Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2015 r., II OW 191/14

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2015 r., II OW 191/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty W. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą W. a Wojewodą M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do odtworzenia akt sprawy zakończonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] lipca 1997 r. znak:[...] postanawia: wskazać Starostę W. jako organ właściwy do odtworzenia akt sprawy.

Uzasadnienie

2 Starosta W. wnioskiem z dnia 5 września 2014 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Wojewodą M. przez wskazanie Wojewody M. jako organu właściwego do odtworzenia akt sprawy zakończonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. działającego z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 1997 r. znak: [...] o zatwierdzeniu planu zagospodarowania terenu i udzieleniu [...] w W. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej kanalizację os. [...]+kanały sanitarne Ø 200-300 mm, 200-315 mm, łączna dł. Sieci-6,966 m, pasem roboczym 7 m, czasowe zajęcie terenu-4,9 m zgodnie z przebiegiem ulic: ... [...] ... oraz terenami prywatnymi, zgodnie z zestawieniem, na działce położonej w W. nr ewid. gruntów - jezdnie ulic: ... [...] ... - na potrzeby postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji prowadzonego przez Wojewodę M.

3 W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Wojewoda M. prowadzi z wniosku D. K. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. działającego z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 1997 r. Pismem z dnia 14 maja 2014 r. Wojewoda M. zwrócił się z wnioskiem do Starosty W. o wszczęcie postępowania w celu odtworzenia akt sprawy dotyczących ww. decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. - w zakresie niezbędnym do rozpatrzenia wniosku D. K. Starosta W. pismem z dnia 29 maja 2014 r. poinformował Wojewodę M., że nie jest organem właściwym do odtworzenia przedmiotowych akt, wskazując jednocześnie, że w jego ocenie organem właściwym jest Wojewoda M. - jako organ prowadzący postępowanie nieważnościowe. W pismach z dnia 6 czerwca i 11 sierpnia 2014 r. Wojewoda M. nie zgodził się z przedstawionym mu poglądem prawnym i podtrzymał swe wcześniejsze żądanie odtworzenia akt przez Starostę W.

4 Wnioskodawca wskazał, że postępowanie dotyczące odtworzenia akt postępowania administracyjnego nie zostało wprost uregulowane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Tym niemniej przyjmuje się powszechnie w doktrynie, że czynności odtworzenia akt sprawy znajdują swoje oparcie w przepisach postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym i to właśnie w tej materii prawnej należy doszukiwać się właściwości organu do prowadzenia postępowania w zakresie odtworzenia akt sprawy. Organ powołał pogląd prawny zaprezentowany przez Grzegorza Łaszczycę w artykule pt. "Odtwarzanie akt sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym" (opubl. Samorząd Terytorialny Nr 9/2009, s. 56, 57), zgodnie z którym obowiązek odtworzenia akt spoczywa na tym organie administracji publicznej, który jest aktualnie właściwy (rzeczowo, miejscowo i instancyjnie) do rozpoznania i rozstrzygnięcia (w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym) określonej sprawy administracyjnej. Rekonstrukcja przepadłych akt sprawy administracyjnej ostatecznie rozstrzygniętej należy do organu właściwego dla trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego.

5 Wnioskodawca wskazał, że postępowanie zmierzające do odtworzenia akt sprawy wymaga usystematyzowania i stałej kontroli pod względem realizacji zamierzonego celu. W niniejszej sprawie celem tym jest umożliwienie Wojewodzie M. prawidłowego przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. Tylko i wyłącznie organ prowadzący dane postępowanie administracyjne - czyli Wojewoda M. jest w stanie określić zakres akt, których odtworzenie jest konieczne, a w dalszej kolejności stwierdzić osiągnięcie celu rekonstrukcyjnego.

6 Organ wskazał, że zgodnie z art. 7 k.p.a. to na organie prowadzącym dane postępowanie administracyjne spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co nastąpić może tylko i wyłącznie po zgromadzeniu całego materiału dowodowego. W przypadku postępowań nadzwyczajnych trzeba przyjąć, że materiałem dowodowym są również akta zakończonego postępowania jurysdykcyjnego. Na poparcie takiego poglądu organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 921/05 (opubl. LEX nr 275485), w którym wskazano, że "przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wprawdzie uregulowań dotyczących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, analogicznych do zawartych w księdze czwartej kodeksu postępowania cywilnego (art. 716-729). Nie oznacza to jednak, iż organ administracji może się uchylić od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem, do czego zobligowany jest z mocy art. 7 k.p.a. W sytuacji, gdy ustalenie treści decyzji jest niezbędne do załatwienia sprawy, należy ją przesłankowo odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie wyłączając przesłuchania świadków i stron. Zaniechanie powyższych czynności świadczy o oczywistym naruszeniu powołanej wyżej normy prawnej."

7 W odpowiedzi na wniosek Wojewoda M. stwierdził, że postępowanie w sprawie odtworzenia akt administracyjnych przeprowadza organ, w którym sprawa toczyła się w I instancji. Jednocześnie w sytuacji, w której w strukturze organów administracyjnych właściwych dla danej sprawy określony organ już nie istnieje, właściwym dla odtworzenia akt będzie organ I instancji aktualnie właściwy w sprawie. Organ podkreślił, iż postępowanie w sprawie odtworzenia akt ma charakter sprawozdawczy, polega na ustaleniu jedynie treści rozstrzygnięcia i okoliczności sprawy, w której akta zaginęły lub uległy zniszczeniu.

8 Wojewoda M. nie podzielił stanowiska Starosty W., zgodnie z którym to organ prowadzący nadzwyczajne postępowanie winien odtworzyć akta administracyjne zakończone decyzją, którą następnie będzie kontrolował. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem odrębnym, w toku którego organ bada prawidłowość decyzji w odniesieniu do przesłanek określonych w art. 156 k.p.a., w oparciu o przedstawione przez właściwy organ akta administracyjne. W ocenie Wojewody, pogląd, zgodnie z którym organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności miałby prowadzić w pierwszej kolejności czynności mające na celu odtworzenie akt, a co najmniej treści decyzji, w tym przesłuchiwać świadków, będących najczęściej stronami postępowania nadzwyczajnego, a następnie dokonywać weryfikacji prawidłowości postępowania i decyzji o treści ustalonej przez ten właśnie organ, stoi w sprzeczności z celem tego postępowania i nie znajduje uzasadnienia w przepisach postępowania administracyjnego.

9 Na poparcie swojego stanowiska organ powołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OW 109/13.

10 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny).

12 W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym pomiędzy Starostą W. a Wojewodą M. co do tego, który z tych organów jest organem właściwym do odtworzenia akt sprawy zakończonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. działającym z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 1997 r. znak: [...].

13 Zauważyć w tym miejscu trzeba, że w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest regulacji dotyczącej sposobu odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy lub jej fragmentów, tak jak uczyniono to w Kodeksie postępowania cywilnego oraz w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

14 W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się trzy zasadnicze poglądy dotyczące sposobu odtworzenia akt administracyjnych.

15 Według pierwszego z nich, w drodze analogii winny mieć zastosowanie przepisy księgi czwartej Kodeksu postępowania cywilnego (art. 716-729 k.p.c.). Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 4 lutego 1999 r., sygn. IV SA 419/98 (Lex nr 47260) i z dnia 2 kwietnia 1998 r., sygn. IV SA 1438/96 (Lex nr 45944) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. I SA/Wa 75/06 (Lex nr 219245).

16 Według drugiego poglądu, w drodze analogii winny mieć zastosowanie przepisy Działu IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pogląd taki wyraził między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 456/11 i z dnia 28 października 2009 r., sygn. II OSK 1710/08 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 19 września 2008 r., sygn. II SA/Lu 422/08, czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. II SA/Po 926/08 (wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

17 Według trzeciego poglądu, zaginiony lub zniszczony dokument winno się odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego nie wyłączając przesłuchania świadków i stron w ramach postępowania, dla którego rozstrzygnięcia treść tego dokumentu ma istotne znaczenie. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2006 r., sygn. II OSK 921/05 (Lex nr 275485).

18 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie za prawidłowy uważa drugi z przedstawionych powyżej poglądów, to jest, że do postępowania prowadzonego przez organy administracji w przedmiocie odtworzenia akt w drodze analogii winny mieć zastosowanie przepisy Działu IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

19 Jakkolwiek przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają norm regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, to jednak uznać należy, iż stosowanie tej instytucji przez organ administracyjny jest nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne, w szczególności gdy odtworzenie akt jest – jak w niniejszej sprawie – niezbędne dla prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym.

20 Odnosząc się do przepisów, w oparciu o które postępowanie w przedmiocie odtworzenia akt winno być prowadzone, wskazać trzeba, że stosowanie w drodze analogii przepisów księgi czwartej k.p.c. sugerowane było w orzeczeniach zapadłych w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2004 r., zaś obecnie właściwym jest korzystanie przez organ administracyjny - również w drodze analogii - z przepisów działu IX ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako bardziej przystających do materii spraw administracyjnych, których specyfika wyraża się chociażby tym, iż w zasadniczej części nie ulegają one przedawnieniu.

21 W niniejszej sprawie, stosując per analogiam art. 290 § 3 p.p.s.a., uznać należy, że organem właściwym do przeprowadzenia postępowania w sprawie odtworzenia akt administracyjnych jest organ, w którym sprawa toczyła się w I instancji, z tym zastrzeżeniem, że w sytuacji, w której w strukturze organów administracyjnych właściwych do załatwienia sprawy określony organ już nie istnieje, właściwym dla odtworzenia akt będzie organ I instancji aktualnie właściwy w sprawie. Organem, przed którym toczyło się postępowanie w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu planu zagospodarowania terenu i udzieleniu pozwolenia na budowę dla wskazanej na wstępie inwestycji był Burmistrz Miasta i Gminy W., jednakże działał on z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w K., który nie istnieje już w strukturze organów administracji publicznej. Z tych względów ustalenia wymaga, jaki organ jest obecnie rzeczowo właściwy do załatwienia sprawy, stosownie do treści art. 20 k.p.a. W tym zaś celu należy sięgnąć do przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących zakres działania danego organu.

22 Regulacje dotyczące kompetencji organów uprawnionych do rozpoznawania spraw budowlanych, w tym organów architektoniczno - budowlanych, zawiera ustawa - Prawo budowlane. Z art. 82 ust. 1 i 2 tej ustawy wynika, że do rozpoznawania tego rodzaju spraw właściwe są organy administracji architektoniczno - budowlanej pierwszej instancji, tj. - co do zasady – starosta.

23 Powyższe oznacza, że w sprawie wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę dla opisanej we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego inwestycji, właściwym pozostaje Starosta. Wobec tego, organem właściwym do odtworzenia akt sprawy zakończonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. działającego z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 1997 r. znak: [...] jest Starosta W. (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OW 109/13).

24 Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.