Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2018 r., I OSK 2411/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2018 r., I OSK 2411/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Gl 10/16 w sprawie ze skargi R. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Świętochłowice w przedmiocie dozoru pojazdu oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi R. Z. (skarżącego) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Ś. (Prezydent Miasta) w przedmiocie dozoru pojazdu, wyrokiem z dnia 17 czerwca 2016 r. wydanym w sprawie o sygn. II SAB/Gl 10/16: 1) stwierdził, że Prezydent Miasta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzył Prezydentowi Miasta grzywnę w wysokości 500 złotych; 4) umorzył postępowanie sądowe w sprawie zobowiązania Prezydenta Miasta do wydania aktu administracyjnego; 5) zasądził od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

3 Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 Skarżący jako wspólnik spółki cywilnej: T. w Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w przedmiocie rozpoznania wniosków złożonych w dniach [...]r. i [...]r., o zwrot poniesionych kosztów i wynagrodzenie z tytułu holowania i przechowywania [...] pojazdów. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wnioskami z dnia [...]r. i [...]r. zwrócił się do Prezydenta Miasta o zwrot poniesionych kosztów i wynagrodzenie na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.), w związku z odebraniem samochodów wymienionych w specyfikacji, a umieszczonych przez Policję w Ś. na parkingu skarżącego na podstawie art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (u.p.r.d.). Pismem z dnia [...]r. skarżący uzyskał informację od Prezydenta Miasta, iż roszczenia powinien kierować do Naczelnika Urzędu Skarbowego. Tenże organ w dniu [...]r. przekazał wnioski Prezydentowi Miasta, jako właściwemu do załatwienia sprawy. W wyniku wniesionego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (SKO) postanowieniem z dnia [...]r. wyznaczyło Prezydentowi Miasta dwumiesięczny termin do podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie. Postanowieniem z dnia [...]r. Prezydent Miasta odmówił skarżącemu przyznania kosztów i wynagrodzenia za przechowywanie [...] pojazdów w okresie do [...]r., natomiast co do okresu po [...]r. sprawę tą zadecydował rozstrzygnąć odrębnym postanowieniem. W dniu [...] r. skarżący złożył zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...]r. wnosząc o jego uchylenie. W jego ocenie Prezydent Miasta powinien rozpatrzyć złożone wnioski biorąc pod uwagę cały okres sprawowania dozoru. Postanowieniem z dnia [...]r. SKO uchyliło zaskarżone postanowienie z dnia [...]r., zalecając ustalenie wynagrodzenia za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdami. Sprawa ta do dnia złożenia skargi nie została załatwiona.

5 W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie, wskazując przyczyny niezałatwiania sprawy przez tak długi okres czasu oraz fakt załatwienia jej postanowieniem z dnia [...]r. (znak: [...]), zgodnie z wnioskiem skarżącego i wytycznymi SKO. Organ wyjaśnił, iż z uwagi na niejednolite orzecznictwo sądowe oraz nieprecyzyjne przepisy prawa kwestią sporną było to, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze stosunkiem administracyjnym, czy cywilnym. Zdaniem Prezydenta Miasta w sprawie zachodziły także wątpliwości co do tego, który z organów administracji publicznej jest właściwy do załatwienia sprawy. Prezydent Miasta wielokrotnie kierował zapytania do różnych organów administracji rządowej z prośbą o udzielenie informacji oraz wskazanie trybu postępowania, a także określenia jednostki Skarbu Państwa zobowiązanej do zwrotu kosztów przechowywania pojazdów usuwanych z drogi w trybie art. 130a u.p.r.d., w okresie od ich usunięcia na parking do dnia [...]r. stosownie do art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zwracał przy tym uwagę na fakt, iż pomimo znacznego upływu czasu od daty wejścia w życie wskazanej ustawy brak jest unormowań co do sposobu wykonywania przez Skarb Państwa obowiązku nałożonego tym przepisem, co stwarza znaczne problemy zarówno powiatom, jak i właścicielom parkingów strzeżonych, na których znajdują się pojazdy usunięte z drogi na podst. art. 130a u.p.r.d. Jednakże pomimo usilnych wniosków i próśb, do Urzędu Miejskiego w Ś. nie wpłynęła wyczerpująca i jednoznaczna odpowiedź żadnego z tych organów. Kwestia ta została dopiero wyjaśniona przez SKO w w/w postanowieniu z dnia [...]roku.

6 W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu, jest stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracji, wykonywanych przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. wydanej w sprawie o sygn. I OPS 1/10, skoro jest to zadanie wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że w ramach tego stosunku administracyjnoprawnego należy rozpatrywać kwestię kosztów usunięcia pojazdu z drogi oraz sprawowany nad nim dozór w trakcie jego przechowywania. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt. 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy działu II rozdziału 6 ustawy dotyczące organu egzekucyjnego stosuje się odpowiednio do starostów w zakresie likwidacji ruchomości, które zostały przejęte na rzecz powiatu na podstawie przepisów u.p.r.d. Chodzi zatem o przepisy zawarte w art. 97 i nast. u.p.e.a., dotyczące egzekucji z ruchomości, w tym art. 102 odnoszący się do obowiązków dozorcy oraz jego uprawnień do wynagrodzenia z tytułu sprawowania dozoru. Stosownie zaś do treści art. 102 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. W kwestii tej organ egzekucyjny orzeka w formie postanowienia, na które służy wierzycielowi, zobowiązanemu oraz dozorcy zażalenie (102 § 2 u.p.e.a.). Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z analizy art. 130a ust. 10f p.r.d., organem egzekucyjnym jest starosta. Pewną wątpliwość może budzić natomiast zagadnienie trybu postępowania w przypadku przewlekłości organu egzekucyjnego, który nie wydaje postanowienia w przedmiocie wynagrodzenia dozorcy. Do rozważenia pozostaje odpowiednie zastosowanie art. 54 u.p.e.a. (skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego) bądź art. 37 k.p.a. (zażalenie na przewlekłość postępowania), w związku z art. 18 u.p.e.a. (w myśl którego w postępowaniu egzekucyjnym znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a.). W ocenie Sądu I instancji, skoro wskazane wyżej rozporządzenie nakazuje odpowiednie stosowanie określonych regulacji u.p.e.a. do starostów "w zakresie likwidacji ruchomości", to brak jest dostatecznych podstaw, aby odpowiednio stosować także inne przepisy ustawy egzekucyjnej, a zwłaszcza takie, których treść determinowana jest specyfiką tego postępowania (dotyczy to art. 54 u.p.e.a.). Co za tym idzie, zastosowanie znajdzie art. 37 k.p.a., tak jak uczyniło to SKO, wydając postanowienie z dnia [...]r. (wskazując na art. 18 u.p.e.a.). Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, Sąd I instancji stwierdził, że skarga do sądu administracyjnego została poprzedzona zażaleniem z dnia [...]r. na przewlekłe prowadzenie postępowania, wniesionym przez skarżącego do Kolegium. Złożenie zażalenia przez stronę uzasadnia uznanie, że skarga wniesiona została po wyczerpaniu środków zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał również, że niewątpliwie kwestia dotycząca wynagrodzenia dozorcy w zakresie kosztów usunięcia z drogi i kosztów dozoru pojazdu jest sprawą z zakresu administracji publicznej, która winna zostać zakończona wydaniem postanowienia, mieszczącego się w kategorii rozstrzygnięć wskazanych w art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi, Sąd I instancji wyjaśnił, że instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania została wprowadzona do ustawy p.p.s.a., ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pojęcie przewlekłego postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. Dorobek orzecznictwa w tym zakresie wskazuje na różnice występujące między stanem bezczynności a przewlekłości organu. Pod pojęciem bezczynności należy rozumieć niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przez sformułowanie "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II FSK 3097/12. Środek prawny w przypadku bezczynności organu służyć ma usunięciu stanu niezgodnego z prawem i doprowadzenia do zakończenia postępowania administracyjnego. Natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania jest okolicznością faktyczną, która wystąpiła lub nie na gruncie rozpoznania konkretnej sprawy, a której w przeciwieństwie do stanu bezczynności, nie da się usunąć. Przewlekłość postępowania stanowi kwalifikowaną formę sprzecznego z prawem zachowania organu administracji publicznej, polegającą na nieczynieniu tego, co jest jego obowiązkiem. W takim przypadku organ podejmuje czynności w toku postępowania, ale czyni to w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy, ponieważ przykładowo korzysta w sposób nieuzasadniony z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Przejawem przewlekłego postępowania jest m.in. podejmowanie czynności zbędnych lub czynności pozornych, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, w ten sam sposób należy traktować powstrzymywanie się organu od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, jak również podejmowanie takich czynności w znacznych odstępach czasowych. Przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w szczególności może polegać na niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym przewidzianym dla danego rodzaju sprawy, np. sprawa nie jest załatwiana bezzwłocznie (art. 35 § 2 k.p.a.), czy też niezałatwieniu w terminie jednego miesiąca, choć sprawa nie jest szczególnie skomplikowana, albo niezałatwieniu w terminie dwóch miesięcy w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej (naruszenie art. 35 § 3 k.p.a.). Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie także opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, kiedy postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ formalnie nie pozostaje w bezczynności, jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadą szybkości postępowania.

7 W ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze stanem przewlekłości, z uwagi na wielokrotny upływ terminów do załatwienia sprawy administracyjnej wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., zaś okres trwania postępowania wyniósł prawie 3 lata. Czas załatwiania sprawy należy liczyć od daty złożenia wniosków przez skarżącego, a więc od [...] i [...] r. Postanowienie kończące postępowanie zapadło dopiero w dniu [...]r. W międzyczasie, postanowieniem z dnia [...]r. SKO uznało za uzasadnione zażalenie na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta i nakazało załatwienie tej sprawy w dwumiesięcznym terminie. Wobec tego, nawet biorąc pod uwagę okres od dnia [...]r. (kiedy wszystkie wątpliwości co do właściwości organu jak i co do okresu za jaki należność powinien on przyznać podmiotowi sprawującemu dozór pojazdów zostały wyjaśnione) aż do [...]r. (do załatwienia tej sprawy) przewlekanie sprawy nie było niczym usprawiedliwione.

8 W ocenie Sądu I instancji, przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem opóźnienie w podejmowanych przez niego czynnościach pozbawione było racjonalnego (prawnego) uzasadnienia. Prezydent Miasta, mając od [...]r. pełną jasność co do konieczności załatwienia sprawy, zgodnie z wnioskiem skarżącego i jednocześnie będąc zobowiązanym do wydania postanowienia w tej kwestii w terminie dwu miesięcy dopiero po wniesieniu skargi na przewlekłość postępowania (skarga datowana jest na dzień [...] r., doręczona organowi w dniu [...] r.), w dniu [...]r. wydał postanowienie przyznające skarżącemu zwrot kosztów usunięcia, kosztów przechowywania i wynagrodzenia za dozór pojazdów. Z treści art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że instytucja skargi na przewlekłość postępowania, ma na celu przede wszystkim ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Badając zasadność skargi w tym zakresie, sąd zobowiązany jest uwzględniać stan istniejący w dniu wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania, tj. wydania orzeczenia sądowego. Dlatego w niniejszej sprawie Sąd I instancji dostrzegł, że już po wniesieniu skargi (ale przed jej rozpoznaniem przez Sąd), Prezydent Miasta zakończył postępowanie, wydając postanowienie z dnia [...]r., określające wysokość dochodzonego przez stronę wynagrodzenia. Zbyteczna okazała się zatem konieczność wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązującego organ do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia w terminie do tego wystarczającym. Zdaniem Sądu I instancji, konieczne natomiast stało się stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz rażącego charakteru tej przewlekłości na podstawie art. 149 § 1 pkt. 3 i § 1a p.p.s.a. O wysokości grzywny w kwocie 500 zł Sąd I instancji orzekł mając na uwadze przedstawione okoliczności oraz charakter i przedmiot sprawy administracyjnej. Sąd I instancji wziął również pod uwagę, że orzeczona grzywna nie ma dla skarżącego charakteru rekompensacyjnego oraz to, że stan przewlekłości ustał przed rozpoznaniem skargi. Zdaniem Sądu I instancji, wymierzenie Prezydentowi grzywny we wskazanej wysokości służyć będzie realizacji zarówno funkcji represyjnej jak i prewencyjnej, zapobiegając ewentualnym przyszłym działaniom tego organu, narażającym strony na negatywne skutki przewlekłości.

9 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent Miasta, zaskarżając go w całości i podnosząc następujące zarzuty kasacyjne:

10 1) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

11 - art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz innych ustaw, która weszła w życie w dniu [...]roku oraz art. 130a u.p.r.d., poprzez nietrafne przyjęcie, że przepisy te od dnia złożenia wniosków przez skarżącego w [...]i [...] roku precyzują stacio fisci do załatwienia sprawy jako Starostę - Prezydenta Miasta, pomimo, że jak wynika z materiału dowodowego w sprawie, od dnia złożenia w/w wniosków istniała luka prawna polegająca na braku wskazania przez ustawodawcę właściwej stacio fisci do wypłaty należności związanych z przechowywaniem pojazdów na strzeżonym parkingu, co uniemożliwiało ich wypłatę. Dopiero orzecznictwo w latach późniejszych oraz postanowienie SKO z dnia [...]roku wydane w niniejszej sprawie przesądziły o trybie załatwienia obydwu wniosków złożonych przez skarżącego. Ponadto powyższe przepisy prawa nie precyzują jaka winna być wysokość zwrotu kosztów wydatków za przechowywanie i wynagrodzenie za dozór pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a u.p.r.d. Powyższa błędna wykładnia Sądu I instancji spowodowała błędne przyjęcie, iż doszło do prowadzenia przez Prezydenta Miasta postępowania w sposób przewlekły oraz że przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa;

12 2) naruszenia przepisów postępowania:

13 - art. 3 § 1 i art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, zastosował środek określony w ustawie stwierdzając, iż doszło do prowadzenia przez Prezydenta Miasta postępowania w sposób przewlekły, oraz że przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa, mimo że zebrany przez Prezydenta Miasta materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia powyższego z uwagi na brak wystąpienia przesłanek przewlekłości postępowania, oraz stwierdzając, że miało ono charakter rażący. Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na istotę problemu, t.j. na występowanie luki prawnej polegającej na braku wskazania przez ustawodawcę właściwej stacio fisci do wypłaty należności związanych przechowywaniem pojazdów na strzeżonym parkingu, uniemożliwiającej ich wypłatę w okresie złożonych wniosków przez skarżącego, oraz braku podjęcia w tym zakresie inicjatywy legislacyjnej przez ustawodawcę. Ponadto Sąd I instancji nie dostrzegł obowiązku nałożonego na Prezydenta Miasta w zakresie przestrzegania dyscypliny finansów publicznych. Sąd I instancji winien był wziąć przede wszystkim pod uwagę liczne i regularne kontakty Prezydenta Miasta ze skarżącym oraz osobiste zawiadamianie skarżącego przez organ o stanie postępowania oraz faktycznej przyczynie zwłoki w jej rozstrzygnięciu i wyznaczanie terminu do załatwiania sprawy, w wyniku którego postępowanie zakończyło się pozytywnym dla skarżącego rozstrzygnięciem sprawy. Brak wzięcia przez Sąd powyższych okoliczności miał istotny wpływ na wynik sprawy;

14 - art. 3 § 1 i art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 35 § 5, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 141 i n. k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zaliczył czas trwania postępowania zażaleniowego zainicjowanego złożonym przez skarżącego zażaleniem na postanowienie organu z dnia [...]roku, do czasu prowadzonego przez Prezydenta Miasta postępowania i stwierdził, iż doszło do prowadzenia przez Prezydenta Miasta postępowania w sposób przewlekły, oraz że przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa, mimo że czas trwania postępowania odwoławczego zgodnie z przepisami nie może być zaliczony do czasu postępowania w zakresie rozpoznania wniosków skarżącego z [...]i z [...]roku. Brak wzięcia przez Sąd I instancji powyższych okoliczności miał istotny wpływ na wynik sprawy.

15 - naruszenie art. 3 § 1 i art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 i 36 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przyjął, iż Prezydent Miasta nie wydał w terminie postanowienia w sprawie rozpoznania wniosków skarżącego z [...]i [...]roku oraz nie zawiadamiał skarżącego o przyczynach zwłoki i terminach podjęcia dalszych czynności zmierzających do wydania postanowienia oraz o wyznaczaniu terminu załatwienia sprawy, pomimo iż upoważnieni przedstawiciele organu spotykali się i zawiadamiali skarżącego o wynikach poszczególnych etapów prowadzonego postępowania, przeprowadzali kalkulację kosztów ze skarżącym, informowali o przeszkodach m. im o lukach w prawie, rozbieżności w orzecznictwie w zakresie właściwości organu oraz okresu za który winien być rozliczony koszt dozoru i przechowywania pojazdów, w rezultacie czego doszło do wydania pozytywnego dla skarżącego postanowienia przez organ z dnia [...]roku. Ponadto Sąd I instancji błędnie przyjął, że postanowienie z dnia [...]roku zostało wydane przez organ w wyniku skargi złożonej przez skarżącego na przewlekłość postępowania, podczas gdy wydanie w/w postanowienia było poprzedzone szeregiem czynności i spotkań upoważnionych przedstawicieli organu ze skarżącym w czasie przed złożeniem rzeczonej skargi przez skarżącego, W wyniku powyższej niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, Sąd I instancji błędnie stwierdził, iż doszło do prowadzenia przez Prezydenta postępowania w sposób przewlekły oraz że przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa, mimo że skarżący był zawiadamiany na bieżąco jeden / dwa razy w miesiącu o faktycznych przyczynach zwłoki i o wskazaniu nowego terminu załatwienia sprawy.

16 W związku z powyższym Prezydent Miasta wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.

17 W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.

18 Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

19 Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

20 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu (niezależnie od granic skargi kasacyjnej) nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do zamknięcia procesu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w granicach skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.

21 W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pierwszej kolejności należało zatem rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.

22 Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. kwestionuje ocenę prawną Sądu pierwszej instancji w zakresie uznania, że w sprawie prowadzonej przez skarżony organ doszło do powstania stanu przewlekłości wyczerpującej znamiona rażącego naruszenia prawa. Zdaniem kasanta powyższa ocena jest wadliwa, gdyż nie uwzględnia, że skarżony organ miał uzasadnione podstawy do "długotrwałego" prowadzenia postępowania ze względu na wątpliwości prawne co do swojej właściwości, istnienie "luki prawnej" na tle art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy prawo o ruchu drogowym oraz innych ustaw oraz art. 130a u.p.r.d. oraz podejmowane "próby wyjaśnienia" powyższych wątpliwości.

23 Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie jest oczywiście bezzasadne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całej rozciągłości ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną Sądu pierwszej instancji. Wykładnia oraz zastosowanie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a) p.p.s.a. na tle ustalonego prawidłowo stanu faktycznego sprawy nie budzą wątpliwości. Podniesione w skardze kasacyjnej argumenty stanowiące próbę swoistej ekskulpacji organu nie mogą zostać uwzględnione. Wnioski strony skarżącej z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r. zostały załatwione dopiero postanowieniem z dnia [...]r. Aktywność organu związana z wymianą korespondencji oraz konsultacjami prawnymi z innymi organami (w tym z Kancelarią Prezesa Rady Ministrów, Ministerstwem Spraw Wewnętrznych, Ministerstwem Skarbu Państwa, Kancelarią Sejmu oraz Ministerstwem Finansów) jest pozbawiona znaczenia prawnego. Również pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...]r. przekazujące nowe podanie skarżącego o zwrot kosztów i przyznanie wynagrodzenia za holowanie i przechowywanie pojazdów nie ma wpływu na ocenę istnienia i trwania stanu przewlekłości postępowania wszczętego w [...]r. Jeżeli skarżący kasacyjnie organ uznawał, że nie jest właściwy w sprawie rozpatrzenia wniosków z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r., powinien był uruchomić kompetencję z art. 65 § 1 k.p.a., przekazując niezwłocznie podania do organu w jego ocenie właściwego oraz zawiadamiając o tym fakcie wnioskodawcę. W takim przypadku, w razie powstania negatywnego sporu kompetencyjnego (na tle przedmiotowej sprawy – z właściwym naczelnikiem urzędu skarbowego), skarżony organ (lub inny podmiot, o którym mowa w art. 22 § 3 k.p.a.) stałby się uprawniony do wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie powyższego sporu. W okresie rozstrzygania sporu kompetencyjnego nie można zarzucać organowi pozostającemu w sporze przewlekłości prowadzenia postępowania (art. 35 § 5 w zw. z art. 23 k.p.a.). Skoro jednak skarżący kasacyjnie organ nie zachował się zgodnie z przepisami procesowymi, to wszelkie działania o charakterze pozaprocesowym nie mogą wpłynąć na kwalifikację prawnoprocesową długotrwałości oraz oczywistej bezzasadności stanu niezałatwienia sprawy. Trzeba ponadto zauważyć, że organ w toku wszczętego postępowania nie dopełnił obowiązku sygnalizacji, nie zawiadamiając wnioskodawcy w toku wszczętego postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie wskazując przyczyn zwłoki oraz nie wyznaczając nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.).

24 Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 35 § 5, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 141 i n. k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że okres postępowania zażaleniowego zainicjowanego złożonym przez skarżącego zażaleniem na postanowienie organu z dnia [...]roku podlega zaliczeniu do okresu prowadzenia postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta.

25 Skarżący kasacyjnie pomija przede wszystkim istotne stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że od dnia [...]r. w związku z wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowienia uwzględniającego zażalenie na bezczynność wszelkie wątpliwości prawne organu co do sposobu załatwienia sprawy zostały wyjaśnione i organ ten powinien był załatwić sprawę w terminie dwóch miesięcy. W konsekwencji wydanie w dniu [...]r. postanowienia o odmowie rozpatrzenia wniosków skarżącego świadczyło o pozbawionej racjonalnego uzasadnienia woli skarżonego organu do dalszego przedłużania stanu niezałatwienia sprawy. Dopiero po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowienia z dnia [...]r. uchylającego powyższe postanowienie z dnia [...]r., skarżony organ załatwił sprawę wniosków skarżącego poprzez wydanie postanowienia z dnia [...]r.

26 Całkowicie chybiony i bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 i 36 k.p.a. poprzez błędną ocenę aktywności skarżonego organu w toku postępowania oraz przyjęcie, że organ ten "nie wydał w terminie postanowienia w sprawie rozpoznania wniosków skarżącego z [...]i [...]roku oraz nie zawiadamiał skarżącego o przyczynach zwłoki i terminach podjęcia dalszych czynności zmierzających do wydania postanowienia oraz o wyznaczaniu terminu załatwienia sprawy". Treść powyższego zarzutu i jego uzasadnienie nie znajdują żadnego uzasadnienia. Analiza akt sprawy bezsprzecznie dowodzi, że skarżony organ nie tylko nie załatwił wniosków skarżącego w ustawowym terminie, lecz dodatkowo, że postępowanie było prowadzone wyjątkowo opieszale, nieefektywnie i w sposób sprzeczny z przepisami prawa procesowego, w tym z art. 35, art. 36 i art. 65 § 1 k.p.a., a podejmowane czynności tylko pozornie i sposób procesowo wadliwy zmierzały do załatwienia sprawy.

27 Wobec oddalenia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny poddał w drugiej kolejności ocenie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego.

28 Powyższy zarzut objął przepisy art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy prawo o ruchu drogowym oraz innych ustaw oraz art. 130a u.p.r.d., zmierzając do podważenia ich wykładni i zastosowania przez Sąd pierwszej instancji na tle stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie wadliwa jest ocena Sądu a quo, że do rozpatrzenia wniosków skarżącego z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r. o zwrot kosztów przechowywania pojazdów oraz wynagrodzenia za dozór właściwy jest Prezydent Miasta jako prezydent miasta na prawach powiatu.

29 Stanowisko skarżącego kasacyjnie organu jest wadliwe co najmniej z dwóch powodów.

30 Po pierwsze, w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania kwalifikacji legalnościowej sądu administracyjnego podlegał przede wszystkim sposób i czas prowadzenia postępowania w sprawie przez skarżony organ. Sąd oceniał zatem również zaniechania lub terminy podejmowania działań mających na celu usunięcie wątpliwości lub rozstrzygnięcie sporu na tle właściwości skarżonego organu. Jak już wspomniano, brak podjęcia procesowo przewidzianych działań w celu przekazania podania do organu właściwego lub rozstrzygnięcia sporu o właściwość (sporu kompetencyjnego) musiał zostać i został prawidłowo oceniony przez Sąd pierwszej instancji. Zagadnienie stwierdzenia, że skarżony organ był i jest właściwy do rozpatrzenia przedmiotowych wniosków zostało natomiast rozważone ubocznie wobec na tle treści postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r.

31 Po drugie, właściwość skarżonego organu jako prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach o zwrot kosztów przechowywania pojazdów oraz wynagrodzenia za dozór jednostce prowadzącej parking strzeżony rozstrzyganych od dnia [...]r., to jest od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 22 lipca 2010 o zmianie ustawy prawo o ruchu drogowym oraz innych ustaw, nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego już od 2011 roku (zob. postanowienie NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., I OW 73/11; postanowienie NSA z dnia 25 sierpnia 2011 r., I OW 96/11; postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., I OW 158/11; postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2012 r., I OW 177/11). W przepisie intertemporalnym art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy prawo o ruchu drogowym oraz innych ustaw pominięto wprawdzie regulację właściwości organu, który ma wydać orzeczenie w przedmiocie kosztów, w tym tych ciążących na Skarbie Państwa, jednak brak regulacji w tym zakresie oznacza jedynie, że od dnia [...]r. należy bezpośrednio stosować art. 130a ust. 10h u.p.r.d. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 22 lipca 2010 r. Zgodnie natomiast z powyższym przepisem w sprawach orzekania o kosztach związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu (także tych powstałych przed dniem [...]r.) właściwy jest starosta (por. postanowienie NSA z dnia 25 listopada 2014 r., I OW 151/14; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OW 152/11, LEX nr 1230149; postanowienie NSA z dnia 9 listopada 2012 r., I OW 139/12, LEX nr 1247195; postanowienie NSA z dnia 14 maja 2013 r., I OW 231/12, LEX nr 1318784).

32 Mając na względzie powyższe argumenty i uznając, że zaskarżony wyrok – w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną – odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.