Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r., II OW 109/13

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r., II OW 109/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Poronin z dnia 7 czerwca 2013 r. nr GPGiOŚ-VI.670.075.2013 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Poronin a Wojewodą Małopolskim w sprawie odtworzenia decyzji wydanej przez Urząd Miasta i Gminy Tatrzańskiej z dnia 15 października 1981r. znak: BUA.II.8380-U-55/81 postanawia oddalić wniosek.

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z dnia 17 czerwca 2013 r. Wójt Gminy Poronin wystąpił o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, który zaistniał pomiędzy organem wnioskującym a Wojewodą Małopolskim w sprawie odtworzenia akt sprawy administracyjnej zakończonej decyzją wydaną przez Urząd Miasta Zakopanego i Gminy Tatrzańskiej z dnia 15 października 1981 r. znak: BUA.II.8380-U-55/81.

3 We wniosku wskazano, że w związku z prowadzonym przez Wojewodę Małopolskiego postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miasta Zakopanego i Gminy Tatrzańskiej z dnia 15 października 1981 r., znak: BUA.II.8380-U-55/81, udzielającego pozwolenia na budowę wodociągu w Poroninie pismem z dnia 4 marca 2011 r. Wojewoda Małopolski zlecił Burmistrzowi Miasta Zakopane odtworzenie akt ww. sprawie. Zawiadomieniem z dnia 20 czerwca 2011 r. Starosta Tatrzański w Zakopanem przesłał do Urzędu Gminy Poronin pismo Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie Wydział Infrastruktury z dnia 4 marca 2011 r. zlecające odtworzenie akt sprawy znak: BUA.II.8380-U-55/81 z dnia 15 października 1981 r. dotyczących pozwolenia na budowę wodociągu w Poroninie. Dnia 6 sierpnia 2012 r. zostali wezwani J. C., H. M., S. G., A. O. do złożenia wyjaśnień odnośnie odtworzenia akt sprawy. Osoby te zostały wymienione w piśmie J. P. kierowanym do Burmistrza Miasta Zakopanego z dnia 14 marca 2011 r. jako biorące udział w procesie wydawania ww. decyzji. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie, w tym po przesłuchaniu osób wymienionych w pismach J. P., Wójt Gminy Poronin postanowieniem z dnia 17 września 2012 r., znak: GPGiOŚ-VI. 670.147.2012, odmówił prowadzenia postępowania w sprawie odtworzenia ww. akt sprawy uzasadniając, że akta podlegają odtworzeniu niezależnie od tego, w jakich okolicznościach zostały zgubione lub zniszczone, a odtworzeniem akt zajmuje się ten organ, który je wytworzył.

4 Wójt wskazał, że ustawodawca nie przewidział w Kodeksie postępowania administracyjnego regulacji dotyczącej odtwarzania akt sprawy administracyjnej, zatem zgodnie z poglądami judykatury i doktryny w takim przypadku zastosować należy przepisy regulujące tę kwestię w innych podobnych postępowaniach. Są to przede wszystkim uregulowania zawarte w dziale IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Nadto w wyroku z dnia 2 kwietnia 1998 r. (sygn. akt IV SA 1438/96, LEX nr 45944) Najwyższy Sąd Administracyjny stwierdził, że pomimo braku wyraźnej regulacji w k.p.a. dopuszczalne, a nawet konieczne jest stosowanie w drodze analogii przepisów księgi czwartej Kodeksu postępowania cywilnego (art. 716-729 k.p.c.) dotyczącej postępowania w sprawie zaginięcia i zniszczenia akt. Względy systemowe mogą uzasadniać sięganie do tych przepisów także i obecnie, po wejściu w życie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem postępowanie cywilne bliższe jest istocie postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, niż postępowanie sądowoadministracyjne, którego celem jest kontrola legalności działania organów administracji.

5 Wójt przytoczył również przepis art. 718 § 2 Kodeksu cywilnego z którego wynika, że "Wniosek o odtworzenie akt sprawy będącej w toku zgłosić można w ciągu lat trzech od zaginięcia lub zniszczenia akt, a wniosek o odtworzenie akt sprawy prawomocnie zakończonej - w ciągu lat dziesięciu od tej chwili". Z tego względu, że wniosek dotyczy decyzji wydanej przeszło 30 lat temu, to termin zakreślony w ww. w art. 718 § 2 Kodeksu cywilnego, nie został zachowany.

6 Nadto Wójt wskazał, że w prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przed Starostą Tatrzańskim (postanowienie z dnia 29 lipca 2010 r. znak: AB/AP/7356/61/10) ustalono, że akta ww. sprawy zostały zniszczone na podstawie zezwolenia wydanego przez Archiwum Państwowe w 1994 r. Natomiast Wojewoda Małopolski czynił wszelkie starania, aby pozyskać przedmiotowe akta sprawy w związku z wnioskiem J. P.o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Pomimo tego nie udało się pozyskać nawet kopii decyzji, w związku z tym postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności zostało umorzone. Okoliczności te zostały wyjaśnione J. P. wielokrotnie m.in. w piśmie Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 2 lutego 2010 r. W związku z tym, że postępowanie w sprawie odtworzenia akt sprawy nie mogło być prowadzone, z uwagi na przekroczenie terminu do złożenia wniosku oraz brak jakichkolwiek wiarygodnych źródeł na podstawie których można byłoby odtworzyć treść ww. decyzji, odmówiono prowadzenia postępowania.

7 Na to postanowienie zażalenie złożył J. P..

8 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z dnia 18 grudnia 2012 r. znak: SKO-SW-4101-43/12 wyraziło pogląd, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej.

9 Z tych względów Wójt Gminy Poronin wnioskuje, że nie jest organem zobligowanym do prowadzenia postępowania w sprawie odtworzenie akt ww. sprawy, ponieważ nie jest organem, który podjął i prowadzi postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miasta i Gminy Tatrzańskiej z dnia 15 października 1981 r. znak: BUA.II.8380-U-55/81 udzielającego pozwolenia na budowę wodociągu w Poroninie. W związku z tym zawiadomieniem z dnia 23 kwietnia 2013 r. znak: GPGiOŚ-VI.670.56.2013 zwrócono Wojewodzie Małopolskiemu wniosek Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie Wydział Infrastruktury z dnia 4 marca 2011 r. przesłanego przez Starostę Tatrzańskiego w Zakopanem zawiadomieniem z dnia 20 czerwca 2011 r. w sprawie odtworzenia akt ww. sprawy, do załatwienia zgodnie z kompetencjami powołując się na uzasadnienie postanowienia SKO w Nowym Sączu. W związku z tym organem właściwym mogącym stwierdzić nieważność ww. decyzji, po jej odtworzeniu jest Wojewoda Małopolski, który zgodnie z art. 7 k.p.a. z urzędu lub na wniosek stron winien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

10 W odpowiedzi na wniosek, uczestniczący w sporze Wojewoda Małopolski, podniósł, iż nie jest organem właściwym do odtworzenia ww. akt administracyjnych, bowiem prowadzi tylko nadzwyczajne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miasta Zakopanego i Gminy Tatrzańskiej z dnia 15 października 1981 r. znak. BUA.II.8380-U-55/81 udzielającej pozwolenia na budowę wodociągu w Poroninie. W toku tego postępowania podjęto działania mające na celu uzyskanie akt administracyjnych w sprawie zakończonej ww. decyzją jednakże, jak wynika z informacji uzyskanej z Zakładowego Archiwum Urzędu Miasta Zakopanego, akta te zostały przekazane na makulaturę. W związku z tym Wojewoda Małopolski pismem z dnia 4 marca 2011 r. zwrócił się do Starosty Tatrzańskiego o odtworzenie akt administracyjnych, a który przekazał pismo zlecające odtworzenie akt do Wójta Gminy Poronin.

11 Wojewoda Małopolski podniósł, że postępowanie w sprawie odtworzenia akt administracyjnych przeprowadza organ, w którym sprawa toczyła się w I instancji. Późniejsza zmiana właściwości rzeczowej organu nie wpływa na kwestie odtworzenia decyzji wydanej przez ówcześnie właściwy organ, co potwierdza okoliczność, iż akta spraw zakończonych pozostają u dotychczasowy organów, które są nadal właściwe do udostępniania tych akt, a także wydawania odpisów, wypisów. Postępowanie w sprawie odtworzenia akt ma charakter sprawozdawczy, polega na ustaleniu jedynie treści rozstrzygnięcia i okoliczności sprawy, w której akta zaginęły lub uległy zniszczeniu. Przeniesienie właściwości ogólnej do załatwiania określonych spraw nie oznacza przeniesienia kompetencji do odtwarzania akt administracyjnych spraw, gromadzonych i prowadzonych przez poprzednio właściwe organy. Takie stanowisko znajduje też odzwierciedlenie w doktrynie: "Regułą jest, że akta podlegają odtworzeniu niezależnie od tego, w jakich okolicznościach zostały zagubione lub zniszczone, a odtworzeniem akt zajmuje się ten organ, który je prowadził, a nie ten, któremu zostały przekazane zanim zaginęły czy uległy zniszczeniu, "akta sprawy administracyjnej mogą być odtworzone tylko przez ten organ, który akta prowadził" (M. Romańska, Komentarz do art. 288 P.p.s.a. [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze 2005 r.).

12 Nie jest zatem uzasadnione stanowisko Wójta Gminy Poronin zawarte we wniosku, zgodnie z którym to organ prowadzący nadzwyczajne postępowanie winien odtworzyć akta administracyjne zakończone decyzją, którą następnie będzie kontrolował. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem odrębnym, w toku którego organ bada prawidłowość decyzji w odniesieniu do przesłanek określonych w art. 156 k.p.a., w oparciu o przedstawione przez właściwy organ akta administracyjne. Pogląd, zgodnie z którym organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności miałby prowadzić w pierwszej kolejności czynności mające na celu odtworzenie akt, a co najmniej treści decyzji, w tym przesłuchiwać świadków, będących najczęściej stronami postępowania nadzwyczajnego, a następnie dokonywać weryfikacji prawidłowości postępowania i decyzji o treści ustalonej przez ten właśnie organ, stoi w sprzeczności z celem tego postępowania i nie znajduje uzasadnienia w przepisach postępowania administracyjnego.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

14 Sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

15 W rozpoznawanej sprawie spór zaistniały pomiędzy Wójtem Gminy Poronin a Wojewodą Małopolskim był sporem negatywnym i dotyczył wskazania organu właściwego do odtworzenia akt sprawy administracyjnej zakończonej decyzją wydaną przez Urząd Miasta Zakopanego i Gminy Tatrzańskiej z dnia 15 października 1981 r. znak: BUA.II.8380-U-55/81.

16 Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest regulacji dotyczącej sposobu odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy lub jej fragmentów tak jak uczyniono to w Kodeksie postępowania cywilnego oraz w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

17 W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się trzy zasadnicze poglądy dotyczące sposobu odtworzenia akt administracyjnych lub jej fragmentów.

18 Według pierwszego z nich w drodze analogii winny mieć zastosowanie przepisy księgi czwartej Kodeksu postępowania cywilnego (art.716-729 k.p.c.). Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 4 lutego 1999 r. , sygn. IV SA 419/98 (Lex nr 47260) i z dnia 2 kwietnia 1998 r., sygn. IV SA 1438/96 (Lex nr 45944) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. I SA/Wa 75/06 (Lex nr 219245).

19 Według drugiego poglądu w drodze analogii winny mieć zastosowanie przepisy Działu IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pogląd taki wyraził między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 456/11 i z dnia 28 października 2009 r., sygn. II OSK 1710/08 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 19 września 2008 r., sygn. II SA/Lu 422/08, czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. II SA/Po 926/08 (wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

20 Według trzeciego poglądu zaginiony lub zniszczony dokument winno się odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego nie wyłączając przesłuchania świadków i stron w ramach postępowania, dla którego rozstrzygnięcia treść tegoż dokumentu ma istotne znaczenie. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2006 r., sygn. II OSK 921/05 (Lex nr 275485).

21 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie za prawidłowy uważa drugi z przedstawionych powyżej poglądów, to jest że do postępowania prowadzonego przez organy administracji w przedmiocie odtworzenia akt w drodze analogii winny mieć zastosowanie przepisy Działu IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

22 Jakkolwiek przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają norm regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, to jednak uznać należy, iż stosowanie tej instytucji przez organ administracyjny jest nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne, w szczególności gdy odtworzenie treści zaginionej decyzji jest – jak w niniejszej sprawie – niezbędne dla prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym.

23 Podkreślić w tym miejscu należy, iż przyjęcie poglądu, iż niedopuszczalne jest prowadzenie w drodze analogii odrębnego postępowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych, a zaginiony lub zniszczony dokument winno się odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego nie wyłączając przesłuchania świadków i stron w ramach postępowania, dla którego rozstrzygnięcia treść tegoż dokumentu ma istotne znaczenie nie może zasługiwać na uwzględnienie, albowiem abstrahuje on zupełnie od sytuacji procesowej, w której odtworzenie orzeczenia administracyjnego (na przykład orzeczenia organu administracji o nabyciu własności) jest dla strony istotne ze względu na proces prowadzony przed sądem powszechnym lub administracyjnym. Przedmiotem odtworzenia przez sąd mogą zaś być tylko akta sądowe (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 1967 r., sygn. I CR 657/66, dostępny Lex nr 588, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Lex 2011, teza 10 do art. 288).

24 Odnosząc się do przepisów w oparciu o które takie postępowanie w przedmiocie odtworzenia akt winno być prowadzone wskazać trzeba, iż stosowanie w drodze analogii przepisów księgi czwartej k.p.c. sugerowane było w orzeczeniach zapadłych w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2004 r., zaś obecnie właściwym jest korzystanie przez organ administracyjny - również w drodze analogii - z przepisów działu IX ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako bardziej przystających do materii spraw administracyjnych, których specyfika wyraża się chociażby tym, iż w zasadniczej części nie ulegają one przedawnieniu.

25 Organem przed którym toczyło się postępowanie, w którym należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, obejmujące analizę zaginionych dokumentów, był Urząd Miasta Zakopanego i Gminy Tatrzańskiej, który nie istnieje już w strukturze organów administracji publicznej. Z tych względów należy ustalić jaki organ jest obecnie rzeczowo właściwy do załatwienia danej sprawy, stosownie do treści art. 20 k.p.a. W tym zaś celu należy sięgnąć do przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących zakres działania danego organu.

26 Zgodnie z art. 80 Prawa budowlanego zadania administracji architektoniczno-budowlanej wykonują starosta, wojewoda i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Z kolei zadania nadzoru budowlanego wykonują powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

27 W myśl art. 81 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego:

28 1. Do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy:

29 1) nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności:

30 a) zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska,

31 b) warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych,

32 c) zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej,

33 d) właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie,

34 e) stosowania wyrobów budowlanych;

35 2) wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą.

36 4. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.

37 Ustawodawca nie różnicuje w omawianym przepisie obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, gdyż zostały tu określone wszystkie kompetencje organów administracji publicznej funkcjonujących w obszarze prawa budowlanego, zróżnicowanie takie następuje w następnych artykułach. Zadania te realizowane są w sposób zróżnicowany przez poszczególne organy, o czym przesądzają przepisy regulujące ich właściwość rzeczową - art. 82 i art. 83. Sam przepis art. 81 nie może zatem stanowić podstawy dla określenia kompetencji organów nadzoru budowanego.

38 Zgodnie z art. 82 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów, a organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji jest co do zasady starosta. Przepis ten jest przepisem kompetencyjnym określającym właściwość rzeczową organów administracji architektoniczno-budowlanej (starostów i wojewodów), przy czym ustawodawca zdecydował się na przyjęcie zasady, że właściwym organem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tym samym kompetencje organów nadzoru budowlanego muszą być wprost w ustawie określone, a nie dorozumiane na podstawie ich charakteru.

39 To oznacza, że w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wodociągu, który w świetle art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jest siecią uzbrojenia terenu, właściwym pozostaje Starosta.

40 W konsekwencji, uznając, że żaden z organów wskazanych we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie jest właściwy do załatwienia sprawy, na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny wniosek oddalił.