Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 października 2023 r., II SAB/Gd 79/23

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 października 2023 r., II SAB/Gd 79/23

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. w Gdańsku w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. T. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego odrzuca skargę.

Uzasadnienie

2 E. T., reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

3 Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 Decyzją z 2 maja 2022 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gardei, działając z upoważnienia Wójta Gminy Gardeja, odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym synem, M. T.

5 Po wniesieniu odwołania, skarżąca złożyła ponaglenie na bezczynność Kolegium, w rezultacie czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wydało decyzję, którą uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji

6 Decyzją z 12 października 2022 r. organ I instancji ponownie odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym synem.

7 Jak wynika z pieczęci organu i wpisu w dzienniku korespondencji, w dniu 7 listopada 2022 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęło odwołanie, nadane w placówce pocztowej 28 października 2022 r. Odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do siedziby Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku 17 listopada 2022 r. Następnie, 13 marca 2023 r. wpłynęło ponaglenie skarżącej na bezczynność Kolegium.

8 Po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z 12 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Także w dniu 12 kwietnia 2023 r. (data stempla pocztowego) skarżąca złożyła skargę na bezczynność, która wpłynęła do siedziby Kolegium w dniu 17 kwietnia 2023 r.

9 W skardze do sądu na bezczynność Kolegium skarżąca wniosła o wyznaczenie organowi terminu na wydanie decyzji, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności a bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

10 W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca dwukrotnie składała ponaglenie na bezczynność Kolegium. Każdorazowo Kolegium nie rozpoznało ponaglenia w terminie 7 dni, czym dopuściło się naruszenia art. 37 § 5 i 6 k.p.a.

11 Nadto organ II instancji od momentu złożenia odwołania nie wykonał żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy, czym dopuścił się naruszenia terminów wskazanych w art. 35 i nie dochował obowiązków wskazanych w art. 36 k.p.a. Skarżąca podniosła, że organ II instancji mimo ponaglenia i wielokrotnych prób kontaktu telefonicznego nie podjął żadnych czynności w sprawie, naruszając także zasadę szybkości i prostoty postępowania, określoną w art. 12 k.p.a. Sprawa na dzień złożenia niniejszej skargi jest rozpatrywana przez Kolegium przez ponad 5 miesięcy.

12 W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o umorzenie postępowania, gdyż w dniu wpływu skargi Kolegium wydało decyzję w sprawie.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Skarga podlega odrzuceniu.

15 Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd zobowiązany jest do dokonania oceny dopuszczalności danej skargi i spełnienia warunków formalnych wnoszonego środka. W konsekwencji przeprowadzenia tej analizy sąd, zgodnie z art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", może odrzucić skargę:

16 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego;

17 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia;

18 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi;

19 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona;

20 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie;

21 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego;

22 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

23 Przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

24 Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2023 r., poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. m.in. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/18, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

25 Zgodnie zaś z treścią art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

26 Dla rozpoznania niniejszej sprawy istotne znaczenie ma uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna https://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jak wyjaśniono bowiem w uzasadnieniu tej uchwały, termin "w każdym czasie" wyrażony w art. 53 § 2b p.p.s.a., należy wykładać w nawiązaniu do trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym skargę można wnieść od zaistnienia stanu bezczynności, po wniesieniu ponaglenia, aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy.

27 W uzasadnieniu uchwały wskazano ponadto, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny zanegował tym samym pogląd o dopuszczalności nielimitowanego żadnym terminem orzekania w przedmiocie bezczynności. W związku z powyższym kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być, w dacie wniesienia tej skargi, aktualny nie zaś historyczny. Zasadniczym bowiem celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Z przywołanej wyżej uchwały jednoznacznie wynika, że skarga wniesiona po zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W konsekwencji, będąc związanym, na zasadzie art. 269 § 1 p.p.s.a., stanowiskiem wyrażonym w powyższej uchwale NSA, które w pełni aprobuje, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że wobec ujawnionych okoliczności faktycznych sprawy skarga jest niedopuszczalna.

28 Wyjaśnić należy, że zdarzeniem prawnym, które kończy stan bezczynności lub przewlekłości, jest załatwienie sprawy przez organ. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W świetle art. 104 § 1 k.p.a. należy przyjęć, że momentem załatwienia sprawy jest z reguły, w razie braku odmiennych regulacji ustawowych, wydanie decyzji (zob. postanowienie NSA z 24 stycznia 2023 r., II OSK 1575/22, LEX nr 3515503 i powołane tam poglądy doktryny). W orzecznictwie przyjmuje się, że datą wydania decyzji (postanowienia) jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji (zob. wyroki NSA z 15 lipca 2010 r., II OSK 2051/09, z 24 maja 2023 r., III OSK 493/22, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w wyroku z 9 grudnia 2021 r., II OSK 1967/21 NSA stwierdził, że "Dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Data wydania decyzji nie będzie równoważna z tą, od której organ i strony będą związani decyzją. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu. Tak więc dla oceny, czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ załatwił sprawę, ma znaczenie data wydania decyzji, a nie data jej doręczenia stronie".

29 Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w dniu wniesienia skargi (jej nadania w placówce pocztowej na adres organu), tj. w dniu 12 kwietnia 2023 r., organ załatwił sprawę administracyjną poprzez wydanie tego samego dnia, tj. 12 kwietnia 2023 r. decyzji kończącej sprawę w instancji. Skarga na bezczynność Kolegium wpłynęła przy tym do siedziby organu odwoławczego w dniu 17 kwietnia 2023 r. a zatem po jej wydaniu.

30 W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu w takiej sytuacji, w której w tym samym dniu wydana została decyzja kończąca postępowanie administracyjne w danej instancji oraz wniesiona została skarga na bezczynność/przewlekle prowadzenie postępowania, odpada cel skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania, a w konsekwencji zachodzi przeszkoda do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny, o czym stanowi ww. uchwała (por. postanowienie WSA w Krakowie z 1 lipca 2022 r., sygn. II SAB/Kr 96/22, postanowienie WSA w Krakowie z 15 czerwca 2021 r., II SAB/Kr 83/21). W rezultacie bowiem, zachodziła pierwotna, bo istniejąca w dniu wniesienia skargi, bezprzedmiotowość postępowania. W dniu wniesienia skargi przestał bowiem istnieć przedmiot postępowania, jakim w realiach niniejszej sprawy był stan bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.

31 W tym miejscu zauważyć należy, że decyzja z 12 kwietnia 2023 r. została doręczona 27 kwietnia 2023 r., a więc po wniesieniu skargi na bezczynność. Należy jednak wskazać za orzecznictwem oraz doktryną, że to nie doręczenie rozstrzygnięcia stronie postępowania decyduje o fakcie jego zaistnienia, tylko moment jego faktycznego wydania, tj. podpisanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji (por. wyrok NSA z 15 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 2051/09; także postanowienie WSA w Poznaniu z 7 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 159/22, dostępne w CBOSA). Dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Data wydania decyzji nie będzie równoważna z tą, od której organ i strony będą związani decyzją. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu. Tak więc dla oceny, czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ załatwił sprawę, ma znaczenie data wydania decyzji, a nie data jej doręczenia stronie (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1967/21, dostępny w CBOSA). Podobne stanowisko zajmuje doktryna podnosząc, że przyjęcie poglądu, zgodnie z którym wydanie decyzji następuje dopiero z chwilą jej doręczenia, prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności prawa. W przypadku wielości stron każda z nich mogłaby przecież otrzymać taką decyzję w innej dacie, podczas gdy kontrola prawidłowości decyzji przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym właśnie w dacie wydania. W konsekwencji mogłoby to prowadzić do wniosku, że wobec jednej strony, która otrzymała decyzję w określonym stanie prawnym, jest ona legalna, a wobec innej strony, która otrzymała ją po zmianie tego stanu prawnego, ta sama decyzja narusza prawo" (por. W. Sawczyn, Administracyjne postępowanie ogólne [w:] Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne z kazusami, Warszawa 2017, s. 130). Co więcej, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba że ziszczą się przesłanki z art. 54 § 2 p.p.s.a. Tylko na podstawie tych akt dokonuje się oceny tego, czy decyzja/postanowienie jest zgodne z prawem obowiązującym w dniu jego wydania – tak materialnym jak i formalnym. W momencie wydania decyzji/postanowienia staje się ono elementem obrotu prawnego (por. postanowienie WSA w Poznaniu z 14 września 2023 r., sygn. II SAB/Po 70/23). Mając także powyższe na względzie wskazać należy, że niezależnie od momentu doręczenia skarżącej wydanej przez Kolegium decyzji, bezczynność Kolegium nie mogła być przedmiotem kontroli.

32 Sąd uznał, że w świetle całokształtu okoliczności sprawy, zachodzi przewidziana w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. inna przyczyna niedopuszczalności skargi. Przeszkodę do merytorycznego rozpoznania skargi w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 p.p.s.a. stanowi okoliczność wniesienia jej w dniu, w którym organ nie prowadził już postępowania, bowiem wcześniej wydał decyzję merytorycznie załatwiającą sprawę świadczenia pielęgnacyjnego.

33 Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w postanowieniu.