Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2006 r., II SA/Gd 1026/05

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2006 r., II SA/Gd 1026/05

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia NSA Anna Orłowska Protokolant St. sek. sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi E. i R. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2005 r. nr [...] w przedmiocie robót związanych z ukształtowaniem terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 czerwca 2005 r. nr [...]; 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżacych E. i R. J. kwotę 37 (trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia 15 czerwca 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) orzekł o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane w sprawie wykonania przez A. i J. Ł. robót budowlanych związanych z ukształtowaniem terenu wokół budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...], położonego na działce nr [...] przy ul. G. w M.

3 W ocenie organu przedmiotowe roboty zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę projektem zagospodarowania działki; nadto nie dokonano zmiany naturalnego spływu wód opadowych powodującego kierowanie ich na teren sąsiedniej nieruchomości.

4 W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż po przeprowadzonych w dniu 16 maja 2005 r. czynnościach kontrolnych oraz w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy stwierdzono, iż w rejonie w/w nieruchomości brak jest uzbrojenia terenu w kanalizację deszczową lub ogólnospławną; inwestorzy w następstwie pozwolenia na budowę z dnia 16 lutego 1987 r. wykonali zaś ukształtowanie terenu zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania. Pas terenu działki nr [...], położony bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] jest bowiem wyrównany i wypoziomowany przy czym nadano mu nieznaczny spadek w kierunku budynku nr [...]; z kolei istnieje nieutwardzona część na szerokości ok. 1,2 m., umożliwia wsiąkanie wód opadowych do gruntu. Nadto pas terenu działki nr [...], położony około 20 cm poniżej betonowego pełnego cokołu ogrodzenia uniemożliwia spływ wód opadowych na działkę sąsiada. W tym też stanie uznać należało, iż zatwierdzony i zrealizowany sposób ukształtowania i zagospodarowania terenu ograniczył naturalny spływ wód opadowych z terenów sąsiednich działek na położoną niżej działkę nr [...], stanowiącą własność E. i R. J.

5 W odwołaniu od w/w decyzji E. i R. J. wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji, podnosząc niezgodność wydanego orzeczenia ze stanem faktycznym oraz brak zgromadzenia całego materiału dowodowego sprawy.

6 W uzasadnieniu odwołania poniesiono, iż w zgromadzonym przez organ materiale brak jest najważniejszego dowodu – projektu budowlanego budynku mieszkalnego przy ul. G. [...]. Organ nie wykorzystał zaś w pełni swoich możliwości aby zwrócić się o przedmiotowy dokument. Co więcej, znajdujący się w aktach sprawy szkic mapy sytuacyjno – wysokościowej zawiera błędne rzędne wysokościowe; wskazana bowiem wysokość 31,24 jest wręcz nierealna, gdyż poziom gruntu znajdowałby się na wysokości parapetu okien na parterze budynku mieszkalnego.

7 Jednocześnie odwołujący podnieśli, iż szkic na odwrocie mapy został sporządzony bez ich wiedzy i zgody. Teren wzdłuż ulicy G. w sposób naturalny ukształtowany jest zaś z nieznacznym spadkiem w kierunku północno – wschodnim, tj. od działki [...] w kierunku działki [...] i dalej. Ponadto punkt wysokościowy na sąsiadującej z działką [...] działce [...] wynoszący 31,2 jest poniżej punktu 31,33 na działce [...] – co niewątpliwie wskazuje na zmianę ukształtowania terenu na działce [...]. Jednoczenie woda spływająca z ok. ¾ powierzchni podmywa, powoduje pęknięcia i osuwanie się cokołu ogrodzenia granicznego, niszczonego dodatkowo przez korzenie rosnących wzdłuż tui; cokół składa się zaś dwóch części – dolnej i górnej wykonanej z pustaków szalunkowych, które z częścią dolną nie są powiązane.

8 Nadto odwołujący podnieśli, iż w aktach sprawy znajdują się zdjęcia wykonane bez ich zgody i wiedzy oraz nie potwierdzone żadnym protokołem ich wykonania przez pracowników nadzoru budowlanego.

9 Decyzją z dnia 18 października 2005 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy nie znajdując podstaw do jej uchylenia lub zmiany.

10 W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż problem ukształtowania terenu i odprowadzenia wód opadowych był już podnoszony i rozpatrzony w 2001 r. Przez okres zaś 4 lat sposób ukształtowania terenu nie uległ zmianie co znalazło potwierdzenie w protokole z wizji. Przeprowadzone oględziny wykazały z kolei, iż poziom terenu wokół budynku na działce na działce nr [...] został wyrównany zgodnie z zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę planem zagospodarowania działki. Teren nie zmienił swojego naturalnego ukształtowania, jest wyrównany, bez spadków w kierunku działki nr [...]; nieutwardzony pas przy granicy z w/w działką umożliwia zaś wsiąkanie wody.

11 W tym stanie podjęta przez organ I instancji decyzja jest prawnie uzasadniona.

12 Nadto organ odwoławczy wskazał, iż problem wykonanego ogrodzenia został rozpatrzony w 2002 r., a cokół betonowy stanowi jego część; tym samym, wobec faktu, iż przebudowa i budowa ogrodzeń między działkami wysokości do 2,2 m nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ewentualne spory dotyczące prawidłowości jego wykonania mogą być rozstrzygane wyłącznie z powództwa cywilnego przez właściwy sąd.

13 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. i R. J. podnieśli, iż wydana decyzja jest niezgodna z prawdą i ze stanem faktycznym oraz pozbawiona podstaw prawnych; stąd winna zostać zmieniona.

14 Uzasadniając skargę w/w wskazali, iż właściciele działki nr [...] bez zgody odpowiednich jednostek podnieśli poziom terenu swojej posesji. Tymczasem po zrealizowaniu budowy punkty sytuacyjno – wysokościowe usytuowane na w/w działce znajdują się powyżej przebiegających przy nich warstwic wysokościowych. Wskazuje to na dokonanie zmiany ukształtowania terenu. Co równie ważne, cały teren wzdłuż ulicy G. ukształtowany jest ze spadkiem w kierunku północno – wschodnim. Natomiast poziom działki nr [...] jest nienaturalnie wyniesiony powyżej sąsiadujących z nim działek o nr [...], [...] i [...].

15 Skarżący podnieśli również, iż wydane w sprawie decyzje zawierają niezgodności z rzeczywistym stanem faktycznym; teren działki nr [...] nie posiada spadków w kierunku budynku o nr [...], a nieutwardzony pas przy granicy nie spełnia przypisywanej mu funkcji. Co więcej, wzmiankowany cokół ogrodzenia nie jest w całości wykonany z betonu lecz składa się z dwóch części. Jednocześnie wyprowadzenia rynien z dachów budynku mieszkalnego i gospodarczego wykonane są na w/w utwardzony teren, co powoduje, iż w czasie opadów znaczne ilości wody spływają do najniższego punktu i przepływają na działkę skarżących. Stanowi to niezgodność z dyspozycją § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

16 Nadto skarżący podali, iż w sprawie zostały przekroczone terminy określone w art. 35 § 3 i art. 36 § 1 i 2 k.p.a.

17 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

18 Postanowieniem z dnia 22 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu wniosku skarżących odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

20 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

21 Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi.

22 Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić.

23 Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżących, którzy domagali się podjęcia przez organ działań zapobiegających przedostawaniu się na ich działkę wód opadowych spływających z działki sąsiedniej należącej do A. i J. Ł.

24 Organy orzekające w sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu odwołały się do treści art. 50 i 51 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.) stwierdzając brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia na ich podstawie. W/w przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego mają zastosowanie wyłącznie do wykonywanych samowolnie robót budowlanych, które do chwili wydania rozstrzygnięć w powołaniu na te przepisy nie zostały zakończone. Przepis art. 50 uprawnia właściwy organ do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, zaś art. 51 do wydania decyzji nakazującej zaniechania dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub jego części bądź nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie.

25 Jak wynika z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego , jak również treści pism procesowych stron, przedmiotem postępowania była kwestia dokonania przez A. i J. Ł. zmiany spływu wód opadowych, na skutek samowolnej zmiany ukształtowania terenu i skierowania go na teren sąsiedniej nieruchomości, jak również usytuowanego między sąsiadującymi działkami ogrodzenia i obsadzenia go żywopłotem.

26 Organy obu instancji, opierając się na wynikach dokonanych w dniu 15 maja 2005r. oględzin, stwierdziły, że nie doszło do takiej zmiany ukształtowania terenu działki nr [...], która mogłaby spowodować spływ wód na działkę sąsiednią. Nota bene kwestią tą organy zajmowały się już w 2001r. i od tego czasu sposób ukształtowania terenu nie uległ zmianie. Dokonanym w tym zakresie ustaleniom organów i ich ocenie nie sposób zarzucić dowolności i sprzeczności z prawem, tym samym brak było podstaw do nakazania A. i J. Ł. wykonania w tym zakresie czynności w celu zabezpieczenia odpowiedniego spływu wód opadowych. Podniesienie poziomu terenu nie stanowi bowiem robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 prawa budowlanego, za które w myśl ustawowej definicji należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Podwyższenia terenu nie można również uznać za obiekt budowlany, bowiem za taki Prawo budowlane uznaje budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Powołany przez organy art. 50 i 51 Prawa budowlanego dotyczy zaś wyłącznie robót budowlanych.

27 Podobnie, nie można zarzucić błędnego stanowiska organu odnośnie kwestii znajdującego się pomiędzy sąsiadującymi działkami ogrodzenia o wysokości nie przekraczającej 2, 2 m. Jak słusznie stwierdził organ, budowa tego rodzaju ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę - co wynika z treści art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego, jak również nie wymaga zgłoszenia ( art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Tym samym zarzuty skargi dotyczące powyższej kwestii nie mogły zostać uwzględnione.

28 Określony wyżej przedmiot postępowania należy jednak odnieść nie tylko do kwestii możliwości zastosowania rozwiązań przyjętych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Należy go bowiem również odnieść do regulacji zawartej w art. 5 i 61 Prawa budowlanego oraz § 28 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

29 Z treści art. 5 i 61 Prawa budowlanego wynika, że obowiązkiem właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego jest utrzymywanie i użytkowanie obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym. Z kolei, w myśl § 28 działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Z protokołu przeprowadzonych w dniu 16 maja 2005r. oględzin wynika, że: " wody z dachu budynku mieszkalnego Państwa Ł. odprowadzane są rynnami i rurami spustowymi na teren przy budynku – częściowo utwardzony od podwórza i na trawnik od strony drogi, z bud. gospodarczego wody są odprowadzane również na teren utwardzony od str. podwórza." Na powyższe zwrócili uwagę skarżący w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jak również w skardze twierdząc, spływ wód opadowych z w/w budynków na utwardzony teren powoduje, iż w czasie opadów znaczne ilości wody spływają do najniższego punku działki nr [...] i przepływają na działkę skarżących.

30 Do tych ustaleń, jak również podniesionych w odwołaniu zarzutów organy obu instancji się nie odniosły, tymczasem należało rozważyć, czy nie zachodzi w tej sytuacji konieczność zastosowania art. 66 Prawa budowlanego, w myśl którego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym ( vide cytowany wyżej przepis § 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i ustalenia oględzin) - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku.

31 Tym samym należy uznać, że nie wyjaśniono powyższej kwestii zgodnie z wymogami art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i nie odniesiono się do niej w sposób, który czyniłby możliwym odparcie zarzutów skarżących kwestii tej dotyczących. Również w uzasadnieniu swojej decyzji organ drugiej instancji, mimo treści odwołania, tym zagadnieniem się nie zajął czym naruszył obowiązek uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Nadto istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego (art. 138 w zw. z art. 140 kpa). Organ drugiej instancji działa zatem jako organ o charakterze reformacyjnym, ponownie merytorycznie rozpatrując sprawę w jej całokształcie, a także uwzględniając zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji.

32 Reasumując powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zostały wydana z naruszeniem cytowanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

33 Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

34 Wskazania co do dalszego toku postępowania wynikają z powyższych rozważań. Orzekając w sprawie ponownie organ winien dokonać ustaleń odnośnie możliwości zastosowania w sprawie art. 66 Prawa budowlanego w związku z § 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dokonując przy tym bezspornych ustaleń w kwestii sposobu odprowadzania wód opadowych z budynków położonych na działce nr [...] i ich ewentualnego przepływu na działkę nr [...].