Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2018 r., I OSK 1646/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2018 r., I OSK 1646/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.), Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Asystent sędziego Łukasz Sielanko, po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 95/17 w sprawie ze skargi S. K. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie sprawy przez Kierownika Studiów Doktoranckich Wydziału [...] Uniwersytetu [...] w W. w przedmiocie wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. dotyczącej przedłużenia studiów doktoranckich oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 września 2017 r. (sygn. akt II SAB/Wa 95/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. K. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie sprawy przez Kierownika Studiów Doktoranckich [...] w przedmiocie czynności "wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r."

3 Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

4 S. K. w dniu 31 maja 2008 r. złożył do Kierownika Studiów Doktoranckich [...] podanie o wyrażenie zgody na przedłużenie studiów doktoranckich o piąty rok z uwagi na niewystarczający czas na napisanie pracy doktorskiej. W rozmowie telefonicznej, która miała miejsce w dniu [...] czerwca 2008 r. wnioskodawca uzyskał ustną informację, że studia doktoranckie nie zostaną mu przedłużone. Uznając, że informacja ta stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego skarżący wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Rektor odmówił mu przywrócenia terminu do złożenia odwołania, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2012 r. (sygn. akt II SA/Wa 2096/11) uchylił rozstrzygnięcie Rektora, stwierdzając, że w sprawie za wydaniem decyzji ustnej nie przemawiał interes strony, zaś na organie odwoławczym spoczywał obowiązek zbadania wniosku o przywrócenie terminu i czy w ogóle doszło do jego uchybienia. W międzyczasie Kierownik Studiów Doktoranckich na wniosek skarżącego w dniu 28 października 2008 r. wydał skarżącemu świadectwo ukończenia studiów doktoranckich.

5 Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Rektor [...] na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 181 w zw. z art. 201 ust. 1 oraz art. 207 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie studiów doktoranckich oraz stypendiów doktoranckich oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Studiów Doktoranckich [...] z dnia [...] marca 2012 r. dotyczącą umorzenia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na przedłużenie studiów doktoranckich na tymże Wydziale. Zdaniem Rektora wnioskodawca utracił status uczestnika studiów doktoranckich w związku z wydaniem mu świadectwa ukończenia studiów doktoranckich z dnia 28 października 2008 r., a zatem jego prośba o przedłużenie studiów doktoranckich w roku 2008/2009 stała się bezprzedmiotowa. Skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SAB/Wa 690/16), zaś skargę kasacyjną od tego wyroku oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 października 2013 r. (sygn. akt I OSK 773/13). Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r. (sygn. akt II SAB/Wa 690/16) oddalił skargę strony na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez Kierownika Studiów w przedmiocie wznowienia z wniosku o przedłużenie studiów doktoranckich, ponieważ organ odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2012 r.

6 Pismem z dnia 9 grudnia 2015 r. S. K. wniósł skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie sprawy przez Kierownika Studiów Doktoranckich [...] w przedmiocie "wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r." odnoszącej się do jego wniosku z dnia 31 maja 2008 r. o przedłużenie studiów doktoranckich.

7 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie, ponieważ sprawa została już rozstrzygnięta.

8 Postanowieniem z dnia 15 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SAB/Wa 229/16) odrzucił powyższą skargę, jednakże rozstrzygnięcie to uchylił Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 stycznia 2017 r. (sygn. akt I OSK 2867/16).

9 Ponownie rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za niezasadną.

10 Sąd pierwszej instancji wskazał na ww. prawomocne wyroki, w których stwierdzono, że "decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. nie weszła do obrotu prawnego" i jest "decyzją nieistniejącą". Natomiast sprawa z wniosku z dnia 31 maja 2008 r. została rozstrzygnięta decyzją Kierownika Studiów Doktoranckich z dnia [...] marca 2012 r. i utrzymującą ją w mocy decyzją Rektora z dnia [...] maja 2012 r. Z tego względu Sąd uznał, że organ nie pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 31 maja 2008 r., bowiem ten został już rozpoznany. Nadto również nie można uznać, że w sprawie zachodzi bezczynność organu w zakresie wprowadzenia do obrotu prawnego "decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r.", ponieważ wcześniej w orzeczeniach Sądu zostało już przesądzone, że takowa jako nieistniejąca nie została wydana.

11 Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd zaznaczył również, że z uwagi na wyraźne żądanie skarżącego został on osobiście poinformowany o terminie wyznaczonej rozprawy, a nie jego pełnomocnik z urzędu.

12 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

13 1. art. 170 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postanowienie WSA z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 255/16 jest prawomocne i wiąże strony, podczas gdy to postanowienie nie jest prawomocne gdyż:

14 a. opinia prawna o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej sporządzona przez adwokat E. K., byłego pełnomocnika skarżącego wyznaczonego z urzędu zawierała wady (wskutek czego skarżący aktualnie oczekuje na doręczenie mu pozbawionej wad ww. opinii),

15 b. od postanowienia tego skarżący w dniu 31 października 2017 r. złożył skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia tej skargi co ma istotny wpływ na przebieg niniejszej sprawy i ustalenie prawomocności postanowienia WSA w Warszawie z dnia 27 października 2016 r. II SAB/Wa 255/16,

16 2. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w przypadku gdy skarga ta była zasadna, a organ prowadził przewlekle postępowanie i pozostawał w bezczynności, a nie zachodziły przesłanki z art. 170 P.p.s.a. decyzję objętą przedmiotem postępowania, wydał w dniu [...] czerwca 2008 r., ale nigdy jej stronie nie doręczył, zaś pierwszą decyzję w sprawie wprowadził do obrotu prawnego dopiero [...] marca 2012 r.

17 3. art. 153 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione odejście przez Sąd I instancji od oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2012 r. wydanym w sprawie II SA/Wa 2096/11 i w efekcie błędne przyjęcie, że decyzją rozstrzygającą wniosek skarżącego o przedłużenie studiów doktoranckich była decyzja Kierownika Studiów z dnia [...] marca 2012 r.;

18 4. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 14 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 109 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 207 § 1 ustawy z 27 lipca 2005 roku Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji kompleksowej oceny sprawy w zakresie ustalenia istnienia lub nieistnienia decyzji Kierownika Studiów z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz bezczynności organu administracji, w tym niedokonania krytycznej oceny ustaleń poczynionych przez organ pod kątem ich zgodności z prawem pomimo, iż Sąd był zobowiązany do takiego działania, które to naruszenia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż Sąd dokonując wnikliwej oceny, respektując ocenę prawną dokonaną uprzednio przez inny skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powinien był przyjąć, iż decyzja Kierownika Studiów z dnia [...] czerwca 2008 r. istnieje, a jedyną jej wadą jest jej nie wprowadzenie do obrotu - co z kolei obligowałoby Sąd do zobowiązania organu do jej doręczenia skarżącemu oraz stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

19 5. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z wskazanymi powyżej naruszeniami art. 151 P.p.s.a., art. 153 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez jedynie szczątkowe, niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia podstawy prawnej zajętego przez Sąd stanowiska, a także brak odniesienia się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ, a także brak ich oceny pod względem zgodności z prawem, która to wada (braki) uzasadnienia wyroku Sądu jest na tyle istotna, że wręcz uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego postanowienia,

20 6. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a. poprzez pominięcie rozstrzygnięcia skargi w zakresie przewlekłości postępowania, co miało istotny wpływ na treść wyroku, gdyż Sąd powinien ocenić, czy postępowanie administracyjne w tej sprawie dotknięte było przewlekłością, a także czy przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

21 7. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji naruszyły obowiązującą je procedurę postępowania administracyjnego, tj. art. 35 § 1 kpa i 36 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w przypadku gdy organ nie rozpatrzył sprawy bez zbędnej zwłoki oraz nie informował skarżącego o nowych terminach załatwienia sprawy.

22 Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

23 Odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o jej odrzucenie "i rozpoznanie sprawy na rozprawie" złożył Rektor [...].

24 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

25 Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

26 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, w tym tej wskazywanej w odpowiedzi na skargę kasacyjną z art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Stwierdzić również trzeba, że wniesienie kolejnej skargi na bezczynność w innej sprawie i pierwotnie odrzuconej nie wyczerpuje przesłanki powagi rzeczy osądzonej lub zawisłości sprawy, o której mowa w pkt 3 ww. przepisu, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie i sprawie prowadzonej pod sygnaturą II SAB/Wa 255/16 (na bezczynność Rektora [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Kierownika Studiów Doktoranckich [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie odmowy przedłużenia studiów doktoranckich). Przyjąć przy tym należało, że pomimo iż odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona przez organ, którego nie dotyczyła skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, to jednak z uwagi na zakres umocowania pełnomocnika wnoszącego to pismo, była ona również upoważniona w ramach organizacji wewnętrznej Uniwersytetu do reprezentowania Kierownika Studiów Doktoranckich [...], a więc organu którego bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania zostało zaskarżone i faktycznie w jego imieniu wniosła tę odpowiedź.

27 Oceniając natomiast wniesioną w sprawie skargę kasacyjną, podkreślić należało za Sądem pierwszej instancji, że sprawa z wniosku skarżącego z dnia 31 maja 2008 r. o wyrażenie zgody na przedłużenie studiów doktoranckich została ostatecznie, a co więcej także prawomocnie rozstrzygnięta, gdyż wydane w tejże sprawie decyzje zostały prawomocnie skontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 14 grudnia 2012 r. i 10 lutego 2013 r. Oznacza to, że skoro sprawa została ostatecznie wyjaśniona również w toku instancji, to organ do którego skierowano wniosek nie pozostawał w bezczynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy organ ten pomimo obowiązku podjęcia działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie, nie wydaje aktu lub nie podejmuje określonej prawem czynności. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy, organ wypełniając swój ustawowy obowiązek postępowanie w żądanym zakresie wszczął, przeprowadził i rozstrzygnął sprawę.

28 Wskazując na powyższe, nie można dopatrzeć się w działaniu Sądu naruszenia art. 170 P.p.s.a. (zarzut 1). Po pierwsze kwestia prawomocności zakończenia w sprawie prowadzonej pod sygnaturą II SAB/Wa 255/16 nie miała znaczenia dla niniejszej sprawy. Po drugie z informacji wiadomych Sądowi z urzędu wynika, że postanowieniem z dnia 29 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej w ww. sprawie. Po trzecie natomiast ww. sprawa została zakończona formalnie poprzez odrzucenie skargi na bezczynność a więc postanowienie to nie mogło wiązać Sądu pierwszej instancji poprzez przesądzenie w nim jakiejś kwestii. Sąd nie mógł również naruszyć art. 170 P.p.s.a. odnośnie kwestii niedoręczenia "decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r.", skoro nie kwestionował tego faktu, a nadto odwołał się do wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2096/11, przytaczając wprost ustalenia w nim zawarte. Tym samym nie podlegał uwzględnieniu zarzut 2 i 3 skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 i art. 170 P.p.s.a. oraz art. 153 P.p.s.a

29 Nie zasługiwały na uwzględnienie również 4 i 5 zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 109 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 207 § 1 Prawa o szkolnictwie wyższym oraz art. 141, art. 151, art. 153 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wobec ustalenia, że sprawa została już rozstrzygnięta oddalił wniesioną skargę. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej Sąd ten nie mógł dokonać jej "kompleksowej oceny", czy "odnieść się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego", a więc okoliczności rozpoznania sprawy, bowiem te były już przedmiotem (prawomocnej) oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanej w wyrokach z dnia 14 grudnia 2012 r. i 2 października 2013 r.

30 Niezasadne okazały się być także zarzuty 6 i 7, tj. naruszenia art. 134 § 1 i art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 35 § 1 i art. 36 K.p.a. Wbrew analizowanemu zarzutowi Sąd pierwszej instancji nie pominął rozstrzygnięcia w zakresie przewlekłości postępowania, skoro wyraźnie wskazano na nie w sentencji wyroku. Wyraźnie natomiast podkreślić należy w nawiązaniu do argumentacji dotyczącej ostatniego z ww. zarzutów, że żadna decyzja Kierownika Studiów Doktoranckich [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nie została wydana, a skoro tak to nie mogła też wywołać jakiegokolwiek skutku prawnego i stanowić przejawu dyskryminacji.

31 Innymi słowy, organowi nie można było w chwili wniesienia skargi przypisać ani bezczynności, ani przewlekłości w prowadzeniu postępowania z wniosku skarżącego z dnia 31 maja 2008 r. skoro wniosek ten ostatecznie i prawomocnie załatwiła decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego wydana z powodu ukończenia przez skarżącego studiów doktoranckich. Wniesiona skarga na bezczynność i przewlekłość "we wprowadzeniu decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. do obrotu prawnego" jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego próbą wykreowania kolejnego postępowania z wniosku z 31 maja 2008 r. Jak wynika z treści tej skargi i składanych w toku postępowania, w tym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, pism skarżącego opiera się ona albo na niezrozumieniu uzasadnienia wyroku z dnia 6 lutego 2012 r. (II SA/Wa 2096/11), albo na wykorzystaniu pewnych jego niejasnych dla nie prawnika wywodów o decyzji, która "nie weszła do obrotu prawnego". Tymczasem to określenie o "nie wejściu decyzji do obrotu" oznaczało, że udzielona skarżącemu telefoniczna informacja o nieprzedłużeniu studiów doktoranckich nie była decyzją administracyjną, gdyż nie spełniała pisemnej formy wymaganej dla decyzji, a jak uznał wówczas Sąd, nie zachodziły też warunki umożliwiające jej formę ustną. Oznacza to nic innego jak to, że decyzja w ogóle nie została wydana. Wobec tego, że nie istniała jakakolwiek decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. załatwiająca wniosek skarżącego z dnia 31 maja 2008 r. zachodziła konieczność załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. I takowa została podjęta, z tym że umarzała ona postępowanie w sprawie z racji konieczności uwzględnienia, że skarżącemu na jego wniosek wydano świadectwo ukończenia studiów. Organy bowiem obowiązane są w każdym przypadku uwzględniać stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w chwili wydawania decyzji. Skarżący nie dostrzega, że gdyby uznać jego skargę na bezczynność lub przewlekłość za zasadną to "wprowadzenie decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. do obrotu prawnego" musiałoby skutkować w istocie jej sporządzeniem na piśmie, opatrzeniem jej datą "[...] czerwca 2008 r." i doręczeniem jej skarżącemu z pouczeniem o środkach odwoławczych. Pomijając nawet kwestię odpowiedzialności karnej związanej z wydaniem decyzji noszącej datę sprzed 10 lat, to jej wydanie i doręczenie, a tym samym "wprowadzenie do obrotu prawnego" musiałoby dodatkowo w okolicznościach sprawy skutkować wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. tj. dotyczącą sprawy załatwionej inną decyzją ostateczną oraz naruszeniem art. 170 P.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kontrolując ostateczną decyzję o umorzeniu postępowania z dnia [...] maja 2012 r. Sądy administracyjne obu instancji nie zaakceptowały koncepcji skarżącego o istnieniu ustnej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. Odpowiadając zatem na pytania skarżącego, zawarte na stronie 38 jego pisma złożonego na rozprawie należy wyjaśnić, że rzeczywiście organ pierwszej instancji nie wprowadził do obrotu prawnego żadnej innej decyzji załatwiającej jego wniosek z dnia 31 maja 2008 r. oprócz decyzji z [...] maja 2012 r., albowiem żadna inna nie została w ogóle wydana.

32 W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną. Odnośnie natomiast wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) wskazać należało, że jest ono przyznawane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.