliniowych, dwóch anten sektorowych zainstalowanych na indywidualnym maszcie, urządzeń sterujących i zasilających na działce nr [...] oraz kablowej linii zasilającej na działce nr [...] i [...] w miejscowości J. , gm. Ł. W uzasadnieniu organ wskazał, że W.B. , K.S. i W.B. domagali się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty N. z dnia 12 marca 2013 r. W pismach jako podstawę wskazano art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Z uwagi na fakt, że termin na wniesienie podania określony w art. 148 § 1 K.p.a. został zachowany organ postanowieniem z dnia 12 lipca 2013 r. wznowił postępowanie zgodnie z wnioskami. Organ podjął czynności mające na celu ustalić czy W.B , K.S. oraz W.B. powinni być stronami we wskazanym postępowaniu. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który stanowi, że za obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Analizując dokumenty będące podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w szczególności projekt budowlany wraz z zawartym w nim projektem zagospodarowania terenu ustalono, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji obejmuje wyłącznie działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] , a żaden z wnioskodawców nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą wymienionych działek. Obszar oddziaływania został ustalony na podstawie informacji zawartych w projekcie dotyczących przewidywanych rozkładów pól elektromagnetycznych dla anten sektorowych o wartościach ponadnormatywnych czyli większych od 0,1 W/m2. Dodatkowo przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym oddziaływać na środowisko wymienionym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym w ocenie organu działki nr [...] (własność W.B. ), nr [...] (własność K.S. ) i nr [...] (własność W.B. ) nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a jej właściciele nie są stronami postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

3 Od decyzji tej odwołanie wnieśli W.B. oraz W.B. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że nie przysługuje im status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i błędną ich interpretację.

4 Wojewoda decyzją z dnia 21 marca 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że analiza akt przedmiotowej sprawy wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Jakkolwiek postępowanie dotyczące wznowienia było prowadzone przez innego pracownika merytorycznego, to jednak obie decyzje Starosty N. tj. z dnia 12 marca 2013 r. udzielająca pozwolenia na budowę praz z dnia 7 sierpnia 2013 r. wydana w postępowaniu wznowieniowym podpisane zostały przez tę samą osobę tj. M.R. Dyrektora Wydziału Geodezji i Budownictwa Starostwa Powiatowego w N. , działającego z upoważnienia Starosty N . Przepis art. 24 § 1 K.p.a. zawiera zamknięty katalog przesłanek wyłączenia pracownika wśród których ustawodawca wymienił udział w postępowaniu pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przy czym przez udział w wydaniu zaskarżonej decyzji należy rozumieć nie tylko podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy, ale również podpisanie takiego rozstrzygnięcia przez upoważnionego do tego pracownika.

5 Analiza akt niniejszej sprawy wykazała, że przedmiotowa inwestycja usytuowana jest na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. – część "[...]" obejmująca wymienione sołectwa: w tym J. , zatwierdzonego uchwałą nr [...] w terenach rolniczych oznaczonych symbolem [...] w których zgodnie z § 22 ust. 3 pkt 5 dopuszcza się możliwość realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Starosta N. w uzasadnieniu badanej we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej z dnia 12 marca 2013 r. stwierdził zgodność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami powołanego wyżej planu miejscowego. Organ odwoławczy stwierdził, że wyjaśnienia wymaga kwestia możliwości usytuowani obiektu we wsi J. Ponadto kwalifikacja przedsięwzięcia w kwestii zgodności z wymaganiami ochrony środowiska powinna stanowić jedno opracowanie kwalifikacyjne, sporządzone dla wszystkich projektowanych anten, które będzie spójne z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, projektem budowlanym i sentencją decyzji o pozwoleniu na budowę. Starosta N. w uzasadnieniu decyzji ostatecznej z dnia 12 marca 2013 r. nie odniósł się do kwestii oddziaływania inwestycji na obszar [...] tj. obszar [...] , utworzony w celu ochrony trzech gatunków nietoperzy. W ponownym postępowaniu wznowieniowym wyjaśnienia wymaga również kwestia zgodności wniosku złożonego w dniu 4 grudnia 2012 r. o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z 30 listopada 2012 r. i wydanej decyzji z dnia 12 marca 2013 r. udzielającej pozwolenia na budowę, dotycząca działki nr [...] w obrębie J. , która jest wymieniona we wniosku i oświadczeniu, natomiast w decyzji została pominięta.

6 A. Spółka z.o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

7 - art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. z uwagi na jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki jego zastosowania opisane w hipotezie wymienionej normy prawnej;

8 - art. 15 K.p.a. poprzez brak dwukrotnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej;

9 - art. 6 oraz art. 7 K.p.a., a także art. 2 oraz art. 7 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nie działanie przez Wojewodę w oparciu i w granicach wynikających z przepisów prawa, co polegało m.in. na stawianiu wymagań co do treści i formy dokumentom prywatnym składanym przez A. , których treść i forma nie jest uregulowana przez przepisy prawa;

10 - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. z uwagi na niewyczerpujące zebranie I rozpatrzenie materiału dowodowego, niedokonanie samodzielnych ustaleń faktycznych w kontekście ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, czy zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska;

11 - art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. poprzez niedziałanie przez organ I i II instancji w granicach prawa;

12 - art. 11 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji a zwłaszcza wyjaśnienia dlaczego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

13 W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła między innymi, że skoro organ odwoławczy doszedł do przekonania, że w przedstawionej dokumentacji projektowej znajdują się pewne braki i nieścisłości to nie mógł uchylić się od wydania decyzji o charakterze merytorycznym. W takiej sytuacji uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia po to by ponownie ocenić materiał dowodowy pod względem kompletności mając na względzie charakter inwestycji nie znajduje uzasadnienia w art. 138 § 2 K.p.a. Aby ocenić czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie trzeba przeprowadzać dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, gdyż wystarczy zapoznać się z treścią projektu budowlanego, który znajduje się w aktach postępowania.

14 W związku z powyższym wniesiono o uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody .

15 W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

17 Na wstępie należy zaznaczyć, że art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności orzeczenia. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

18 Mając powyższe na względzie i dokonując kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o wyżej wskazane zasady należy podnieść, że kwestionowana decyzja Wojewody z dnia 21 marca 2014 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia.

19 W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1pkt 5 K.p.a. W ocenie strony skarżącej powyższy przepis nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Z tą oceną nie można się jednak zgodzić. Zgodnie z treścią art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zauważyć przy tym należy, że takie brzmienie przepis ten uzyskał z dniem 11 kwietnia 2011 r. w wyniku nowelizacji wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.). W uzasadnieniu projektu powołanej ustawy wskazano zaś, że "celem tej nowelizacji jest wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy".

20 Zasada wyłączenia pracownika od udziału w sprawie w wyższej instancji stanowi dla strony gwarancję procesową bezstronnego, dwukrotnego rozpoznania sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 K.p.a. Realizacja tej zasady ma na celu zapewnić, iż nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie, gdyż z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06). Stąd rozpatrując sprawę ponownie w postępowaniu odwoławczym, bezwzględnie należy oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Pojęcie brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji odnosi się nie tylko do postępowania odwoławczego, ale również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w następstwie decyzji wydanej wcześniej przez tą samą osobę. Ustawodawca nie ogranicza się tu wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Chodzi zatem o środki zaskarżenia zwyczajne, jak i nadzwyczajne.

21 Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze wskazana reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy funkcje organu wykonuje upoważniony pracownik, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy czy też decyzję wydaną na skutek zastosowania trybu nadzwyczajnego. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt. II GSK 831/10 przywołując treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 "jedynie piastun funkcji ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. nie podlega wyłączeniu, gdy na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. - wydaje decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. (...). Zatem wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., co uzasadnia uchylenie decyzji.

22 W niniejszej sprawie analiza akt prowadzi do stwierdzenia, że obie decyzje Starosty N. to znaczy decyzja z dnia 12 marca 2013 r. nr [...] udzielająca A. Sp.z.o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] składającej się z dwóch anten radioliniowych, dwóch anten sektorowych zainstalowanych na indywidualnym maszcie, urządzeń sterujących i zasilających na działce nr [...] oraz kablowej linii zasilającej na działce nr [...] ,[...] w miejscowości J. , gm. Ł. oraz decyzja tego organu z dnia 7 sierpnia 2013 r. nr [...] odmawiająca uchylenia decyzji Starosty N. z dnia 12 marca 2013 r. zostały podpisane przez tę samą osobę, czyli Dyrektora Wydziału Geodezji i Budownictwa Starostwa Powiatowego w N.

23 Wobec powyższego, w sytuacji, gdy decyzja nie jest wydawana osobiście przez osobę piastującą funkcję organu (Starostę), lecz przez upoważnione przez niego osoby, przy wszczęciu postępowania w trybie nadzwyczajnym zastosowanie będzie miało wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję tego organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 K.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu Starosty dyrektora wydziału.

24 W tej sytuacji uznać należy, że decyzja Starosty N. istotnie naruszała przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Słusznie zatem Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji z dnia 7 sierpnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Tym samym uznać należy, że zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Oceny tej nie zmienia fakt, że niektóre zarzuty skargi mają swoje uzasadnienie. Bez wątpienia bowiem organ II instancji działając w myśl art. 15 K.p.a. ma obowiązek ponownie rozpatrzeć całość sprawy administracyjnej i wydać decyzję w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. Na podstawie akt sprawy organ II instancji powinien rozstrzygnąć wszelkie powstałe w sprawie wątpliwości i wyjaśnić je w uzasadnieniu decyzji, merytorycznie rozpoznając sprawę. Wynika to także z art. 138 K.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Mianowicie, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. I właśnie taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie bowiem już samo naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. skutkuje koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Realizując bowiem zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.) obywatele muszą mieć pewność, że rozstrzygnięcia podejmowane są przez osoby, które opierają się na zebranym materiale dowodowym oraz kierują się tylko przepisami prawa, a nie przykładowo stanowiskiem uprzednio wyrażonym w sprawie.

25 Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.