Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2019 r., I OSK 1028/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2019 r., I OSK 1028/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1052/16 przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w sprawie ze skargi H. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1052/16 oddalił skargę H. D. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości.

3 W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

4 Starosta W. decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa poprzez pozbawienie H. D. prawa własności do udziału 1/4 części w nieruchomości zabudowanej ([...]) utworzonej z działek ewidencyjnych oznaczonych numerami: [...] o pow. 0,0255 ha, [...] o pow. 0,0032 ha, [...] o pow. 0,0288 ha, oraz w nieruchomości niezabudowanej utworzonej z działek ewidencyjnych oznaczonych numerami: [...] o pow. 0,0080 ha, [...] o pow. 0,0227 ha, [...] o pow. 0,0324 ha, [...] o pow. 0,0948 ha, [...] o pow. 0,0918 ha, [...] o pow. 0,0558 ha i [...] o pow. 0,0715 ha, położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna M., powiat w., z przeznaczeniem na realizację celu publicznego, tj. budowę zbiornika wodnego "[...]", stanowiącej zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] współwłasność H. D., c. W. i J., w udziale 1/4 cz. oraz Skarbu Państwa w udziale 3/4 cz., w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., a ponadto o ustaleniu odszkodowania na rzecz H. D. w kwocie 100 482,75 zł, do wypłaty, którego zobowiązany jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę W., jednorazowo, w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt. 1-4). W decyzji wskazano też, w oparciu o art. 132 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1744 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", że odszkodowanie pokryje Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. - podmiot realizujący cel publiczny (pkt 5). W pkt 6 decyzji odmówiono Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K., nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

5 Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. D.

6 Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty W. z [...] grudnia 2015 r. nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że zawisła przed Sądem Rejonowym w W. sprawa o dział spadku i zniesienie współwłasności pomiędzy H. D. a Skarbem Państwa (sygn. akt [...]) stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie. Skarb Państwa, który stał się uczestnikiem postępowania sądowego - jako następca prawny pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości - może pozyskać udział w tej nieruchomości w inny sposób niż poprzez pozbawienie H. D., w drodze decyzji wywłaszczeniowej, przysługującego jej udziału w 1/4 cz. nieruchomości. Od wyniku zatem tej sprawy zależy zasadność prowadzenia postępowania w sprawie wywłaszczenia. Tym samym brak zawieszenia postępowania z tego powodu przez organ I instancji stanowił o naruszeniu art. 7 i art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 112 ust. 3 u.g.n.

7 Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K.

8 Wojewoda [...], działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", art. 9a i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po uwzględnieniu w całości skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...]: I. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...]; II. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty W. z [...] grudnia 2015 r. nr [...]; III. stwierdził, że wydanie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...] nie miało miejsca bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa.

9 Organ doszedł do przekonania, że toczące się przed Sądem Rejonowym w W. (sygn. akt [...]) postępowanie o dział spadku i zniesienie współwłasności, jakkolwiek mogłoby mieć znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, to jednak jego wynik nie stanowi zagadnienia, bez rozstrzygnięcia którego wykluczone jest wydanie orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia części przedmiotowej nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania z tego tytułu. Dokonując oceny sprawy w kontekście spełnienia przesłanek wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości, organ uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Należało więc orzec zgodnie z żądaniem skargi, tj. uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...] oraz utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie co do stwierdzenia, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. nie została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa wynika zaś z tego, że istnieją przepisy prawa, które stanowiły podstawę orzekania przez organy administracji publicznej o wywłaszczeniu nieruchomości oraz regulujące kwestie odszkodowania z tego tytułu, a także brak oczywistości rażącego naruszenia prawa.

10 Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie H. D.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę H. D. Sąd uznał, że prawidłowo zastosowano w sprawie art. 54 § 3 P.p.s.a., a zaskarżona decyzja i jej uzasadnienie spełniają wymogi art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Nie stwierdził też naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przed wydaniem decyzji z [...] lipca 2016 r., ponieważ dotychczasowe postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przed organem I instancji i w tym postępowaniu skarżąca miała zapewniony czynny udział, w tym pełną możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Brak zawiadomienia skarżącej o zakończeniu postępowania przed organem II instancji i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach, a także o złożeniu skargi przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej nie miały jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Skarżąca uczestniczyła w postępowaniu, a jej twierdzenia i wnioski były przedmiotem analizy organów obu instancji. Organ odwoławczy nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego, orzekał w oparciu o te same ustalenia, których dokonał organ I instancji, a przed tym organem skarżąca miała zapewniony czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Ocena dowodów nie była dowolna i nie została przekroczona. Ani w skardze ani w trakcie postępowania administracyjnego nie zostały skutecznie podważone ustalenia stanu faktycznego. Dla rozpoznania sprawy nie miały znaczenia toczące się postępowania cywilne w sprawie o dział spadku i zaniesienie współwłasności oraz o odszkodowanie. Brak było zatem podstaw do przeprowadzania dowodów z akt sądowych [...] i [...] Sądu Rejonowego w W. Organy administracyjne mogły w sprawie ustalić okoliczności stanu faktycznego na podstawie zebranego materiału dowodowego, a wnioskowane dowody nie mogły przyczynić się do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Brak było również podstaw do przeprowadzania dowodu z przesłuchania zawnioskowanych przez H. D. rzeczoznawców majątkowych A. Z. i D. F., którzy w postępowaniu przed sądem powszechnym odmiennie oszacowali wartość należących do niej nieruchomości oraz ruchomości, ponieważ sporządzali oni opinie na potrzeby odrębnych spraw sądowych.

12 Sąd wyjaśnił, że powoływana w skardze sprawa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt. II SA/Kr 1235/15 została prawomocnie zakończona postanowieniem o odrzuceniu skargi, bowiem na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie (I OSK 587/16 - postanowienie NSA w Warszawie z 27 kwietnia 2016 r).

13 W sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego. Zgodnie z art. 112 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona jest niezbędna na realizację planowanego celu publicznego, jakim jest budowa zbiornika wodnego "[...]".

14 Powoływany przez skarżącą art. 128 ust. 4 u.g.n. obejmuje swoją dyspozycją jedynie szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i art. 124 - 126 u.g.n., a które nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie. Świadczy o tym wskazanie przez odwołującą się, że dochodzi odszkodowania od Skarbu Państwa na drodze cywilnej za szkody powstałe w wyniku cofnięcia się wody w dniu [...] maja 2010 r (na zaporze będącej w budowie, na której doprowadzono do spiętrzenia wody).

15 Opinia sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego R. M. na potrzeby określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość sporządzona była prawidłowo. Organy obu instancji dokonały jej przekonującej analizy. W jej wyniku ustaliły, że rzeczoznawca wycenił wartość rynkową nieruchomości gruntowej niezabudowanej przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej niezabudowanych nieruchomości podobnych z uwzględnieniem wielkości oraz kształtu działki. Wszystkie działki składające się na wycenianą nieruchomość położone są w obrębie czaszy zbiornika wodnego, a przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia jakiekolwiek zamierzenia inwestycyjne. Przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod budowę zbiornika wodnego nie spowodowało zwiększenia jej wartości. Rzeczoznawca zastosował prawidłową metodę wyceny, zapewnił właściwy dobór nieruchomości podobnych i opatrzył operat klauzulą aktualizacyjną z [...] lipca 2016 r. Nieruchomość gruntowa położona jest w terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] października 2010 r. oraz uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. - symbolem "[...]", tj. tereny zbiornika "[...]". Biegły dokonał oszacowania wartości odtworzeniowej budynków w oparciu o podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową, wraz z wartością składnika roślinnego. W dniu [...] czerwca 2015 r przeprowadził wizję lokalną z udziałem skarżącej, z której sporządzono protokół załączony do opinii.

16 Sąd wskazał, że zarzuty skarżącej odnoszące się do opinii miały charakter wyłącznie ogólny (k. 841 - 843 akt adm.). Oczekiwała ona, że organ porówna opinię sporządzoną na potrzeby postępowania administracyjnego z opinią sporządzoną w sprawie cywilnej, a także że organ dokona konfrontacji zeznań biegłych sądowych z rzeczoznawcą. Nie wskazała przy tym konkretnych nieprawidłowości dotyczących sposobu wyceny bądź sprzeczności z przepisami prawa operatu, który stał się podstawą dla wydania decyzji wywłaszczeniowej za odszkodowaniem. W ocenie Sądu nie były to zatem zarzuty merytoryczne do operatu, a niezadowolenie skarżącej z różnic pomiędzy opiniami biegłych. Sad wyjaśnił, że każda z opinii sporządzona została na potrzeby konkretnego postępowania (sądowego i administracyjnego), inne były założenia i cele tych opinii. Nie można, zatem oceniać przydatności opinii wyłącznie przez pryzmat ich wyników, jak tego chce skarżąca i odmawiać przydatności opinii mniej dla niej korzystnej. Sad zauważył przy tym, że zawarte w skardze do Sądu zarzuty skarżąca kieruje wobec wyceny wartości dokonanej przez powołanego w sprawie na początkowym etapie postępowania rzeczoznawcy majątkowego T. B. i sporządzonego przez niego operatu szacunkowego z [...] października 2013 r., a nie wobec operatu szacunkowego z [...] lipca 2015 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę R. M. na potrzeby niniejszego postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. Jednocześnie z treści skargi wynika, że skarżąca akceptuje metodę odtworzeniową, która przecież została zastosowana w operacie z [...] lipca 2015 r.

17 H. D. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

18 1) naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. przez błędne prawnie usankcjonowanie przez Sąd I instancji wydanej z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...], mimo że w wyniku wydania tej decyzji nie umożliwiono skarżącej i jej pełnomocnikowi wypowiedzenia się co do treści skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na decyzję tegoż z [...] lipca 2016 r. nr [...], w wyniku czego skarżoną obecnie decyzją w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. uchylono decyzję z [...] lipca 2016 r., a w konsekwencji tego zastosowanie art. 54 § 3 P.p.s.a., przy niewiedzy skarżącej i jej pełnomocnika o tym, że decyzja z [...] lipca 2016 r. została zaskarżona, a co pozbawiło skarżącą i jej pełnomocnika możliwości ustosunkowania się do zarzutów zawartych w tej skardze, a co w konsekwencji spowodowało nieważność obecnie skarżonej decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wobec jej wydania w sprawie z rażącym naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a., w sposób wyżej podany polegający na braku powiadomienia skarżącej i jej pełnomocnika o złożeniu skargi przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., która nie została doręczona skarżącej i jej pełnomocnikowi; tym samym pozbawiono skarżącą i jej pełnomocnika możliwości ustosunkowania się do zarzutów skargi.

19 2) naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. przez usankcjonowanie prawne zaskarżonej decyzji, mimo że została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a przez niepodanie w zaskarżonej decyzji jakie okoliczności wskazane przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. w skardze spowodowały, że organ zastosował art. 54 § 3 P.p.s.a dla uchylenia decyzji z 12 lipca 2016 r., biorąc pod uwagę, że organ stwierdził, że przy wydawaniu decyzji z [...] lipca 2016 r. nie miało miejsca działanie tegoż bez podstawy prawnej, jak również działanie z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji brak wyjaśnienia dlaczego organ wydał w dniu [...] lipca 2016 r. decyzję uchylającą, a w 9 dni potem, uchylił tę decyzję uchylającą, zwłaszcza, że w zaskarżonej decyzji stwierdził, że pierwotnie rozpoznając sprawę działał na podstawie prawnej i nie nastąpiło rażące naruszenie prawa. Powyższe spowodowało niemożność polemiki w skardze z treścią zaskarżonej decyzji, zaś Sądowi I instancji możność kontroli merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia zawartego w pkt II zaskarżonej decyzji, a co w konsekwencji musi powodować jej uchylenie;

20 3) naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. przez usankcjonowanie błędnie prawnie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r., która błędnie prawnie uchyliła pierwotną prawidłowo wydaną decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę temu organowi do jej ponownego rozpoznania, a co nastąpiło z naruszeniem art. 128 pkt 4 u.g.n. przez nieobjęcie odszkodowaniem również szkód powstałych wskutek cofki wody zbudowanej zapory na rzece S. w dniu [...] maja 2010 r., a w którym to zakresie powódka aktualnie dochodzi odszkodowanie od Skarbu Państwa w toczącej się sprawie [...] Sądu Rejonowego w W., a z którego to powodu strony zgodnie złożyły wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie o dział spadku i zniesienie współwłasności toczącej się do sygn. [...] Sądu Rejonowego w W., przez błędne ustalenie, że odszkodowanie w tym zakresie ma zostać wypłacone uczestniczce w odrębnej sprawie już po dokonaniu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji tego oddalenie wniosku dowodowego uczestniczki o przeprowadzenie dowodu z akt spraw [...] i [...] Sądu Rejonowego w W., a w konsekwencji tego w tym zakresie naruszenie art. 7 K.p.a., przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 77 § 1 K.p.a., przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W szczególności nie wzięto w ogóle pod uwagę z akt sprawy [...] Sadu Rejonowego w W. wydanej w tej sprawie opinii przez biegłego sądowego z listy Prezesa Sądu Okręgowego w K. A. Z. z [...] lipca 2014 r., a z której to w sposób ewidentny wynika, zupełnie inna dużo wyższa wartość przedmiotowych gruntów i budynków oraz istnienie infrastruktury, a co zostało zniszczone w czasie powodzi i spiętrzenia wody na zaporze w [...] na rzece S., a za co odpowiada Skarb Państwa i co jest przedmiotem postępowania w sprawie [...] Sądu Rejonowego w W.

21 Gdyby biegły rzeczoznawca wziął pod uwagę treść tejże opinii to na pewno wartość szacunku przedmiotowych nieruchomości byłaby znacznie wyższa. W załączeniu do odwołania złożonego w sprawie [...] września 2014 r. została przedłożona powyższa opinia biegłego sądowego A. Z. z [...] lipca 2014 r. z akt sprawy [...] Sądu Rejonowego w W. Obecnie w załączeniu do aktualnego odwołania zostaje przełożony wniosek Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z [...] listopada 2015 r. w sprawach [...] i [...] Sądu Rejonowego w W. o wyznaczenie terminu rozprawy w związku z chęcią złożenia przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. propozycji H. D. ugodowego załatwienia sprawy, dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania, wraz zawiadomieniem Sądu Rejonowego w W. o wyznaczeniu w sprawie [...] terminu rozprawy na dzień [...] grudnia 2015 r. Faktycznie w tym dniu odbyła się rozprawa sądowa i aktualnie trwają pertraktacje ugodowe stron w celu ugodowego załatwienia sprawy. Ponadto w sprawie [...], w której uczestnikiem jest Skarb Państwa Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., Sąd Rejonowy w W. wyznaczył termin rozprawy na dzień [...] lutego 2016 r. o godzinie [...] sala [...] i prawdopodobnie na tej rozprawie sądowej może dojść do zniesienia współwłasności, w zakresie dotyczącym nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją o wywłaszczeniu i nieruchomość objęta decyzją o wywłaszczeniu za odpowiednimi spłatami stanie się własnością Skarbu Państwa, a co czyni niedopuszczalnym prawnie wydanie nin. decyzji o wywłaszczeniu tej samej nieruchomości, której przyznania własności domaga się Skarb Państwa w sprawie [...].

22 Dowód: akta sprawy [...] oraz [...] oraz wniosek Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. o wyznaczenie terminu rozprawy w celu ugodowego załatwienia sprawy oraz zawiadomienie Sądu o wyznaczeniu terminu rozprawy na dzień [...] grudnia 2015 r.;

23 4) naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. przez usankcjonowanie błędnie prawnie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r., która błędnie prawnie uchyliła pierwotną prawidłowo wydaną decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę temu organowi do jej ponownego rozpoznania, a co nastąpiło z naruszeniem art. 149-159 u.g.n. w związku z roporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. poz. 2109 ze zm.) w zakresie dokonania wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości przez powołanego w sprawie rzeczoznawcę majątkowego T. B. i sporządzenia przez niego w przedmiotowym zakresie operatu szacunkowego z [...] października 2013 r., a który wykonał bez powiadamiania uczestniczki i jej pełnomocnika o terminie wykonywania czynności w sprawie, zastosował metodę porównawczą zamiast metody odtworzeniowej, mimo że jest bezspornym w sprawie, że nie posiadał na terenie S. obiektów porównawczych. Były poczynione bardzo znaczne nakłady na przedmiotową nieruchomość przez uczestniczkę H. D. co wynika z akt sprawy [...], zaś wartość ustalona przez rzeczoznawcę w sposób bardzo znaczny różni się od wartości przedmiotowej nieruchomości ustalonej na zlecenie Sądu Rejonowego w W. w sprawie [...] przez biegłego sądowego ds. wyceny nieruchomości mgr inż. D. F., jak również w tym zakresie niewzięcie pod uwagę w zaskarżonej decyzji faktu sprzeczności tegoż szacunku rzeczoznawcy T. B. z opinią szacunkową mgr inż. D. F., a przez to naruszenie przepisu art. 7 K.p.a., przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tym bardziej że organ I instancji nie uwzględnił wniosku dowodowego pełnomocnika H. D. o przeprowadzenie w sprawie dowodu z akt spraw [...] i [...], gdzie znajdują się opinie biegłych sądowych ds. szacowania nieruchomości jak również jest ustalona wartość nakładów uczestniczki H. D. na przedmiotową nieruchomość.

24 5) naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. przez usankcjonowanie błędnie prawnie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r., która błędnie prawnie uchyliła pierwotną prawidłowo wydaną decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę temu organowi do jej ponownego rozpoznania, a co nastąpiło z naruszeniem art. 112 i dalszych u.g.n. w związku z art. 107 K.p.a. przez niepodanie w zaskarżonej decyzji dlaczego nią nie objęto własności w ¼ przedmiotowej nieruchomości będącej własnością zmarłego T. S. i jak wynika z przedmiotowej decyzji, tej decyzji w ogóle nie doręczono spadkobiercom T. S., a w konsekwencji tego nie jest wiadomym biorąc pod uwagę komparycje zaskarżonej decyzji czy przedmiotem wywłaszczenia w przedmiotowej decyzji jest udział w ¼ części uczestniczki H. D., czy też udział w ¼ części zmarłego T. S., a jedynie w osobnym punkcie ustalenie wysokości odszkodowania przyznanego uczestniczce H. D. jak również naruszenie art. 107 § 3 K.pa. przez niepodanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy tą objęto również udział zmarłego T. S., a o ile nie - to dlaczego nie dokonano w tym zakresie wywłaszczenia, dlaczego nie ustalono odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości T. S., dlaczego uczestnikami postępowania nie są spadkobiercy po T. S. i dlaczego nie uznano za niezbędne ze względu na budowę inwestycji na rzece S. wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości w zakresie udziału w ¼ części zmarłego T. S., jak również niepodanie dlaczego mimo złożenia w przedmiotowym zakresie wniosku przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., zaskarżoną decyzję nie wydano na jego wniosek, lecz jak wynika z komparycji zaskarżonej decyzji wydano ją z urzędu;

25 6) naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. przez usankcjonowanie błędnie prawnie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r., która błędnie prawnie uchyliła pierwotną prawidłowo wydaną decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę temu organowi do jej ponownego rozpoznania, a co nastąpiło z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie w sprawie zawnioskowanych przez uczestniczkę H. D. dowodów, a to:

26 • akt sprawy II SA/Kr 1235/15 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, która to sprawa toczy się ze skargi H. D. na postanowienie Starosty W. z [...] lipca 2015 r. wydane w sprawie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, poprzez pozbawienie prawa własności do udziału ¼ części w nieruchomości zabudowanej utworzonych z działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...] o pow. 0,0255 ha, nr [...] o pow. 0,0032 ha, nr [...] o pow. 0,0288 ha oraz w nieruchomości niezabudowanej utworzonej z działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...] o pow. 0,0080 ha, nr [...] o pow. 0,0227 ha, nr [...] o pow. 0,0324 ha , nr [...] o pow. 0,0948 ha, nr [...] o pow. 0,0918 ha, nr [...] o pow. 0,0558 ha, nr [...] o pow. 0,0715 ha, położonej w obrębie: S., jednostka ewidencyjna M., powiat w., a to na okoliczność zasadności pierwotnego rozpoznania w nin. sprawie prawomocnie spraw [...] i [...] Sądu Rejonowego w W., a dopiero następnie rozpoznanie niniejszej sprawy wywłaszczeniowej, oraz zasadności wniosku o zawieszenie postępowania w nin. sprawie do czasu prawomocnego zakończenia powyższych spraw sądowych.

27 Dowód: akta sprawy II SA/Kr 1235/15 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

28 • nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania zawnioskowanych przez H. D. w pismach z [...] i [...] sierpnia 2015 r. rzeczoznawców majątkowych A. Z. i D. F., którzy w postępowaniu sądowym odmiennie oszacowali wartość przedmiotowej nieruchomości oraz ruchomości, w sprawie [...] na rozprawie [...] grudnia 2015 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. przyznał że prawidłowy jest szacunek wartości nieruchomości i szkód wyrządzonych wedle operatu biegłych sądowych z postępowania sądowego, a nie wedle operatu w tym zakresie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R. M., jak również nieprzeprowadzenie konfrontacji w związku z powyższym biegłych sądowych A. Z. i D. F. z rzeczoznawca majątkowym z postępowania administracyjnego R. M., a o co wnosił pełnomocnik uczestniczki H. D. w pkt 5 pisma z [...] sierpnia 2015 r.

29 Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

30 Skarb Państwa – Regionalny Zarząd Gosodarki Wodnej w K. odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

31 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

32 Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

33 Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. zarzuca naruszenie przepisu postępowania art. 133 § 1 P.p.s.a. przez uznanie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem pomimo wydania jej z naruszeniem art. 10, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego art. 128 pkt 4, art. 112 i art. 149 - 159 u.g.n. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie - w jego ocenie - naruszył Sąd administracyjny I instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny.

34 Zgodnie z art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w tym przepisie oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację stanowiącą dowód prowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnych oraz dowody pozwalające skonfrontować twierdzenia i zarzuty skarżących. Zakres rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany w oparciu o materiał dowodowy, który stanowił podstawę wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy (K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2009, nr 2). Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających, co oznacza, że również te dowody są brane pod uwagę przy orzekaniu. Przy czym, jak stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1173/16 (System Informacji Prawnej www.lex.pl) regułą obowiązującą w postępowaniu sądowym jest, że Sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej. Przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jest zatem wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu administracji budzą istotne wątpliwości. Dodać też trzeba, że o naruszeniu art. 133 § 1 P.p.s.a. możemy mówić wówczas, gdy sąd oddali skargę mimo niekompletnych akt sprawy.

35 Autor skargi kasacyjnej zarzut wydania wyroku na podstawie niekompletnych akt sprawy odnosi do nieuwzględnienia przez Sąd I instancji akt spraw toczących się przed Sądem Rejonowym w W. dotyczących kwestii odszkodowawczych w związku ze zniszczeniem gruntów i budynków skarżącej w czasie spiętrzenia wody i powodzi na zaporze w S. na rzece S. w dniu [...] maja 2010 r. (sprawa o sygn. akt [...]) oraz zniesienia współwłasności nieruchomości (sprawa o sygn. akt [...]). W szczególności nieuwzględnienia opinii szacunkowych sporządzonych w tych postępowaniach cywilnych, z których wynika inna wartość gruntu stanowiącego własność H. D., niż z operatu szacunkowego z [...] lipca 2015 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R. M. na potrzeby postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. Zarzut orzekania z naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. odnosi się także do pominięcia przez Sąd I instancji akt sprawy zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Kr 1235/15 ze skargi H. D. na postanowienie Starosty W. z [...] lipca 2015 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej jej własność.

36 Z przyczyn oczywistych dokumenty znajdujące się w aktach powyższych spraw nie mogą mieć znaczenia dla wyniku sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji, a dotyczącej wywłaszczenia i odszkodowania na podstawie przepisów u.g.n. i prawidłowości zastosowania przez Wojewodę [...] art. 54 § 3 P.p.s.a. W żaden sposób wnioskowane dowody nie mogły przyczynić się do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, brak było również podstaw do przeprowadzania dowodu z opinii szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych A. Z. i D. F. na potrzeby postępowań toczących się przed sądem powszechnym. W istocie skarżąca zażądała od Sądu I instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie pozwalającym na ustalenie stanu faktycznego sprawy innego niż ustalony w postępowaniu administracyjnym. Jest to niedopuszczalne w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Organy administracyjne w niniejszej sprawie mogły dokonać ustaleń stanu faktycznego na podstawie zebranego w trakcie postępowania administracyjnego materiału dowodowego. Prawidłowo tę kwestię wyjaśnił Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku i prawidłowo uznał, że brak było podstaw do przeprowadzania dowodów z akt sądowych [...] i [...] Sądu Rejonowego w W. Powoływana zaś w skardze kasacyjnej sprawa o sygn. akt. II SA/Kr 1054/16 została prawomocnie zakończona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o odrzuceniu skargi i również nie ma wpływu na kontrolowaną przez Sąd I instancji sprawę.

37 Podkreślić należy, że art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego stanu faktycznego sprawy ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzonych z materiału dowodowego. O niekompletności akt sprawy nie może też świadczyć, zarzucany organowi i zaakceptowany przez Sąd I instancji, brak zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie. Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma więc obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 31). Jeżeli więc - jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - stan faktyczny sprawy znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym zawartym w aktach administracyjnych sprawy, oznacza to, że Sąd I instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, a więc zgodnie z art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. Sąd orzekał na podstawie całości materiału dowodowego sprawy – dokonał jedynie odmiennej od skarżącej kasacyjnie oceny materiału dowodowego, a ta odmienna ocena Sądu nie może świadczyć o braku oparcia rozstrzygnięcia na kompletnym materiale dowodowym.

38 Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej.

39 Wskazać jeszcze trzeba, że zarzuty skargi kasacyjnej ujęte w 6 punktach zostały poparte bardzo obszerną argumentacją, której sposób sformułowania w dużej mierze nie stanowi spójnego ciągu prawniczej argumentacji odnoszącego się do okoliczności rozpatrywanej sprawy. Stanowią często jedynie ogólnikowe pełne pwotórzeń stwierdzenia negujące stanowisko Sądu I instancji oraz organów administracyjnych. Mając na względzie art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd I instancji w ramach konkretnej podstawy określonej w art. 174 P.p.s.a. To nie Sąd II instancji ma domniemywać o jakie naruszenia chodzi.

40 W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.