Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 2937/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 2937/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Maciej Dybowski Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Komisariatu Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Łd 73/12 w sprawie ze skargi R.B. na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od R.B. na rzecz Komendanta Komisariatu Policji w [...] kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 73/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi R.B. na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Komendanta Komisariatu Policji w [...] do załatwienia wniosku R.B. z dnia 18 stycznia 2012 r. w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od organu – Komendanta Komisariatu Policji w [...] na rzecz skarżącego – R.B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

3 Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 20 marca 2012 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, przekazana przez Komendanta Powiatowego Policji w [...], skarga R.B. na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W treści skargi strona zarzuciła rażące naruszenie art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, polegające na rażącym przekroczeniu terminu na udzielenie informacji publicznej i wniosła o zobowiązanie Komendanta Policji do rozpoznania wniosku w terminie 7 dni od uprawomocnienia się wyroku, rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym i zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu 18 stycznia 2012 r. wystąpił z wnioskiem o "wydanie informacji publicznej w zakresie wszystkich dokumentów wytworzonych przez organ Policji, związanych z prowadzonym postępowaniem w sprawie o wykroczenie nr L.dz. E-Dz-578/11/DM" w formie kserokopii i o przesłanie tychże kserokopii na jego adres. Zdaniem skarżącego akta prowadzonych przez organ Policji spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności, wszelkie notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji, protokoły z przesłuchań świadków, oraz pisma urzędowe wychodzące z organu Policji oraz wpływające do niego posiadają walor informacji publicznej. Wskazał też, że w dniu 9 lutego 2012 r. na podstawie art. 37 K.p.a. wystąpił z zażaleniem do Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Co prawda Komendant Policji w dniu 24 stycznia 2012 r. udzielił odpowiedzi, jednak nie dotyczyła ona złożonego wniosku.

4 Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 21 marca 2012 r. skargę przekazano Komendantowi Policji w [...] celem udzielenia odpowiedzi i przekazania jej do Sądu wraz z aktami administracyjnymi, zgodnie z art. 54 P.p.s.a. i art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

5 W odpowiedzi na skargę z dnia 4 kwietnia 2012 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna, bowiem strona nie była uprawniona do złożenia skargi w trybie art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), gdyż zażalenie na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w [...] nie zostało jeszcze na dzień złożenia skargi rozpatrzone, a strona nie wyczerpała środków zaskarżenia przewidzianych w ustawie. Organ wskazał, że pismem z dnia 24 stycznia 2012 r. Komendant Komisariatu Policji w [...] odmówił wydania dokumentów i dodał, iż wnioskodawca posiadał status pokrzywdzonego w sprawie RsoW 315/11 toczącej się w sprawie uszkodzenia elewacji drzwi wejściowych do jego mieszkania w dniu 23 maja 2011 r.. Podniósł, że na dzień złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi postępowanie przed Komendantem Powiatowym Policji w [...] wszczęte zażaleniem nie zostało jeszcze zakończone, a o przedłużeniu terminu rozpatrzenia zażalenia strona została poinformowana. Zdaniem organu skarga na bezczynność organu w odniesieniu do udostępnienia informacji publicznej powinna być poprzedzona czynnościami, o których mowa w art. 52 P.p.s.a. Organ dalej wskazał, że na podstawie art. ustawy z dnia 9 kwietnia 1990 r. o Policji organem administracji rządowej właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego na obszarze powiatu [...], jest Komendant Powiatowy Policji w [...], zaś na obszarze Gminy i Miasta [...] Komendant Komisariatu Policji w [...]. Przy czym zgodnie z art. 6a ustawy o Policji w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji, a na obszarze miasta stołecznego Warszawy - komendant rejonowy Policji. Komendant Komisariatu Policji w [...] nie ma więc statusu organu administracji w postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego jako organ administracji w przedmiotowym postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi i strona postępowania sądowo-administracyjnego występuje Komendant Powiatowy Policji w [...]. Wyjaśnił też, że złożenie odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy, nastąpiło niezwłocznie po tym, gdy było to możliwe. W dniu złożenia skargi toczyło się postępowanie w sprawie złożonego przez stronę zażalenia na bezczynność organu i wobec tego ustosunkowanie się do skargi wymagało dokonania analizy zasadności wywiedzionych argumentów i zajęcia stanowiska. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podniósł, iż dokumenty znajdujące się w aktach sprawy sprawie RsoW 315/11 nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdyż akta postępowania w sprawie o wykroczenia w zakresie prowadzonych czynności wyjaśniających nie stanowią informacji tego rodzaju. Sprawa o wykroczenie jest sprawą o charakterze indywidualnym i nie ma charakteru publicznego. Na etapie postępowania wyjaśniającego przed złożeniem wniosku o ukaranie lub zawiadomieniem pokrzywdzonego o braku podstaw do wniesienia wniosku o ukaranie wytwarzane dokumenty nie mają charakteru dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwestie udostępniania akt postępowania w sprawach o wykroczenia reguluje ustawa z dnia 24 sierpnia 2001r. o postępowaniu w sprawach o wykroczenia, w szczególności art. 38 tej ustawy w związku z art. 156 § 1 i § 4 Kodeksu postępowania karnego. Akta postępowania w sprawach o wykroczenia mogą podlegać udostępnieniu tylko w takim zakresie, natomiast akta postępowania przed złożeniem wniosku o ukaranie nie podlegają udostępnieniu nawet stronom. Zdaniem organu dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa pozostaje poza regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie mają do niej zastosowania przepisy art. 16 ust. 1 ustawy. Wobec tego, że w piśmie z dnia 24 stycznia 2012r. Komendant Komisariatu Policji w [...] odmówił wydania żądanych kserokopii uzasadniając swoje stanowisko, a pismo to wydane zostało niezwłocznie, organ uznał, że nie pozostaje w bezczynności.

6 Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 11 kwietnia 2012 r. skargę R.B., zgodnie z art. 54 p.p.s.a. i art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przesłano Komendantowi Komisariatu Policji w [...] celem udzielenia odpowiedzi i przekazania jej do Sądu wraz z aktami sprawy.

7 Pismem z dnia 30 kwietnia 2012 r., w wykonaniu zarządzenia Sądu z dnia 11 kwietnia 2012 r. odpowiedzi na skargę udzielił Komendant Komisariatu Policji w [...], przekazując akta sprawy i wnosząc o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W treści odpowiedzi organ przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania i powielił argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę Komendanta Powiatowego Policji w [...].

8 Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

9 W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do problematyki z tego zakresu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania przepisów K.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu. Poza tym, w rozpatrywanym przypadku nie może mieć zastosowania art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten, jak wynika z jego literalnego brzmienia, odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Niezależnie od tego, wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej, bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa, uzasadnia cel, jaki realizuje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jak najszybsze rozpatrzenie wniosku. W myśl tej ustawy zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. Z treści art. 21 powołanej ustawy wynika, iż wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. Z tego też powodu ustawodawca zakreślił krótkie terminy przekazania i rozpatrzenia skargi, nie stawiając ponadto dodatkowych warunków do jej wniesienia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 40/2006; wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 99/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl , wyrok NSA z 15.07.2011r. sygn. akt I OSK 667/11 – LEX nr 969478 ).

10 Następnie Sąd wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się K.p.a. I tak reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14 ustawy), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059.02, Lex nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, Lex nr 322803).

11 Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, czy też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji.

12 Nadto, Sąd podkreślił, że skarga na nieudzielanie informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy żądane dane należą do kategorii informacji publicznej. W przeciwnym wypadku skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w dostępnych w bazie internetowej postanowieniach z dnia 15 maja 2002 r., sygn. akt II SA 943/02, z dnia 28 czerwca 2002 r., sygn. akt II SAB/Po 80/02, jak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w dostępnym w bazie internetowej postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV SAB 4/04 i z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 700/09 oraz Małgorzata Jaśkowska w: Dostęp do informacji publicznych - zagadnienia wybrane - Warszawa 2002 r.).

13 Zdaniem Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że właściwości organu w sprawie udzielenia informacji publicznej nie można domniemywać, gdyż ta musi w sposób jednoznaczny wynikać z przepisów prawa. Brak takich uregulować w odniesieniu do tej kwestii w ustawie o Policji nakazuje poszukiwać właściwości w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić bowiem trzeba, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, które przykładowo zostały wymienione w pkt 1-5 powołanego przepisu, na co wskazuje użyty zwrot "w szczególności". Wprawdzie w art. 4 ust. 1 ustawodawca posługuje się niezbyt precyzyjnym określeniem "obowiązane do udostępnienia informacji są władze publiczne (...) w szczególności organy władzy publicznej", analiza pozostałych przepisów ustawy wskazuje, że pojęcia "władze publiczne" i "organy władzy publicznej" traktowane są zamiennie.

14 Sąd I instancji wyjaśnił, iż ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 expressis verbis nie wymienił żadnych organów władzy publicznej. Niewątpliwie w pkt 1 ustawodawca utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (por. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej - komentarz, Wrocław 2002r.). Przepis art. 4 ust. 3 omawianej ustawy wprowadza natomiast zasadę, zgodnie z którą do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Racjonalne jest przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą zobowiązany jest każdy podmiot, który posiada informację (niezależnie od tego, czy wiąże się ona z jego zakresem kompetencji) lub powinien ją posiadać (z uwagi na zakres kompetencji). Wprowadzenie obowiązku udzielania wszelkiej posiadanej przez podmiot informacji publicznej, o ile zwróci się o nią wnioskodawca, pozostaje w zgodzie z postulatem efektywności.

15 W ocenie Sądu I instancji, organy policji niewątpliwie mieszczą się w zakresie podmiotowym ustawy i jako organy władzy publicznej zobowiązane są do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. Zauważyć należy, że z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej współistnieją normy innych ustaw, w tym regulujące struktury organizacyjne i sposób funkcjonowania podmiotów zobowiązanych, w szczególności jednostek "władzy publicznej" czy "podmiotów wykonujących zadania publiczne". W pojęciach "władzy publicznej", czy "zadań publicznych" mieści się, ale ich nie wypełnia, załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 K.p.a. Dla części takich podmiotów w ogóle działalność w sferze administracji publicznej stanowi "uboczną" konsekwencję innych, ustrojowych zadań.

16 Ustrojowe zadania policji i jej strukturę określa ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz.277 z późn. zm.).

17 W myśl art.1 ustawy Policja jest formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań Policji należą:

18 1) ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra;

19 2) ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania;

20 3) inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi;

21 4) wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców;

22 5) nadzór nad strażami gminnymi (miejskimi) oraz nad specjalistycznymi uzbrojonymi formacjami ochronnymi w zakresie określonym w odrębnych przepisach;

23 6) kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych;

24 7) współdziałanie z policjami innych państw oraz ich organizacjami międzynarodowymi na podstawie umów i porozumień międzynarodowych oraz odrębnych przepisów;

25 8) gromadzenie, przetwarzanie i przekazywanie informacji kryminalnych;

26 9) prowadzenie bazy danych zawierającej informacje o wynikach analizy kwasu dezoksyrybonukleinowego (DNA).

27 Jak wynika z przepisu art. 5 ust.1 w związku z art.6 ust.1 pkt 3) tej ustawy komendant komisariatu Policji i komendant powiatowy (miejski) Policji są, w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, organami administracji rządowej na obszarze województwa.

28 Z kolei w myśl art. 6 a ustawy, w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji.

29 Sąd I instancji podkreślił, iż z powyższej regulacji nie wynika jednakże, aby organem właściwym w sprawie udzielenia informacji publicznej był wyłącznie komendant miejski Policji. Sprawa udzielenia informacji publicznej nie jest sprawą związaną z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji wymienionych w ustawie o Policji. Nadto, kompetencja komendanta powiatowego Policji wynikająca z przepisu art.6 a ustawy o Policji wyłączona jest przez przepis art.4 ust.3 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej, będące w posiadaniu informacji.

30 W rozpatrywanej sprawie podmiotem będącym w posiadaniu żądanych informacji był Komendant Komisariatu Policji w [...], a nie Komendant Powiatowy Policji w [...], o czym dobitnie świadczą przedłożone akta administracyjne.

31 Odnosząc się do charakteru informacji, których udostępnienia domagał się skarżący, Sąd I instancji wyjaśnił, iż akta prowadzonych przez organ Policji spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności. Notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji niezależnie od tego, czy zostały sporządzone odręcznie czy też w formie wydruku elektronicznego czy maszynopisu, protokoły z przesłuchań świadków w sprawie o wykroczenie oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu Policji i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą o wykroczenie posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc., stanowią więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" i pkt 4 lit. "a", "b" i "c", będąc rodzajem informacji o sposobie załatwiania (rozstrzygania) spraw, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Nie stanowią zaś informacji publicznej wnioski i pisma procesowe stron, znajdujące się w aktach sprawy o wykroczenie ( vide wyrok WSA w Warszawie z 14.01.2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 200/09 – LEX nr 600238, uzasadnienie postanowienia NSA z 29.11.2011 r., sygn. akt I OSK 2154/11 – dostępne w Internecie ).

32 Komendant Komisariatu Policji w [...] twierdził, że na podstawie art. 38 § 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848 ze zm.) w związku z art. 156 § 1-4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.), w przypadku spraw o wykroczenie zapoznanie się z aktami możliwe jest dopiero na etapie sprawy sądowej. W tego rodzaju sprawach wyłączono bowiem z recepcji przepisy o udostępnianiu akt w postępowaniu przygotowawczym (art. 156 § 5 K.p.k.).

33 Odnosząc się do powyższego twierdzenia, Sąd I instancji zauważył, że skoro dostęp do materiałów sprawy o wykroczenie na etapie przeprowadzanych przez Policję czynności wyjaśniających nie jest możliwy zarówno dla stron, jak i innych osób – w tym przypadku za zgodą właściwego organu – w takiej sytuacji osoba trzecia, a za taką należy uznać skarżącego, może realizować swoje konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej właśnie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, składając w tym celu stosowny wniosek, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Skoro skarżący do czasu przekazania wniosku o ukaranie do sądu nie miał możliwości uzyskania informacji o czynnościach postępowania prowadzonego przez Komisariat Policji w [...] w innym trybie ( w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, czy też Kodeksu postępowania karnego ), to organ ten winien załatwić jego wniosek w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

34 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Komisariatu Policji w [...], zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

35 1) art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 w zw. z art. 3 § 1 2, art. 52 § 1, § 3 i § 4 ustawy z

36 dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i w zw. z art. art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność organu, mimo iż brak było podstaw do orzekania w tej sprawie przez sąd administracyjny a nadto mimo iż - nawet przy przyjęciu, że sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego - skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na niewyczerpanie drogi postępowania przedsądowego określonego w art. 52 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wobec tego skarga winna zostać odrzucona;

37 2) art. 133 i art. 106 § 1 i § 3 w zw. z art. 151 oraz art. 149 i art. 141 § 4

38 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, iż organ pozostaje w bezczynności i błędne pominięcie przez Sąd okoliczności wynikającej z akt administracyjnych, iż wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej złożyła strona postępowania tj. pokrzywdzony w sprawie o wykroczenie, którego wniosek dotyczył, a więc w sprawie indywidualnej oraz iż organ udzielił informacji wniosek datowany na dzień z dnia 18 stycznia 2012 r. w dniu 24 stycznia 2012 r. pouczając stronę, iż prawo do przeglądania akt sprawy i żądania wypisów strona jako pokrzywdzony ma po złożeniu wniosku do Sądu o ukaranie, i w konsekwencji błędne uznanie, iż organ pozostaje w milczeniu i bezczynności, a sprawa ma charakter sprawy publicznej, a w konsekwencji błędne uwzględnienie skargi na bezczynność mimo iż skarga winna zostać oddalona, a nadto poprzez błędne niewskazanie w uzasadnieniu wyroku z jakiej przyczyny Sąd dokonał ustaleń faktycznych odmiennych od wynikających z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.

39 Ponadto wnoszący skargę kasacyjną organ zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego tj.

40 1) art. 20b i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 38 § 1 i art. 27 § 1 i § 2 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia w zw. z art. 156 § 1 - § 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego i błędne przyjęcie, iż żądane informacje mają charakter informacji publicznych i podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji, gdy zastosowanie wyżej powołanych przepisów, w szczególności art. 20b i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1990r. o Policji, pozwala na wyprowadzenie jedynej właściwej normy, iż żądane informacje, nie mają charakteru informacji publicznych w rozumieniu ustawy o informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacje dotyczą sprawy indywidualnej a wniosek jest składany przez stronę tego postępowania, w którym przepisy procedury określają tryb realizacji prawa do informacji, a nadto informacje o szczegółowych formach, zasadach i organizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych, a także o prowadzonych czynnościach oraz o stosowanych środkach i metodach ich realizacji podlegają udostępnieniu wyłącznie w trybie określonym w art. 20b ustawy z dnia 9 kwietnia 1990r. o Policji;

41 2) art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez błędne przyjęcie, iż organem władzy publicznej w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest komendant komisariatu policji w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji.

42 Powołując się na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

43 W motywach skargi kasacyjnej wskazano m. in., iż wniosek datowany na dzień 18 stycznia 2012 r. złożony w dniu 19 stycznia 2012 r. dotyczył wniosku o udostępnienie dokumentów dotyczących sprawy o wykroczenia, w której wnioskodawcy przysługiwał status pokrzywdzonego. Dotyczył więc sprawy indywidualnej. Prawa wnioskodawcy jako pokrzywdzonego (strony) w sprawie o wykroczenie są zabezpieczone z uwagi na brzmienie art. 27 § 1 i § 2 kpow w zw. z art. 60 § 1 pkt 6 i art. 38 § 1 kpow, w tym również prawa do zapoznania się z dokumentami w sprawie o wykroczenie wytworzonymi przed złożeniem wniosku o ukaranie. Zgodnie bowiem z art. 27 § 1 kpow, w sprawach o wykroczenia ścigane na żądanie pokrzywdzonego, pokrzywdzony może samodzielnie wnieść wniosek o ukaranie jako oskarżyciel posiłkowy. Na podstawie art. 27 § 2 kpow: W sprawach o wykroczenia inne niż określone w § 1, pokrzywdzony może samodzielnie wnieść wniosek o ukaranie jako oskarżyciel posiłkowy, jeżeli w ciągu miesiąca od powiadomienia o wykroczeniu organu uprawnionego do występowania w tych sprawach w charakterze oskarżyciela publicznego nie zostanie powiadomiony o wniesieniu przez ten organ wniosku o ukaranie albo otrzyma zawiadomienie, o którym mowa w art. 54 § 2. Wniosek o ukaranie wszczyna właściwe postępowanie w sprawie o wykroczenia. Do udostępnienia akt postępowania, w tym wydania odpisów/kserokopii dokumentów zastosowanie znajduje wówczas art. 38 § 1 kpów w zw. z art. 156 § l-§4 kpk. Na podstawie art. 60 § 1 pkt 6 kpow w zw. z art. 55 kpow: Po złożeniu wniosku o ukaranie przez oskarżyciela posiłkowego Policja przedkłada zebrane w toku postępowania wyjaśniającego dowody i przekazuje zebrane informacje, bądź też na polecenie Sądu wykonuje czynności wyjaśniające. Oskarżyciel posiłkowy/pokrzywdzony mogą po złożeniu wniosku o ukaranie zapoznać się również z czynnościami wyjaśniającymi podjętymi przez Policję.

44 Zgodnie ze stanowiskiem judykatury żądanie realizacji określonych wniosków w sprawach indywidualnych nie może zostać uznane za żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Postępowanie w sprawie indywidualnej nie posiada przymiotu sprawy publicznej w odniesieniu do strony tego postępowania, ponieważ prawa strony w takim postępowaniu są zabezpieczone przepisami odpowiedniej procedury. (vide: m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r. I OSK 771/2011, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2009 r. II SAB/Wa 18/2009).

45 W odpowiedzi na skargę kasacyjną R.B. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

46 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

47 Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie ponieważ część z podniesionych w niej zarzutów naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przepisów prawa jest uzasadniona.

48 W rozpoznawanej sprawie R.B. przedmiotem skargi uczynił bezczynność organu Policji w zakresie jego wniosku z dnia 18 stycznia 2012r. We wniosku tym w/wym. zażądał przekazania mu wszystkich kserokopii dokumentów wytworzonych w sprawie E – Dz- 578/11/DM. Należy przypomnieć, że chodzi o sprawę związaną ze zgłoszeniem przyjęcia przez Policję od wnioskodawcy ustnego zawiadomienia o popełnieniu przeciwko niemu wykroczenia.

49 Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji.

50 Skarga do Sądu Administracyjnego na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej może być złożona m.in. w następujących przypadkach:

51 1. wnioskodawca został powiadomiony pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną;

52 2. adresat wniosku twierdzi, że nie posiada żądanej informacji;

53 3. podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w żaden sposób nie załatwia skierowanego do niego wniosku.

54 W myśl art. 133 § 1 Ppsa Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy.

55 Z akt tych wynika, że zanim skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej (z dnia 18 stycznia 2012r. ) był w posiadaniu wszystkich dokumentów złożonych w sprawie dotyczącej wykroczenia. Analiza akt wskazuje, że dokumenty te albo pochodzą od skarżącego, albo są do niego kierowane przez organ Policji. Oznacza to, przy braku innych dokumentów w aktach sprawy, że skarżący w dacie złożenia skargi na bezczynność dysponował całością żądanych kserokopii.

56 Niewątpliwie dokumenty kierowane do organu przez skarżącego nie posiadają waloru informacji publicznej, zaś te które zostały przez organ wytworzone pozostawały już w dyspozycji skarżącego, o czym świadczą daty w jakich zostały przez organ do niego skierowane. Powyższe oznacza, że w dacie złożenia skargi nie można było zarzucić organowi bezczynności.

57 Zajmując odmienne stanowisko Sąd I instancji naruszył zaskarżonym wyrokiem art. 133 § 1, art. 141 § 1 , art. 149 i art. 151 Ppsa.

58 W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji naruszył też art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U.. Nr. 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię. Zgodnie z wymienionym przepisem każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

59 Przede wszystkim nie można podzielić poglądu Sądu I instancji, że akta prowadzonych przez organy Policji spraw w całości zawierają informację publiczną.

60 Akta sprawy są zbiorem różnego rodzaju dokumentów, tj. takich, które stanowią informację publiczną i które jej nie stanowią. Ponadto w aktach mogą znajdować się materiały, które nie zostały wytworzone przez organ władzy publicznej lub inne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej. Akta spraw zawierają często dokumenty prywatne i dotyczą spraw bardzo osobistych np. życia rodzinnego, stanu zamożności czy też stanu zdrowia. Wnioskodawca ma prawo uzyskania informacji publicznej a nie prawo dostępu do zbioru, w którym niektóre dokumenty mają walor takiej informacji ( por. wyrok NSA z dnia 25 października 2012r. I OSK 1813/12 ).

61 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zawierają informacji publicznej także dokumenty urzędowe wytworzone przez organ będące już w dyspozycji osoby zainteresowanej, albowiem zostały do niej skierowane przez ten organ.

62 Nie można więc przyjąć za Sądem I instancji, że "akta prowadzonych przez organy Policji spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności. Notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji niezależnie od tego, czy zostały sporządzone odręcznie czy też w formie wydruku elektronicznego czy maszynopisu, protokoły z przesłuchań świadków w sprawie o wykroczenie oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu Policji i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą o wykroczenie posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc., stanowią więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych."

63 W przedmiotowej sprawie na akta składają się wyłącznie pisma kierowane do organu i pisma kierowane do wnioskodawcy. Pierwsze nie mają waloru informacji publicznej, drugie są w posiadaniu zainteresowanego.

64 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego samo powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie uzasadnia konieczności jej stosowania, jeśli z akt sprawy wynika, że z uwagi na rodzaj złożonych w nich dokumentów skarżący uzyskał dostęp do żądanych informacji.

65 W niniejszej sprawie skarżący powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej zwrócił się o udostępnienie wszystkich dokumentów wytworzonych przez organ Policji w sprawie popełnionego przeciwko niemu wykroczenia. Skarżący zwracał się więc o udostępnienie akt czynności wyjaśniających prowadzonych przez Policję w związku ze złożonym przez niego zawiadomieniem o popełnieniu wykroczenia.

66 Ma rację skarżący kasacyjnie, że co do zasady czynności wyjaśniające należą do tzw. czynności operacyjno – rozpoznawczych i dostęp do informacji o nich regulowany jest w innym trybie.

67 Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz. U. z 2011r. Nr. 287, poz. 1687 ze zm. ) w granicach swych zadań Policja w celu rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw i wykroczeń wykonuje czynności: operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze i administracyjno-porządkowe.

68 W myśl natomiast art. 20b ustawy udzielenie informacji o szczegółowych formach, zasadach i organizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych, a także o prowadzonych czynnościach oraz o stosowanych środkach i metodach ich realizacji może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego w związku z wykonywaniem tych czynności. W takim przypadku udzielenie informacji następuje w trybie określonym w art. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o niektórych uprawnieniach pracowników urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz funkcjonariuszy i pracowników urzędów nadzorowanych przez tego ministra (Dz. U. Nr 106, poz. 491, ze. zm.).

69 Kwestia ta nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie, gdyż jej zawartość nie wskazuje aby organ prowadził tego typu działania.

70 Tym samym Sąd I instancji nie naruszył w/wym. przepisów

71 Nie naruszył również pozostałych przepisów , na jakich oparta została skarga kasacyjna. Prawidłowo bowiem uznał, że Komendant Komisariatu Policji w [...] jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. O właściwości podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej decyduje wyłącznie fakt posiadania określonej informacji, a nie ustrojowa pozycja w systemie administracji, czy tez przypisany zakres kompetencji.

72 Nie ma także racji skarżący kasacyjnie co do konieczności stosowania w sprawach dotyczących informacji publicznej art. 52 § 1 Ppsa, zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

73 Skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ( por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011r. I OSK 667/11 LEX nr 969478 ).

74 Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Ppsa i art. 203 pkt. 2 Ppsa orzekł jak w sentencji.