Wyrok z dnia 20 września 1999 r., II SAB/Ka 13/99

wyrok z dnia 20 września 1999 r., II SAB/Ka 13/99

Tekst

TEZY

1 Od dnia 1 stycznia 1999 r. zgodnie z ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/ - organem właściwym w sprawach opłat za korzystanie ze środowiska naturalnego jest urząd marszałkowski. Zmiana przepisów prawnych pozbawia organ zdolności do prowadzenia postępowania. W razie takiej zmiany przepisów organ ten obowiązany jest umorzyć postępowanie /art. 105 par. 1 Kpa/ a sam wniosek przekazać do załatwienia organowi właściwemu /art. 65 par. 1 Kpa/.

Sentencja

2 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fabryki Zmechanizowanych Obudów Ścianowych "F." SA na bezczynność Wojewody Śl. w przedmiocie wypłacenia odsetek za zwłokę z tytułu nadpłaty opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska - zobowiązuje Wojewodę Śl. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wypłaty odsetek z tytułu nadpłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska naturalnego; (...).

Uzasadnienie

3 Decyzją z dnia 8.04.1998 r. (...) Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa stwierdził nieważność decyzji Wojewody Katowickiego z dnia 15 kwietnia 1993 r. w części dotyczącej ustalenia opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska na terenie województwa K. ze 100 procent zniżką. Stwierdzenie nieważności było konsekwencją orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 1991 r., którym uchylono 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian /Dz.U. nr 42 poz. 245/ jako niezgodny z przepisami art. 86 ust. 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz z art. 41 pkt 8 i art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

4 W wyniku decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 8 kwietnia 1998 r. stwierdzającej nieważność decyzji w części dotyczącej opłaty za składowanie odpadów przez skarżącą Fabrykę Zmechanizowanych Obudów Ścianowych "F." SA w okresie od 1.01.1992 r. do 10.11.1992 r. powstała nadpłata w wysokości 668 zł. Wojewoda K. zaliczył tę nadpłatę na częściowe uregulowanie odsetek za zwłokę wynikających z nieterminowej zapłaty opłaty ekologicznej określonej decyzją z dnia 9.09.1997 r. (...).

5 W dniu 6.05.1998 roku skarżąca Fabryka wniosła o zwrot należnych jej nadpłat wraz z odsetkami za zwłokę, a po otrzymaniu pisma Wojewody z dnia 29 maja 1998 roku informującego o zaliczeniu nadpłaty na poczet odsetek za zwłokę i o możliwości dochodzenia odsetek za zwłokę od tej nadpłaty w trybie art. 160 Kpa od Ministra Ochrony Środowiska, pismem z dnia 17.06.1998 roku zażądała od Wojewody wypłacenia odsetek za zwłokę w wysokości odsetek należnych z tytułu nieterminowej zapłaty zobowiązań podatkowych lub wydania decyzji odmownej. Zdaniem Fabryki zgodnie z art. 330 - ordynacji podatkowej kwestie odsetek z tytułu nieterminowego zwrotu nadpłaty regulują przepisy ustawy o zobowiązaniach podatkowych. Oprocentowanie to powstaje z mocy samego prawa i jest niezależne od roszczenia odszkodowawczego z art. 160 Kpa.

6 Ponieważ Wojewoda K. ani nie zwrócił żądanych odsetek za zwłokę z tytułu nadpłaty ani nie wydał decyzji odmownej skarżąca pismem z dnia 27.07.1998 r. złożyła zażalenie do Ministra Finansów na bezczynność organu.

7 Do dnia 12.03.1999 r. to jest dnia złożenia skargi na bezczynność Wojewody Śl. strona skarżąca nie otrzymała rozstrzygnięcia Ministra Finansów.

8 W skardze do NSA Fabryka "F." domagała się zobowiązania Wojewody Śl. do wydania decyzji w sprawie wypłacenia odsetek za zwłokę z tytułu nadpłaty opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska naturalnego.

9 Zdaniem skarżącej zgodnie z wydanym na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy o zobowiązaniach podatkowych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych na niektóre rodzaje świadczeń pieniężnych (...) przepisy tej ustawy należy stosować także w przedmiotowej sprawie /par. 1 pkt 5 rozporządzenia/. Dodatkowo żądanie wydania stosownej decyzji skarżąca uzasadniała powołaniem się na uchwałę Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 8 grudnia 1997 r. FPK 22/97 i wyroki w sprawach III SA 1578/97, SA/Kr 1998/95, SA/Kr 314/96.

10 Odpowiadając na skargę Wojewoda Śl. wniósł o jej oddalenie.

11 Zdaniem Wojewody nie jest on bezczynny albowiem powstałą nadpłatę w wysokości 668 zł zaliczono na częściowe uregulowanie odsetek za zwłokę wynikających z nieterminowej zapłaty ekologicznej określonej decyzją z dnia 9.09.1997 r. o czym został poinformowany pismem z dnia 29.05.1998 r. W tym samym piśmie pouczono skarżącego o sposobie dochodzenia wypłaty odsetek za zwłokę od nadpłaty w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji - wskazując na tryb przewidziany art. 160 par. 1 Kpa. Ponadto w piśmie z dnia 28 maja 1998 r. poinformowano stronę że kwestię poboru i egzekwowania należności ekologicznych reguluje ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, a należności te nie są zobowiązaniami podatkowymi. Wojewoda wyjaśnił nadto, że przekazał Ministrowi Finansów zażalenie skarżącej na bezczynność organu, a z kolei ten minister przekazał zażalenie do Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa do rozpatrzenia zgodnie z właściwością.

12 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na mocy art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 z zm./ Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli, Sąd na mocy art. 17 ustawy o NSA, rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach wskazanych w art. 16 ust. 1-4 ustawy o NSA.

14 W rozpatrywanej sprawie skarżąca Fabryka po zaliczeniu nadpłaty w kwocie 668 zł przez Wojewodę na częściowe uregulowanie odsetek za zwłokę wynikających z nieterminowej zapłaty opłaty ekologicznej określonej decyzją z dnia 9.09.1997 roku, podtrzymała swoje żądanie /pismem z dnia 17.06.1998 r./ zgłoszone po raz pierwszy 6.05.1998 r. wypłacenia odsetek za zwłokę w wysokości odsetek należnych z tytułu nieterminowej zapłaty zobowiązań podatkowych lub wydania decyzji odmownej.

15 Treść żądania strony została więc wyraźnie sprecyzowana i określała ona przedmiot postępowania. Organ administracyjny nie był władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony, dlatego za niezgodne z art. 61 par. 1 Kpa należy uznać - zdaniem składu orzekającego - kierowanie skarżącej na drogę postępowania przed Ministrem Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w trybie art. 160 Kpa. Stosownie bowiem do art. 61 par. 1 Kpa żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości - sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji /wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., I SA 367/90 - ONSA 1990 Nr 2-3 poz. 47/. Obowiązkiem Wojewody było więc załatwienie wniosku w zakresie wskazanego w nim przedmiotu postępowania.

16 Wojewoda jak wynika z akt sprawy, będąc właściwy w sprawach opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska, dokonał część czynności przewidzianych art. 86g ust. 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z dnia 31 stycznia 1980 r. /Dz.U. 1994 nr 49 196 z zm./ bowiem zaliczył skarżącej powstałą nadpłatę na poczet zaległych opłat. Nie ustosunkował się natomiast do pozostałej części żądania - w tym przypadku m odsetek od nadpłaconej kwoty.

17 W ocenie Sądu skoro skarżąca opierała swoje żądanie konsekwentnie /mimo wskazania Wojewody na możliwość dochodzenia odszkodowania w trybie art. 160 Kpa/ na przepisach ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, to żądanie to należało rozpatrzyć na gruncie art. 86g ust. 4 tej ustawy.

18 Samo rozstrzygnięcie o zasadności zapłaty odsetek od nadpłaconych wpłat za korzystanie ze środowiska naturalnego wymagało rozważenia przez organ orzekający szeregu zagadnień. Dopiero w konsekwencji tego procesu organ był władny załatwić złożony mu wniosek. Należało zdecydować przede wszystkim czy jest to sprawa administracyjna czy cywilna, a w tym ostatnim przypadku czy nie została przekazana do rozstrzygnięcia organowi administracji publicznej - art. 2 par. 3 Kpc i art. 86b ust. 1 oraz art. 86g ust. 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. O ile jest to sprawa administracyjna, podlegająca właściwości organów administracyjnych, należy rozstrzygnąć czy do zwrotu opłaty oraz oprocentowania stosuje się przepisy ogólne prawa podatkowego, czy też wyłącznie regulacje zawarte w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska. Rezultatem odpowiedzi na powyższe pytania mogą być różne akty administracyjne: decyzja merytoryczna - uwzględniająca wniosek lub odmawiająca zwrotu odsetek oraz decyzja o umorzeniu postępowania /formalna/.

19 Jeden ze wskazanych aktów organ winien był wydać w terminach określonych w art. 35 Kpa. Przekroczenie tych terminów oznacza stan bezczynności, która po wyczerpaniu zażalenia z art. 37 Kpa - podlega zaskarżeniu do NSA. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną czy nie zawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt w ogóle nie powinien być podjęty /T. Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze PWN, W-wa 1996, str. 63/.

20 W sprawie jest poza sporem, że Wojewoda K. w terminach wskazanych w art. 35 par. 3 Kpa, a także do dnia rozprawy, nie wydał żadnego aktu, ani nie wykonał czynności z art. 86g ust. 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w odniesieniu do żądania zwrotu odsetek.

21 Rozpatrywana skarga została złożona na bezczynność Wojewody Śl. w warunkach obowiązywania znowelizowanego przepisu art. 86b ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Od dnia 1 stycznia 1999 r. zgodnie z ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa - organem właściwym w sprawach opłat za korzystanie ze środowiska naturalnego jest urząd marszałkowski. Problem bezczynności Wojewody Śl. należy rozważyć także w kontekście art. 19 i art. 65 par. 1 Kpa. Z mocy art. 19 Kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organy zobowiązane są także do kontroli właściwości w toku prowadzonego postępowania. Zmiana bowiem przepisów prawnych pozbawia organ zdolności do prowadzenia postępowania. W razie takiej zmiany przepisów organ obowiązany jest umorzyć postępowanie /art. 105 par. 1 Kpa/ a sam wniosek przekazać do załatwienia organowi właściwemu /art. 65 par. 1 Kpa/. Zdaniem Sądu nie tylko decyzja o umorzeniu po wyczerpaniu środków odwoławczych, ale także przekazaniu w trybie art. 65 par. 1 - jako czynność materialno-techniczna podlega kontroli NSA /po wezwaniu do usunięcia naruszeń prawa/.

22 Wojewoda Śl. nie wydał jednak decyzji i nie wykonał czynności materialno-technicznej. Pozostawał także bezczynny po dniu 1 stycznia 1999 r. i dlatego Sąd na podstawie art. 26 ustawy o NSA orzekł jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.