Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2022 r., II SA/Gd 211/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2022 r., II SA/Gd 211/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E.S przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 28 stycznia 2021 r. nr WI-I.7840.3.215.2020.GM w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Skarga E. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 28 stycznia 2021 r. o umorzeniu postepowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniami M. R., J. B., Z. B., E. M., P. O. oraz E. S. od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 30 września 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany oraz pozwalającej I. S. A Sp. K. na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz ze zjazdem i niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. J. H. / S. w Gdyni dz. nr [...]-[...], obręb [...], została wniesiona w następujących okolicznościach sprawy:

3 Po przeprowadzeniu postepowania z wniosku I. S. A Sp. K. dotyczącego zezwolenia na realizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz ze zjazdem i niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. J. H. / S. w Gdyni dz. nr [...]-[..], obręb [...] Prezydent Miasta Gdyni decyzją z 30 września 2020 r. udzielił wnioskowanego pozwolenia.

4 Po otrzymaniu akt sprawy w związku z wniesionymi odwołaniami Wojewoda Pomorski w dniu 30 listopada 2020 r. wezwał strony odwołujące się do wykazania posiadania indywidualnego interesu prawnego, odrębnego od interesu Wspólnoty Mieszkaniowej, uzasadniającego występowanie w przedmiotowej sprawie w charakterze strony, a także oznaczenie na planie budynku przy ul. S. w Gdyni lokalizacji mieszkania stanowiącego własność odwołujących.

5 M. R., J. B., Z. B., E. M., P. O. oraz E. S. nie złożyli wymaganych wezwaniem wyjaśnień.

6 Wojewoda Pomorski rozpoznając sprawę podkreślił, że w przypadku postępowania, w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, podstawę materialnoprawną uznania podmiotu za stronę jest przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w myśl którego "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Zgodnie z art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.), przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

7 Ustalenie kręgu stron postępowania jest obowiązkiem organu, który samodzielnie ocenia, czyjego interesu prawnego konkretne postępowanie dotyczy. Istnienie tych uprawnień stwierdza organ na podstawie okoliczności sprawy.

8 Jak wynika z księgi wieczystej nr KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Gdyni, V wydział ksiąg wieczystych, na działce nr [...] znajduje się budynek, w którym wyodrębniono 35 samodzielnych lokali.

9 W niniejszej sprawie do nieruchomości, znajdującej się na działce nr [...], mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1910) i ogół właścicieli lokali budynku, w tym odwołujący tworzą wspólnotę mieszkaniową, reprezentowaną przez zarząd.

10 Ustawa ta w art. 1 reguluje sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. W razie wyodrębnienia własności lokali, właścicielowi samodzielnego lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokalu.

11 Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali, jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż trzy, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu.

12 Z kolei stosownie do art. 21 ust. 1 ww. ustawy zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali.

13 Jak już wyżej zaznaczono pismem z 30 listopada 2020 r. Wojewoda Pomorski wezwał odwołujących do wykazania posiadania indywidualnego interesu prawnego, odrębnego od interesu Wspólnoty Mieszkaniowej, uzasadniającego występowanie w przedmiotowej sprawie w charakterze strony, a także oznaczenia na planie budynku przy ul. S. w Gdyni lokalizacji mieszkań stanowiących ich własność. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi.

14 Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący nie wykazali, że planowana inwestycja będzie miała -w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego - bezpośredni wpływ na ich prawa lub obowiązki jako członka wspólnoty mieszkaniowej, tj. że będzie ingerować w wykonywane przez nich prawo własności do lokalu. Nie znalazł Wojewoda podstaw, żeby przypuszczać że strony mają indywidualny interes prawny odrębny od interesu wspólnoty - np. wynikający z usytuowania ich lokali. Argumenty przywołane w treści odwołania uznano za niewystarczające do wykazania indywidualnego interesu prawnego. Wskazał organ odwoławczy, że w myśl art. 127 § 1 Kpa odwołanie od decyzji organu I instancji może złożyć tylko strona postępowania administracyjnego. Ustalenie, że odwołanie wniosła osoba nieposiadąjąca przymiotu strony, obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Wobec stwierdzenia faktu, że odwołania zostały wniesione przez podmioty nieposiadające statusu strony uczyniło postępowanie odwoławcze bezprzedmiotowym i Wojewoda zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 Kpa umorzył je.

15 We wniesionej skardze E. S. zarzuciła obrazę przepisów poprzez:

16 1) wydanie decyzji pomimo niezbadania czy skarżąca posiada interes prawny do udziału w postępowaniu;

17 2) odmowę zbadania odwołania skarżącej, pomimo tego że posiada ona interes prawny oraz znajduje się w analogicznej sytuacji jak jej sąsiedzi (zostali uznani za strony postępowania, a ich odwołania rozpatrzono);

18 3) wydanie decyzji o umorzeniu postępowania pomimo faktu, iż w tej sprawie wydano już wcześniej decyzję z dnia 28 stycznia 2021 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Gdyni, co czyni ją: wydaną z naruszeniem res iudicata i oznacza, że jest ona obarczona wadą nieważności.

19 W uzasadnieniu sformułowanych zarzutów skarżąca wskazała, że jest właścicielem lokalu znajdującego się pod adresem ul. S. w Gdyni. Okna jej lokalu wychodzą wprost na miejsce planowanej inwestycji. W ocenie skarżącej realizacja inwestycji spowoduje w szczególności pozbawienie jej lokalu dostępu do światła w zakresie wyznaczanym przez normy określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.). Zakwestionowała skarżąca przyjęcie przez Wojewodę, że z powodu braku odpowiedzi na wezwanie wystosowane do niej w toku postępowania odwoławczego do wykazania własnego indywidualnego interesu prawnego nie posiada ona interesu prawnego w niniejszym postępowaniu.

20 Zdaniem skarżącej kwalifikacja okoliczności czy ktoś jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę odbywa się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, art. 28 Kpa i wykonaną przez projektanta analizę obszaru oddziaływania obiektu. W ramach analizy projektant ustalił, którzy mieszkańcy domu wielorodzinnego przy ul. S. w Gdyni są stronami postępowania. Ustalenie to zostało powielone i zweryfikowane jako prawidłowe przez organ I instancji. Tymczasem okoliczności te zostały zignorowane przez Wojewodę. Nie przedstawiono żadnych wyjaśnień, ani argumentów przemawiających za tym dlaczego do zmiany stanowiska doszło, ani w oparciu o co ją dokonano. W tym sensie zmiana kwalifikacji statusu stron postępowania jest nie tylko dowolna i arbitralna, lecz wręcz sprzeczna z treścią dokumentacji projektowej, z której wciąż wynika, że osoby, którym odmówiono udziału w postępowaniu przed Wojewodą są właścicielami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Wywodząc w skardze swój indywidualny interes prawny skarżąca wskazała, że inwestycja spowoduje ograniczenie światła dziennego w lokalu i pomieszczeniach poniżej poziomu dopuszczonego przez właściwe normy prawne i techniczne oraz ograniczy lub uniemożliwi w pomieszczeniach od strony ul. H. i ul. O. prowadzenie działalności gospodarczej, powierzanie pracy oraz wykonywanie pracy zdalnej w warunkach odpowiadających wymogom przepisów regulujących kwestie bezpieczeństwa i higieny pracy, ograniczy możliwość zabudowy nieruchomości przy ul. S., ponadto wskazała na fakt oddziaływania prowadzenia robót i ich technologii nie tylko na części wspólne obiektu, lecz także własność skarżącej. Dodatkowo realizacja inwestycji spowoduje zmianę stosunków wodnych i podniesienie się wód gruntowych, pogorszenie się warunków retencyjnych i możliwości zagospodarowania wód.

21 Zarzuciła skarżąca, że poprzez zaniechanie samodzielnego ustalenia przez Wojewodę lokalizacji mieszkania należącego do skarżącej uchybił on naczelnym regułom postępowania unormowanym w przepisach art. 7 i 8 Kpa, a nadto obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy wynikającemu z art. 7 i 77 § 1 Kpa.

22 Wywodząc zaistnienie w sprawie res iudicata podniesiono, że zgodnie z teorią postępowania administracyjnego jedno postępowanie nie powinno mieć więcej niż jednego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Wojewoda postąpił w sposób sprzeczny z prawem, albowiem wydał dwa rozstrzygnięcia główne kończące tę samą sprawę odmiennie. Pierwszą decyzją z 28 stycznia 2021 r. orzeczono o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, drugą decyzją także z 28 stycznia 2021 r. orzeczono o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja o umorzeniu postepowania została doręczona wszystkim stronom postępowania. Domaga się skarżąca stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji jako wydanej w sprawie już rozstrzygniętej.

23 W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie.

24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

25 Skarga okazała się nieuzasadniona.

26 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

27 Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym – zgodnie z przywołanymi wcześniej przepisami p.p.s.a. – wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

28 Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 28 stycznia 2021 r. o umorzeniu postepowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniami M. R., J. B., Z. B., E. M., P. O. oraz E. S. od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 30 września 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany oraz pozwalającej I. S. A Sp. K. na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz ze zjazdem i niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. J. H. / S. w Gdyni dz. nr [..]-[..], obręb [..].

29 Zgodnie z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako "K.p.a." od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji.

30 Z przywołanego wyżej przepisu wynika wyraźnie, iż odwołanie od decyzji przysługuje stronie. W konsekwencji należy przyjąć, że osoba, która nie ma statusu strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wydaną w pierwszej instancji, a do której mimo to decyzja została skierowana, nie może wnieść skutecznie odwołania (odmiennie B. Adamiak [w:] Komentarz, 1996, s. 555). Osoba ta może mieć interes we wzruszeniu takiej decyzji, lecz nie jest to interes prawny w rozumieniu przepisów prawa.

31 W sytuacji, gdy w toku postępowania odwoławczego organ stwierdzi, że odwołanie od decyzji I instancji wniósł podmiot, który nie posiada przymiotu strony, obowiązany jest umorzyć postępowanie odwoławcze w stosunku do tego podmiotu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

32 W przedmiotowej sprawie Wojewoda Pomorski po bezskutecznym wezwaniu skarżącej o wykazanie interesu prawnego w sprawie podjął decyzję, o której wyżej mowa.

33 Zauważyć bowiem należy, że stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) – dalej jako Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

34 W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego, mających związek z nieruchomością wspólną legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli lokali, ma utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa, działająca poprzez zarząd lub zarządcę. Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy bowiem - stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1910) wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Stosownie zaś do art. 21 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Tym samym, co do zasady w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, status strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przysługiwać będzie wspólnocie mieszkaniowej reprezentowanej przez odpowiednie organy. Wyjątkowo status ten może zostać przyznany członkowi danej wspólnoty mieszkaniowej, jednakże wymaga to wykazania przez podmiot zainteresowany udziałem w postępowaniu w charakterze stronny, istnienia indywidualnego, niepokrywającego się z interesem wspólnoty mieszkaniowej, interesu prawnego odnoszącego się bezpośrednio do jego sytuacji prawnej, której przepisy zapewniają ochronę w sferze prawa administracyjnego. Musi to być interes bezpośredni, konkretny, realny i znajdujący potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, wynikający z subiektywnego przekonania podmiotów domagających się udziału w postępowaniu administracyjnym, że powinni oni być stroną postępowania, opartego na pewnych okolicznościach faktycznych, nie znajdujących jednak oparcia w prawie materialnym i wynikających z nich uprawnieniach wymagających ochrony prawnej. Inaczej mówiąc właściciel lokalu będący członkiem wspólnoty mieszkaniowej może być stroną postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, gdy wykaże, że planowana inwestycja będzie miała - w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego - bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki i będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu (por. wyroki NSA: z 10 października 2017 r., II OSK 295/16; z 20 września 2018., II OSK 1078/18; z 10 października 2018 r.; II OSK 1428/16; z 20 listopada 2011 r., II OSK 730/18; z 20 września 2018 r., II OSK 2266/16; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

35 Odnosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie wykazała istnienia indywidualnego, niepokrywającego się z interesem wspólnoty mieszkaniowej, interesu prawnego odnoszącego się bezpośrednio do jego sytuacji prawnej, której przepisy zapewniają ochronę w sferze prawa administracyjnego. Takiego bezpośredniego, konkretnego i realnego interesu prawnego, znajdującego potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy skarżąca nie wykazała w szczególności w odwołaniu. Zatem zasadnie, po bezskutecznym wezwaniu do wykazania takiego interesu Wojewoda Pomorski umorzył w stosunku do skarżącej postępowanie odwoławcze. Wbrew stanowisku skarżącej Wojewoda Pomorski nie był obowiązany do samodzielnego badania jej interesu prawnego z tej przyczyny, iż w niniejszej sprawie zasadą jest, iż to wspólnota mieszkaniowa (reprezentowana przez zarząd), której członkiem jest skarżąca ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Spóźniona jest natomiast próba wykazania interesu prawnego skarżącej przedstawiona w skardze. To na etapie postępowania administracyjnego skarżąca winna była wykazać interes prawny, o którym wyżej mowa.

36 Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze zarzutu nieważności skarżonej decyzji wywodzonej z uchybienia przez organ odwoławczy przepisowi art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. przypomnieć należy, że zarzut ten wywiedziony został z naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej w związku z okolicznością, że Wojewoda rozpoznając odwołanie mieszkańców budynku przy ul. S. w Gdyni wobec części odwołujących umorzył postępowania odwoławcze wobec odmowy przyznania im statusu strony postępowania oraz wydał decyzję merytoryczną po analizie odwołań podmiotów, którym status strony postępowania przyznał. Wobec powyższego w dniu 28 stycznia 2021 r. Wojewoda wydał dwie decyzje o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji i o umorzeniu postępowania odwoławczego.

37 Sąd rozpoznający niniejszą skargę nie podziela stanowiska, że w niniejszej sprawie występuje stan powagi rzeczy ostatecznie rozstrzygniętej.

38 Stan taki występuje, o ile przedmiot, podmioty postępowania oraz stan prawny i faktyczny sprawy są identyczne, tożsame. O tożsamości spraw można mówić wówczas, gdy dostrzegalna jest identyczność czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny: podmiotów, przedmiotu, determinanty faktycznej oraz determinanty prawnej. Proste zestawienie tych elementów decyzji utrzymującej w mocy decyzje organu I instancji i decyzji o umorzeniu postępowania prowadzi do oczywistego wniosku, że ta tożsamość pomiędzy dwoma rozstrzygnięciami z 28 stycznia 2021 r. nie wystąpiła. Po pierwsze rozstrzygnięcia Wojewody oparte są na odmiennych podstawach prawnych – art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Po drugie dotyczą odwołań wniesionych przez inne podmioty. Decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji została wydana wobec rozpoznania odwołań wniesionych przez A.A.-Z.Z.. Zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania dotyczyła zaś postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniami M. R., J. B., Z. B., E. M., P. O. oraz E. S.. Wymienione decyzje mają odmienny zakres podmiotowy i podstawę prawną, także odmienne ustalenia faktyczne stanowią podstawę podjętych rozstrzygnięć. Każda z decyzji Wojewody odnosi się do odwołań konkretnych osób wskazanych w oznaczeniu stron. Autor rozpoznawanego zarzutu wadliwie identyfikuje podmioty wskazane w rozdzielniku doręczenia jako podmioty, o których prawach i obowiązkach rozstrzyga dana decyzja i których dotyczy konkretne rozstrzygnięcie nie dostrzegając powyżej wyartykułowanych różnic, które przeczą twierdzeniom o tożsamości spraw rozstrzygniętych decyzjami z 28 stycznia 2021 r.

39 Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.