Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2014 r., II SA/Gd 128/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2014 r., II SA/Gd 128/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędzia WSA Jolanta Górska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. T. kwotę 113 (sto trzynaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia 10 maja 2013 r. Burmistrz Miasta R. działając na podstawie art. 145, 146 i 148 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, ze zm.) ustalił wysokość opłaty adiacenckiej w kwocie 2.804,50 zł dla właścicielki nieruchomości - działki nr [...], położonej w R. przy ul. [...] – A. T. w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem kolektora kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] w R. z wykorzystaniem gminnych środków budżetowych.

3 Podstawą wyliczenia opłaty był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – A. G. w dniu 30 września 2012 r., wskazujący wzrost wartości działek gruntowych na terenie objętym wybudowaniem kanalizacji sanitarnej. Gmina zrealizowała inwestycję z dniem 9 marca 2012 r. Przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej wartość rynkowa nieruchomości została określona na kwotę 174.454 zł, a po wybudowaniu na kwotę 181.063 zł. Wzrost wartości wyniósł 5.609 zł. Opłata adiacencka, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej R. nr [...] z dnia 30 listopada 2000 r. stanowiła 50 % wzrostu wartości nieruchomości, wykazanego w operacie. W związku z powyższym opłata wyniosła 2.804,50 zł.

4 W uzasadnieniu organ wskazał, iż rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej i wziął pod uwagę stan nieruchomości na dzień odbioru technicznego wybudowanej sieci sanitarnej tj. 9 marca 2012 r. Rzeczoznawca majątkowy badał rynek na obszarze miasta R. oraz ustalił, że w badanym okresie czasu ceny transakcyjne ulegał niewielkim wahaniom (wzrosty i spadki) więc dla aktualizacji cen przyjęto, że nie uległy one zmianom. Rzeczoznawca majątkowy zbadał treść księgi wieczystej i nie stwierdził występowania praw zobowiązaniowych ani ograniczonych praw rzeczowych obciążających obiekt wyceny. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał również, iż strona wystąpiła z wnioskiem o odszkodowanie z uwagi na ustanowienie prawa przesyłu na działce nr [...] i wskazał, że sprawa ta zostanie rozpatrzona w odrębnym postępowaniu.

5 Odwołanie od tej decyzji złożyła A. T., podając, iż cała inwestycja została wykonana na działce nr [...], a nie na gruntach Gminy. Oznacza to, że wartość działki nr [...] nie wzrosła lecz obniżyła się na skutek wprowadzenia na działkę instalacji sanitarnej, co wyłączyło część gruntu z użytkowania. W ocenie odwołującej się, nieruchomość z komunalną instalacją jest warta mniej, niż wolna od zakopanej instalacji.

6 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 16 grudnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

7 W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przedmiotem postępowania było ustalenie opłaty adiacencką w związku ze wzrostem wartości działki nr [...], związanej z wybudowaniem kolektora kanalizacji sanitarnej, a nie działki nr [...]. Organ stwierdził, że kwestia odszkodowania, jak wynikało z decyzji organu I instancji, zostanie rozpatrzona przez ten organ w odrębnym postępowaniu. Organ odwoławczy uznał, że fakt wzrostu wartości nieruchomości został przez organ I instancji udowodniony i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym - operacie szacunkowym. Operat ten, zdaniem organu został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami.

8 Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła A. T., podając, iż wartość działki nr [...] nie mogła wzrosnąć, w sytuacji gdy znajduje się w niej zakopany pod ziemią kolektor sanitarny z pasem technicznym wyłączającym korzystanie z powierzchni w tym pasie. Skarżąc zarzuciła, że w tym zakresie wycena biegłego nie zawiera żadnego ustalenia i traktuje działkę skarżącej, tak jak inne działki przez które kolektor nie przebiega.

9 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

11 Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

12 Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

13 W ocenie Sądu, wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane.

14 Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymującego w mocy decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia 10 maja 2013 r., nakładającą na skarżącą opłatę adiacencką w kwocie 2.804,50 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości tj. działki nr [...], położonej w R. przy ul. [...] spowodowanej wybudowaniem kolektora kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] w R. z wykorzystaniem gminnych środków budżetowych.

15 Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 145 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, ze zm.), zwanej dalej "ustawą", zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

16 Stosownie do art. 146 ust. 2 ustawy wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały.

17 Z art. 146 ust. 1a ustawy wynika, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 156 ust. 3 ustawy, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Termin ten dotyczy także organu odwoławczego, albowiem jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego materiał sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania. Brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jest uchybieniem istotnym i nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich opłata jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 października 2012 r. sygn. II OSK 1058/11 Lex nr 1234113, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2008 r., II SA/Gl 739/08, LEX nr 510789, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2010 r., I SA/Wa 2000/09, LEX nr 606525)

18 Ustawodawca dopuścił w art. 156 § 4 ustawy posługiwanie się operatem po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia, jednak dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, które to potwierdzenie następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Potwierdzenie aktualności operatu przez sporządzającego go rzeczoznawcę jest zatem jedynym prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia.

19 Analiza operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby rozpoznawanej sprawy wskazuje, że organ odwoławczy oparł się na opinii rzeczoznawcy, która straciła swą aktualność, nie żądając jednocześnie jej potwierdzenia. Operat sporządzono bowiem w dniu 30 września 2012 r., a decyzja organu II instancji została wydana w dniu 16 grudnia 2013 r.

20 Organ II instancji - sprzecznie z art. 156 ust. 3 i ust. 4 - ustawy o gospodarce nieruchomościami uczynił zatem podstawą swoich ustaleń nieaktualny operat szacunkowy. Uchybienie to jest uchybieniem istotnym i nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich opłata planistyczna są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Oparcie się przez organ odwoławczy na nieaktualnym operacie szacunkowym i ustalenie opłaty planistycznej na jego podstawie spowodowało naruszenie art. 156 ust. 3 i 4 ustawy oraz art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a.

21 Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien oprzeć swoje rozstrzygnięcie na ważnym operacie szacunkowym. W tym celu organ zwróci się do rzeczoznawcy o potwierdzenie aktualności operatu. Uwzględniając okoliczność, że operat szacunkowy jest najistotniejszym dowodem w sprawie, jeżeli rzeczoznawca majątkowy nie potwierdzi jego aktualności, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyli decyzję organu I instancji.

22 Organ winien mieć na uwadze, że zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy, wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Organ w niniejszej sprawie ustalił, że nastąpiło to z dniem 9 marca 2012 r. Zgodnie z art. 148 b ust. 1 ustawy ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Wskazać należy, że w przypadku urządzeń kanalizacyjnych, datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego. Dopiero od tej daty będzie istniała możliwość świadczenia usług i użytkowanie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Decydujące znaczenie ma wobec tego nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie może bowiem funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. sygn. IV SA/Po 700/13 Lex nr 1382982)

23 Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. I OPS 4/09 - trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Okoliczności powyższe organ winien mieć na uwadze ponownie rozpoznając sprawę.

24 Ponowie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić, że na organie decydującym o wysokości odszkodowania spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości wysokości odszkodowania, i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. W doktrynie jak i w orzecznictwie podkreśla się, iż postępowanie przewidziane w art. 157 ustawy, przewidującym badanie oceny prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego, a organy administracji dokonując oceny wartości dowodowej operatu mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. (vide: wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r. II OSK 459/2005 Lex Nr 206473)

25 Za niezasadny Sąd uznał podniesiony w skardze zarzut dotyczący obniżenia wartości nieruchomości na skutek wybudowania w nieruchomości odcinka kolektora kanalizacyjnego. Taka zmiana na nieruchomości nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wartości nieruchomości dla wymierzenia opłaty. Niewątpliwie w takim stanie faktycznym, jak zaistniały w niniejszej sprawie, dochodzi z jednej strony do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku stworzenia warunków do podłączenia jej do sieci, a z drugiej strony może dojść do obniżenia jej wartości w związku z wbudowaniem w nieruchomości elementów sieci.

26 Z art. 146 ust. 1 ustawy wynika, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis ten winien być interpretowany z uwzględnieniem jego celu, jakim jest wymierzenie opłaty z tytułu wzrost wartości nieruchomości spowodowanego możliwością korzystania przez właściciela nieruchomości z nowowybudowanej sieci infrastruktury. Tylko zatem okoliczność wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego możliwością korzystania przez właściciela nieruchomości z nowowybudowanej sieci infrastruktury może mieć wpływ na ocenę wzrostu wartości nieruchomości i ustalenie wysokości opłaty.

27 Natomiast zmiana na nieruchomości polegająca na wybudowaniu w tej nieruchomości elementów sieci mogła zajść na nieruchomości w związku z nabyciem uprawnienia przez wykonawcę do budowy na cudzym gruncie w trybie art. 124 § 1 ustawy. Fakt wybudowania odcinka sieci kanalizacyjnej na nieruchomości skarżącej uzasadnia przyznanie skarżącej odszkodowania w trybie art. 128 ust. 4 w związku z art. 124 ust. 1 ustawy. Jak wskazał organ, w tym przedmiocie prowadzone jest odrębne postępowanie. Skarżąca uzyska zatem rekompensatę związaną z ewentualną szkodą w tego tytułu w innym trybie.

28 Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania.

29 Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylona decyzja nie może być wykonana. W sprawie brak jest bowiem podstaw do wykonania wadliwej decyzji nakładającej na stronę zobowiązanie finansowe.

30 Na podstawie art. 200 p.p.s.a., Sąd orzekł o zwrocie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na rzecz skarżącej kwoty 113 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania obejmujących uiszczony w sprawie wpis sądowy.