Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2007 r., II SA/Gl 315/07

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2007 r., II SA/Gl 315/07

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2007 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowego "A" Spółka Jawna W. K., J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2006 roku, sygn. akt II SA/Gl 698/04, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] roku, nr [...], działając w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz o art. 104 i art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy obiektów na terenie zakładu skarżącej P.P.H.U "A" Spółki jawnej w K. przy ulicy [...].

3 W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, zakończonego wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2006 roku. Wskazał ponadto, iż decyzją z dnia [...] roku, nr [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącej wydał pozwolenie na użytkowanie obiektu hali [...] z magazynem, hali [...], [...] z pomieszczeniami socjalnymi, wiatą wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz infrastrukturą techniczną zlokalizowanego w miejscowości K. przy ulicy A w gminie M.. Wniosek i złożone dokumenty spełniały wszystkie wymogi formalne, inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone na niego z mocy przepisów art. 56 i art. 57 Prawa budowlanego. Oględziny obiektów podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] 2004 roku nie wykazały odstępstw od zatwierdzonego projektu i pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, zdaniem organu pierwszej instancji sprawa dotycząca prowadzonych robót budowlanych stała się bezprzedmiotowa, albowiem budowa została zakończona a obiekty były zdatne do użytkowania.

4 Odwołanie od wymienionej na wstępie decyzji z dnia [...] roku złożyli I. S. oraz R. D.. Zarzucili m.in. pozbawienie ich, jako stron postępowania, czynnego w nim udziału poprzez brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. R. D. wskazał również na inne toczące się postępowania związane z inwestycją skarżącej, które miałyby świadczyć o wadliwości zaskarżonej decyzji.

5 Rozpoznając te odwołania zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano przepisy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 2 i art. 105 kpa.

6 Organ odwoławczy uznał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy art. 10 § 1, art. 80 i art. 81 kpa, albowiem nie przeprowadził w zasadzie postępowania dowodowego spełniającego wymogi stawiane tymi przepisami. Jednocześnie zwrócono uwagę, że organ pierwszej instancji nie wykonał dyspozycji zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2006 roku. Dodano, iż w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych obiektów, z mocy przepisu art. 59 ust. 7 prawa budowlanego strony skarżące nie mogły brać czynnego udziału. Stąd też zdaniem organu odwoławczego nie można było uznać postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją za bezprzedmiotowe.

7 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 28, art. 10 § 1, art. 80 i art. 81 oraz art. 138 § 2 kpa, poprzez uznanie, iż osoby posiadające interes faktyczny, a nie prawny zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu w charakterze strony oraz, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego spełniającego wymogi stawiane w/w przepisami. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

8 Na uzasadnienie skargi strona skarżąca podniosła, iż jej zdaniem zagadnienie strony postępowania winno być rozstrzygnięte wyłącznie na gruncie prawa budowlanego powołując się przy tym na treść art. 28 ust. 2 tej ustawy. Dodała, iż nieruchomość stanowiąca własność uczestnika postępowania R. D. znajduje się w odległości 200 metrów od przedmiotowego obiektu. Nieruchomości A. B., G. i I. S. jak również K. H. nie sąsiadują z nieruchomością skarżącej i nie znajdują się w obszarze oddziaływania tegoż obiektu. Zdaniem skarżącej biorąc wskazane okoliczności pod uwagę w/w osoby były stronami postępowania w zakresie ochrony środowiska nie zaś w zakresie prawa budowlanego, gdyż zakres pojęcia strony postępowania na gruncie obydwu ustaw jest zupełnie odmienny. Powołała się na ocenę prawną wyrażoną w tej kwestii w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1689/04, który zapadł po rozpoznaniu jej skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Zatem organ odwoławczy w ocenie skarżącej dopuścił się obrazy przepisu art. 28 kpa. Skarżąca dodatkowo zarzuciła, iż organ odwoławczy nie wskazał w motywach skarżonej decyzji na czym polegało naruszenie dyspozycji art. 10 § 1 kpa oraz w jakim zakresie należy uzupełnić postępowanie dowodowe. W jej ocenie postępowanie dowodowe przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy.

9 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo odpowiadając na zarzuty podniesione w skardze wskazał, iż skarżąca kwestionuje uprawnienia stron postępowania przed organami nadzoru budowlanego prowadzonego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane błędnie powołując się na brzmienie przepisu art. 28 ust. 2 tej ustawy. Co do zarzutu niewskazania na czym polegało naruszenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. dyspozycji art. 10 § 1 kpa wyjaśnił, iż organ pierwszej instancji wydał swoją decyzję nie realizując dyspozycji zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2006 roku., sygn. akt II SA/Gl 698/04, opierając się jedynie na ustaleniach poczynionych w postępowaniu w sprawie użytkowania przedmiotowych obiektów, w którym na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stronami są jedynie organ i inwestor. Tym samym zdaniem organu odwoławczego strony w postępowaniu dotyczącym legalności przedmiotowych obiektów pozbawione zostały możliwości czynnego w nim udziału. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż w sytuacji, kiedy postępowanie przed organem pierwszej instancji nie zostało w ogóle przeprowadzone, zbędne jest wskazywanie w jakim zakresie należy uzupełnić postępowanie dowodowe.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

11 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

12 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

13 Rozpoznając zatem skargę Sąd badał, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Sąd badał również, czy stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu dawał organom podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa.

14 Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w kontrolowanym obecnie postępowaniu.

15 Organ odwoławczy słusznie bowiem zauważył, że organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę po wyroku WSA w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2006 roku nie zastosował się do wskazanych w uzasadnieniu tego wyroku wytycznych, które w sposób wyraźny nakazywały organowi przeprowadzenie postępowania w kierunku zbadania wykonanych robót pod kątem ich zgodności z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym. Bez znaczenia przy tym pozostaje powoływana przez organ pierwszej instancji decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Decyzja ta bowiem wydana została przed rozpoznaniem sprawy wyrokiem z dnia 25 stycznia 2006 roku, a ponadto została wydana w postępowaniu odrębnym, w którym jak słusznie zauważa organ odwoławczy nie brały udziału strony niniejszego postępowania z uwagi na treść art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Inny jest przedmiot postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a inny w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych. Tym samym brak przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji stanowił wystarczającą przesłankę do wydania zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa.

16 Odnosząc się z kolei do zarzutów skarżącej, to stwierdzić przyjdzie, że zarzut naruszenia art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie znajduje uzasadnienia. O tym, kto jest stroną w postępowaniu administracyjnym przesądza co do zasady art. 28 kpa. Wyjątki od tej zasady przewidują przepisy Prawa budowlanego w dwóch przypadkach: w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określono, kto jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, zaś w art. 59 ust. 7 – w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Nie znajduje zatem uzasadnienia interpretacja skarżącej, jakoby przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego miał mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Postępowanie, w którym doszło do wydania zaskarżonej decyzji nie jest bowiem ani postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę, ani też postępowaniem w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W takiej sytuacji zastosowanie znajdą ogólne przepisy postępowania administracyjnego, a więc powołany wcześniej art. 28 kpa. W tym miejscu należy również zauważyć, że powołany przez skarżącą wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 roku zapadł w sprawie, której przedmiotem była decyzja dotycząca pozwolenia na budowę. Zgodzić się zatem należy, że w tamtej sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z uwagi na przedmiot sprawy.

17 Powyższe nie zwalnia organów z obowiązku badania przymiotu strony w postępowaniu w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych. Przymiot taki winien być badany w oparciu o interes prawny stron w rozumieniu art. 28 kpa. Tym niemniej w niniejszej sprawie sprawa interesu prawnego i legitymacji do występowania w charakterze strony przez osoby, które złożyły odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji została przesądzona wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2006 roku. Wyrok ten zapadł bowiem na skutek rozpoznania skargi R. D. a w postępowaniu poprzedzającym wydanie tamtej zaskarżonej decyzji odwołanie wnieśli także A. B., G. i I. S. oraz K. H., którzy jednocześnie byli inicjatorami kontrolowanego postępowania. Kontrolując wówczas zaskarżoną decyzję Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 28 kpa, a wręcz przeciwnie – zaakceptował określony przez organy orzekające krąg stron postępowania. Z kolei zgodnie z art. 153 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

18 Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 oraz art. 81 kpa, to zauważyć przyjdzie, iż w świetle ich treści organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

19 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 kpa), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. (vide: m.in. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2002 roku, sygn. akt V SA 1227/01).

20 Jak jednak wyżej wykazano dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wystarczające było ustalenie, że organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego.

21 Mając na uwadze powyższe Sąd nie uwzględnił skargi, a zatem podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.s.a.