Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2014 r., II SAB/Bk 10/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2014 r., II SAB/Bk 10/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi E. Sz. na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. M. w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uznania mięsa za niezdatne do spożycia przez ludzi 1. zobowiązuje Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. M. do rozpoznania wniosku E. Sz. z dnia [...] lutego 2011 r. – w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt administracyjnych, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje radcy prawnemu M. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego E. Sz. wykonane na zasadzie prawa pomocy.

Uzasadnienie

2 Skarga na została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych.

3 W dniu [..].02.2011 r. E. S.(zwany dalej Skarżącym) dostarczył do Zakładów M. "Ł" E. Ł., K. Ś. [...], [...] K. tuszę wołową.

4 Decyzją z dnia [...].02.2011 r. nr [...]wydaną z upoważnienia Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. M. przez Urzędowego Lekarza Weterynarii, na podstawie m.in. art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 16.12.2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 ze zm.) uznano jako niezdatne do spożycia przez ludzi mięso -całą tuszę wołową o wadze 186 kg [...]Nr paszportu [...]oraz przekazano do Zakładu Zbiórka i Utylizacja Odpadów Zwierzęcych [...]Sp.zo.o. G. P. S. [...] [...] R. Powyższa decyzja została doręczona E.Ł. jako stronie postępowania.

5 W dniu [...].02.2011 r. Skarżący wystąpił do Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. M. (zwanego dalej: "PIW" w W. M.)

6 o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją.

7 W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...].02.2011 r. poinformowano stronę skarżącą, że w świetle przepisów prawa weterynaryjnego nie jest stroną postępowania i dlatego pismo z dnia [...].02.2011 r. pozostawiono bez rozpoznania.

8 W tej sytuacji Skarżący w dniu [...].03.2011 r. wystąpił do P. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. o stwierdzenie nieważności decyzji PIW w W. M.z dnia [...].02.2011 r.

9 Postanowieniem z dnia [...].09.2011 r. P. Wojewódzki Lekarz Weterynarii w B., na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29.01.2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej oraz art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PIW w W. M. z dnia [...].02.2011 r.

10 W dniu [...].01.2014 r. Skarżący wezwał PIW w W. M. do usunięcia naruszenia prawa i wydania merytorycznej decyzji pisemnej w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...].02.2011 r. (data wpływu [...].02.2011r.)

11 o ponowne rozpatrzenie sprawy.

12 W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, organ pismem z dnia [...].01.2014 r. poinformował Skarżącego, że jego wniosek z dnia [...].02.2011 r. został rozpatrzony, a stosowne pismo w tej sprawie zostało odebrane przez ww. w dniu [...].02.2011 r.

13 W dniu [...].02.2014 r. (data wpływu) Skarżący złożył skargę na bezczynność PIW w W. M., podnosząc następujące zarzuty:

14 1) rażące naruszenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego przez faktyczną odmowę ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...].02.2011 r. nr [...],

15 2) naruszenie art. 61a §1 k.p.a. przez udzielenie odpowiedzi i uchylenie się od wydania postanowienia.

16 Mając powyższe zarzuty na względzie strona skarżąca wniosła

17 o zobowiązanie PIW w W. M. do wydania aktu administracyjnego załatwiającego wnioski z dnia [...].02.2011 r. i [...].01.2014 r., tj. ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...].02.2011 r. nr [...]oraz zasądzenie od PIW na jego rzecz kosztów postępowania.

18 W uzasadnieniu skargi Skarżący przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania.

19 PIW w W. M. wniósł o oddalenie skargi na bezczynność. Organ podniósł, że decyzja z dnia [...].02.2011 r. została doręczona E. Ł., który nie złożył -zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 16.12.2005 r.

20 o produktach pochodzenia zwierzęcego- wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

21 W związku z tym przedmiotowa decyzja stała się ostateczna i podlega wykonaniu. PIW w Wysokiem Mazowieckiem zaznaczył również, że Skarżący nie ma przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu.

22 Ponadto organ wskazał, że Skarżący wezwał do usunięcia naruszenia prawa po niemalże po trzech latach od wydania decyzji w sprawie. Tymczasem z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu- w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności.

23 Dodatkowo organ podniósł, ze art. 61a § 1 k.p.a., na który powołuje się Skarżący wszedł w życie 11.04.2011 r., a więc na dzień 09.02.2011 r. jeszcze nie obowiązywał.

24 Pismem procesowym z dnia 28.05.2014 r. pełnomocnik Skarżącego podniósł m.in., że organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, co wpłynęło na niewłaściwe ustalenie stron postępowania. W przedmiotowej sprawie Skarżący ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy przy jego udziale. Zdaniem pełnomocnika Skarżący nie przeniósł bowiem własności tuszy zwierzęcia na Zakłady M. "Ł.", a zatem w momencie wydania decyzji przez urzędowego lekarza weterynarii w dniu [...].02.2011 r. pozostawał właścicielem tuszy zwierzęcia. Zatem organ jest zobowiązany do merytorycznego rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia [...].02.2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu z dnia [...].02.2011 r.

25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

26 Skargę należało uznać za uzasadnioną.

27 Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a powyższej ustawy.

28 Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności

29 w sprawie albo, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś – Postępowanie administracyjne – Warszawa 1999 s. 63). Bezczynność organu musi istnieć w dniu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny.

30 Przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a). W myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

31 W sprawie niniejszej, tryb powyższy został wyczerpany, bowiem Skarżący

32 w dniu [...].01.2014 r. (data wpływu do organu- [...].01.2014 r.) złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie jego wniosku z dnia [...].02.2011 r. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należy traktować jako zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przewidzianym w k.p.a.

33 W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 16.12.2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że prawodawstwo weterynaryjne, w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. Nr 33, poz. 287, z późn zm.), stanowi inaczej. Natomiast

34 z art. 7 ust. 2 ww. ustawy wynika, że od decyzji w sprawie oceny mięsa przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony na piśmie przed upływem 24 godzin od wydania tej decyzji, za pośrednictwem urzędowego lekarza weterynarii, do powiatowego lekarza weterynarii. Decyzja powiatowego lekarza weterynarii jest ostateczna. W przedmiotowej sprawie miał zastosowanie art. 7 ust. 2 ww. ustawy, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 4 ww. ustawy.

35 W świetle powyższych ustaleń bezzasadne jest stanowisko organu, że Skarżący wezwał do usunięcia naruszenia prawa po niemalże trzech latach od wydania decyzji w sprawie podczas, gdy z art. 52 § 3 p.p.s.a. wynika, że skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ustawy można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu- w terminie 14 dni od dnia,

36 w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności- do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie powyższy przepis nie miał zastosowania, gdyż jak to już zostało wyżej wskazane,

37 art. 7 ust. 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, przewiduje środek zaskarżenia od przedmiotowej decyzji. Tymczasem art. 52 § 3 p.p.s.a., na który powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, dotyczy sytuacji, w których ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia. Termin 14 dni nie obowiązywał Skarżącego

38 w przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu, ponieważ bezczynność ta odnosiła się do nierozpoznania odwołania od decyzji.

39 Zgodnie z treścią art. 35 §1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca,

40 a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Terminy te należy traktować jako maksymalne (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2006 roku, VII SAB/Wa 40/06, LEX nr 255859). Zgodnie natomiast z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

41 Przechodząc do merytorycznej oceny skargi należy na wstępie przypomnieć, że stosownie do art. 127 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że odwołanie, w przedmiotowej sprawie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, może złożyć jedynie strona postępowania. Zatem w przypadku wpłynięcia pisma stanowiącego odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), obowiązkiem organu odwoławczego w pierwszej kolejności jest zbadanie, czy pochodzi ono od podmiotu uprawnionego będącego stroną w postępowaniu. Powyższe stanowi podmiotową przesłankę dopuszczalności odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), zatem ustalenie tej kwestii warunkuje zgodne z prawem prowadzenie postępowania odwoławczego i rozpoznanie merytoryczne sprawy. Ustalenie interesu prawnego osoby składającej odwołanie jest pierwszą czynnością organu odwoławczego, warunkującą prowadzenie postępowania odwoławczego

42 i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Stwierdzenie braku legitymacji do złożenia odwołania obliguje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, o czym stanowi art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (vide: wyrok WSA

43 w Warszawie z dnia 11.04.2013 r. sygn. akt I Sa/Wa 2266/12, opubl. Lex 1309963, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 07.03.2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1142/12, opubl. Lex 1303591, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.01.2013 r. sygn. akt I Sa/Wa 823/12, opubl. Lex 1325419, wyrok NSA z dnia 07.09.2012 r. sygn. akt II OSK 905/11, opubl. 1218396).

44 Dopiero po dokonaniu czynności wstępnych, tj. po zbadaniu dopuszczalności odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz dochowania terminu do jego wniesienia, organ II instancji przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rodzajów rozstrzygnięć, które może wydać organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania, a w przedmiotowej sprawie po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

45 Z art. 138 § 1 k.p.a. wynika zatem, że organ odwoławczy wydaje decyzję w której:

46 1. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo

47 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie I instancji

48 w całości albo w części, albo

49 3. umarza postępowanie odwoławcze.

50 Reasumując, organ po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (jeśli stwierdził, że np. wniosek

51 o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła osoba niebędąca stroną postępowania), albo rozstrzyga sprawę merytorycznie, wydając decyzję w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a.

52 Zgodnie zaś z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie bezczynność organu administracji publicznej zachodzi w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji czy innego aktu. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok NSA z 05.11.1987r., SAB 23/87, ONSA 1988/1/13; wyrok NSA z 22.12.1998r., III SAB 77/98, LEX nr 36590; wyrok WSA w Warszawie z 08.06.2004r., III SAB/Wa 8/04, LEX nr 160109)

53 Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że PIW w W. M. po wpłynięciu w dniu [...].02.2011 r. wniosku Skarżącego z dnia [...].02.2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, wystosował jedynie do ww. pismo z dnia [...].02.2011 r. informujące, że w świetle przepisów prawa weterynaryjnego nie jest on stroną postępowania i dlatego pismo z dnia [...].02.2011 r. pozostawiono bez rozpoznania.

54 W tych okolicznościach ewidentnym w sprawie jest, że PIW w W. M. nie załatwił wniosku w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ powinien albo wydać decyzję o umorzeniu postępowania (jeśli stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła osoba niebędąca stroną postępowania), albo rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, wydając decyzję w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a. Tymczasem organ nie wydał aktu w formie określonej w k.p.a. Jak to już zostało wcześniej wskazane bezczynność organu administracji publicznej zachodzi także wtedy, gdy organ podjął czynności

55 w sprawie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie wydał w terminie określonego aktu prawnego. Skoro zatem PIW w W. M. nie wydał aktu w formie przewidzianej w k.p.a , a jedynie pismem z dnia [...].02.2011 r. poinformował Skarżącego, że nie posiada on statusu strony i dlatego pismo z dnia [...].02.2011 r. pozostawiono bez rozpoznania, to należy uznać zasadność skargi na bezczynność postępowania.

56 Odnosząc się do pisma procesowego pełnomocnika Skarżącego z dnia [...].05.2014 r., Sąd stwierdził, że kwestia ustalenie stron postępowania nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Przedmiotem sprawy jest bezczynność organu polegająca na zaniechaniu wydania decyzji lub postanowienia w postępowaniu odwoławczym.

57 Należy też zaznaczyć, wbrew twierdzeniom Skarżącego, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie chodzi o wszczęcie postępowania, ale o bezczynność organu w związku

58 z niewydaniem aktu, na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji w sprawie oceny mięsa. Co więcej, przepis art. 61a § 1 został wprowadzony do kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo

59 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) z dniem 11 kwietnia 2011 r., a zatem po udzieleniu przez PIW w W. M. pismem z dnia [...].02.2011 r. odpowiedzi na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

60 W świetle powołanych wyżej przepisów i wskazanych faktów, należało stwierdzić, iż Powiatowy Inspektor Weterynarii w W. M. pozostaje w bezczynności w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...].02.2011 r., co uzasadniało zobowiązanie tego organu do wydania aktu administracyjnego, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi - art. 149 p.p.s.a.

61 Zgodnie z brzmieniem art. 149 p.p.s.a. (obowiązującym od dnia 12.07.2011 r.) Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu orzeka, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a nadto może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (§ 2 art. 149).

62 Sąd, orzekając w niniejszej sprawie, nie skorzystał z ww. uprawnień. Za takim stanowiskiem Sądu przemawiała, przede wszystkim okoliczność, że strona skarżąca nie złożyła wniosku o ukaranie organu grzywną. Ponadto Sąd nie wymierzył organowi grzywny z urzędu jak też nie stwierdził rażącego naruszenia prawa z uwagi na fakt, że PIW w W. M. niezwłocznie zareagował na wniosek Skarżącego z dnia [...].02.2011 r. Organ pierwszej instancji pismem z dnia [...].02.2011 r., czyli już po dwóch dniach od momentu wpłynięcia wniosku, poinformował Skarżącego, że nie posiada on statusu strony i dlatego jego pismo zostało pozostawione bez rozpoznania. Zdaniem Sądu nie zwalniało to jednak organu z formalnego obowiązku załatwienia wniosku w formie prawem przewidzianej, co mogło wynikać z niewiedzy organu.

63 Zobowiązując PIW w W. M. do rozpoznania wniosku

64 z dnia [...].02.2011 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi (Sąd nie przesądza jednak sposobu załatwienia sprawy) na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniono realność zakreślonego terminu.

65 O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu radcy prawnemu, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 p.p.s.a. oraz przepisów § 2 ust. 3, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).