Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2017 r., II OSK 906/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2017 r., II OSK 906/15

Sentencja

1 Dnia 10 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K., S. K., Ł. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 947/14 w sprawie ze skargi R. K., S. K., Ł. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 947/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę R. K., S. K., Ł. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

3 Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), zwanej dalej "Prawem budowlanym", nakazał S. K. i Ł. K. – współwłaścicielom działek położonych w Poznaniu w rejonie ulic [...] i [...] (działki nr [...] i [...], arkusz [...], obręb [...]) – rozbiórkę placu postojowo-manewrowego oraz dróg wewnętrznych wybudowanych na wymienionych działkach bez wymaganego pozwolenia na budowę.

4 W uzasadnieniu wskazał, że nakaz dotyczy terenu działek nr [...] i [...] z wyłączeniem pasa terenu o szerokości 7 m położonego przy wschodniej granicy tych działek. Organ I instancji stwierdził, że na terenie powyższych działek inwestor R. K. wykonał bez pozwolenia na budowę roboty budowlane prowadzące do powstania obiektu (budowli) stanowiącego całość techniczno-użytkową służącą do parkowania pojazdów samochodowych wraz z drogami dojazdowymi, oświetleniem i ogrodzeniem oraz do składowania pojemników na surowce wtórne. Z uwagi na obowiązujący na przedmiotowym terenie plan miejscowy przewidujący funkcję zieleni otwartej, zakaz budowy ogrodzeń oraz zakaz lokalizacji zabudowy niemożliwa okazała się legalizacja spornej zabudowy, co skutkować musiało orzeczeniem nakazu jej rozbiórki.

5 Odwołanie od ww. decyzji złożyli S. K. i Ł. K..

6 Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

7 Organ odwoławczy wskazał na ustalenia stanu faktycznego sprawy, z których wynika, że na ww. działkach zrealizowany został plac wraz z dwiema drogami wewnętrznymi łączącymi ten plac z ulicą [...], oświetleniem (4 lampy) i ogrodzeniem, a z uwagi na parametry techniczne i funkcję zakwalifikowany został przez organ I instancji jako budowla (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). W ocenie organu odwoławczego taka kwalifikacja jest prawidłowa. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Z przepisu tego wynika, że budowa miejsc postojowych do 10 stanowisk włącznie jest zwolniona z wymogu uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), na rzecz obowiązku dokonania, zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W art. 29 ust. 1 pkt 10 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego posłużono się wprost terminem "budowa", który odnosi się wyłącznie do obiektów budowlanych (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Wynika z tego wprost, że "budowa miejsc postojowych" stanowi budowę obiektu budowlanego. Jednocześnie, ustawa nie definiuje i nie wyznacza kryteriów rozróżnienia "placów postojowych" od "miejsc postojowych". Podkreślił, że mając na uwadze zarzuty odwołania, aby uznać utwardzenie terenu jako urządzenie budowlane, związane z budynkiem, musi służyć zapewnieniu możliwości użytkowania budynku zgodnie z jego przeznaczeniem. Nadto, wskazywane przez pełnomocnika utwardzenie terenu wymienione w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego dotyczy utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Zakres przedmiotowych robót budowlanych – budowa obiektu budowlanego (placu postojowo-manewrowego z drogami dojazdowymi, oświetleniem i ogrodzeniem), nie znajduje się w katalogu art. 29-31, wobec czego bezspornym jest, że wymagały one uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Niewątpliwe jest, że inwestor takiej decyzji nie uzyskał.

8 Ponadto WINB wskazał, że plac postojowo-manewrowy wraz z drogami dojazdowymi, ogrodzeniem i oświetleniem posadowiony jest na działkach nr [...] i [...] objętych w części zachodniej planem "Morasko-Radojewo-Umultowo" – rezerwat Meteoryt Morasko w Poznaniu (uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 5 listopada 2013 r., nr LVIII/897/VI/2013), w części wschodniej planem "Morasko-Radojewo-Umultowo" Morasko Centrum w Poznaniu (uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 21 maja 2013 r. nr L/762/VI/2013), dodatkowo w końcowym wschodnim fragmencie działek (pas szerokości 7 m wzdłuż ulicy [...], na którym zlokalizowane jest ogrodzenie wraz z dwiema bramami oraz dwa odcinki dróg wewnętrznych) nie obowiązuje aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wynika z tego, że legalizacja obiektu placu postojowo-manewrowego z drogami dojazdowymi, ogrodzeniem i oświetleniem nie jest możliwa, bowiem jego budowa narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (teren zieleni otwartej, zakaz zabudowy).

9 Nakazano, zatem właścicielom działek rozbiórkę placu postojowo-manewrowego oraz dróg wewnętrznych wybudowanych na wymienionych działkach bez wymaganego pozwolenia na budowę, wskazując, że nakaz dotyczy terenu działek nr [...] i [...] z wyłączeniem pasa terenu o szerokości 7 m położonego przy wschodniej granicy tych działek. Przy czym podkreślono, że nakaz rozbiórki nie dotyczy ogrodzenia od strony ulicy Meteorytowej (zrealizowanego na podstawie skutecznego zgłoszenia). Dodatkowo, jak wynika z wyjaśnień organu powiatowego zawartych w piśmie z dnia 28 marca 2014 r., skierowanym do Stowarzyszenia [...], postępowaniem nie są objęte obiekty znajdujące się w pasie terenu, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wzdłuż ulicy [...] (ogrodzenie i odcinki dróg wewnętrznych).

10 Odnosząc się do wniosku pełnomocnika zobowiązanych o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność istniejącego utwardzenia nieruchomości przed nabyciem własności tej nieruchomości, organ odwoławczy uznał, że niecelowe jest uzupełnienie materiału dowodowego, bowiem okoliczność, że w miejscu istniejącego placu istniało przed nabyciem nieruchomości utwardzenie terenu do celów gospodarczych, takich jak przechowywanie zwierząt gospodarskich, jest udowodniona i nie była w toku postępowania kwestionowana.

11 Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. K., S. K., Ł. K., podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1, 3, 6, 7a, 9 i art. 29 ust. 2 pkt 5 i 10 Prawa budowlanego oraz art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

12 W odpowiedzi na skargę [...] WINB, powołując się na uzasadnienie decyzji odwoławczej, wniósł o jej skargi.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 947/14, oddalając skargę, wskazał na ustalony w sprawie zakres wykonanych robót budowlanych objętych postępowaniem i stwierdził, że organy prawidłowo stwierdziły, że w tej sprawie mamy do czynienia z budowlą (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) – por. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2006 r., II OSK 777/05; z 27 stycznia 2010 r., II OSK 186/09. Ponadto podnoszona przez skarżących kwestia, że przedmiotem postępowania jest urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego) nie przesądza o braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, czy dokonania zgłoszenia. Poza tym w tej sprawie wzniesiono budowlę, która pod względem technicznym stanowi całość użytkową służącą przechowywaniu pojemników na surowce wtórne i parkowaniu samochodów osobowych pracowników oraz manewrowaniu pojazdów dostawczych.

14 Powyższa ocena wynika z tego, że przedmiotowy plac postojowo-manewrowy i drogi dojazdowe nie są związane z żadnym obiektem budowanym, nie służą zapewnieniu możliwości użytkowania konkretnego obiektu budowlanego, same w sobie stanowią taki obiekt budowlany. Co więcej, utwardzenie powierzchni gruntu, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego dotyczy działek budowlanych. A takimi nie są przedmiotowe działki, na których dokonano spornych robót budowlanych. Działki [...] i [...] są działkami rolnymi przeznaczonymi w planie miejscowym pod zieleń otwartą z zakazem zabudowy. Jakkolwiek roboty budowlane opisane w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego również wymagają zgłoszenia zamiaru ich wykonania, czego ani inwestor ani właściciele nie dokonali. Tylko ogrodzenie wzniesiono na podstawie zgłoszenia. Ponadto nawet ewentualna przebudowa na ww. działkach (art. 3 pkt 7 i 7a Prawa budowlanego) nie zwalnia inwestorów z obowiązku zgodnego z prawem przeprowadzenia tych robót, skoro wymagały one jeżeli nie pozwolenia na budowę, to przynajmniej zgłoszenia. Odnośnie miejsc postojowych, Sąd wyjaśnił, że w zależności od ich ilości wymagane jest zgłoszenie (art. 29 ust. 1 pkt 10 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) albo pozwolenie na budowę. Ich realizacja stanowi budowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego).

15 Odnośnie podnoszonej kwestii uzupełnienia materiału dowodowego, jak zagospodarowany był teren ww. działek przed nabyciem przez skarżących nieruchomości, Sąd jako słuszne ocenił stanowisko WINB, zgodnie z którym niecelowe jest uzupełnianie materiału dowodowego w tym zakresie, bowiem okoliczność, "że w miejscu istniejącego placu istniało przed nabyciem nieruchomości utwardzenie terenu do celów gospodarczych, takich jak przechowywanie zwierząt gospodarskich", jest udowodniona i nie była w toku postępowania kwestionowana.

16 Skoro przeprowadzone roboty budowlane, zakwalifikowane jako wymagające pozwolenia na budowę, wykonano samowolnie, Prawo budowlane dopuszcza możliwość ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Pierwszym warunkiem jaki musi spełnić inwestor jest zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania przestrzennego, w przypadku braku planu miejscowego. Plan "Morasko-Radojewo-Umultowo" Morasko Centrum w Poznaniu zgodnie z § 3 pkt 8 przypisuje wschodniemu terenowi działek funkcję zieleni otwartej (ZO), dla którego obowiązuje zakaz budowy ogrodzeń (§ 4 pkt 1d) oraz zakaz lokalizacji zabudowy (§ 8 pkt 2). Plan "Morasko-Radojewo-Umultowo" – rezerwat Meteoryt Morasko w Poznaniu przypisuje zachodniemu terenowi ww. działek funkcję 1ZO, tj. tereny zieleni nieurządzonej, pól, łąk, zadrzewień (§ 3 pkt 3), dla którego obowiązuje zakaz budowy ogrodzeń pełnych (§ 4 pkt 1). Zgodnie z § 7 pkt 3 ppkt 2 dla terenów oznaczonych symbolem 1ZO dopuszcza się lokalizację dróg wewnętrznych, ścieżek pieszych, rowerowych, duktów leśnych, w tym przeznaczonych do rekreacji konnej. Przeznaczenie tych obiektów musi być zgodne z przeznaczeniem terenu określonym w § 3 pkt 3 planu. W tym stanie sprawy nie może budzić wątpliwości, że przedmiotowa budowa obiektu placu postojowo-manewrowego z drogami dojazdowymi i oświetleniem jest sprzeczna z ustaleniami obowiązujących na przedmiotowym terenie planów miejscowych. Wobec powyższego nie jest możliwe doprowadzenie przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z Prawem budowlanym, co skutkować musiało nakazem rozbiórki przedmiotowej budowli zgodnie z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 tej ustawy.

17 Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów postępowania, w tym art. 10 K.p.a., które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji.

18 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli R. K., S. K. i Ł. K., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

19 Ponadto wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

20 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj.

21 - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1, 3, 6, 7a, 9 oraz art. 29 ust. 1 pkt 10, 23, art. 29 ust. 2 pkt 1, 5 i 12, art. 30 ust. 1 pkt 1, 1a, 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że prawidłowe było wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego placu postojowo-manewrowego oraz dróg wewnętrznych pomimo braku spełnienia warunków do wydania takiego nakazu, tj. w sytuacji, gdy wykonywane roboty budowlane nie polegały na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę;

22 - art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 105 § 1 i 2 K.p.a., art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 1, 3, 6, 7a, 9 oraz art. 29 ust. 1 pkt 10, 23, art. 29 ust. 2 pkt 1, 5 i 12, art. 30 ust. 1 pkt 1, 1a, 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że roboty budowlane stanowią budowę obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, które to roboty budowlanego stanowią podstawę do zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, podczas, gdy roboty te polegały na wykonaniu utwardzenia terenu z wykorzystaniem uprzednio istniejącego utwardzenia terenu, tj. stanowiły inny przypadek robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę i ich legalizacja powinna zostać dokonana w oparciu o przepisu art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, względnie – art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego.

23 Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

24 - art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1 i 2, art. 135, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 105 § 1 i 2 K.p.a., art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego oraz z art. 3 pkt 1, 3, 6, 7a, 9 oraz art. 29 ust. 1 pkt 10, 23, art. 29 ust. 2 pkt 1, 5 i 12, art. 30 ust. 1 pkt 1, 1a, 2 Prawa budowlanego przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji i oddalenie skargi, pomimo, że decyzja ta narusza przepisy prawa materialnego w zakresie i w sposób wskazany w zarzutach naruszenia prawa materialnego, lecz oddalenie skargi mimo podstaw do jej uwzględniania, które to naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonych decyzji organu I i II instancji);

25 - art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1 i 2, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 16 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. w zw. art. 48 ust. 1 art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 105 § 1 i 2 K.p.a., art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego oraz z art. 3 pkt 1, 3, 6, 7a, 9 oraz art. 29 ust. 1 pkt 10, 23, art. 29 ust. 2 pkt 1, 5 i 12, art. 30 ust. 1 pkt 1, 1a, 2 Prawa budowlanego przez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pomimo, że decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 16 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. w zw. art. 48 ust. 1 art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 105 § 1 i 2 K.p.a., art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 3 pkt 1, 3, 6, 7a, 9 oraz art. 29 ust. 1 pkt 10, 23, art. 29 ust. 2 pkt 1, 5 i 12, art. 30 ust. 1 pkt 1, 1a, 2 Prawa budowlanego, i które to naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji).

26 Postanowieniem z dnia 5 maja 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

27 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

28 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

29 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

30 Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

31 Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

32 Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie w tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że wykonany na ww. działkach zakres inwestycji kwalifikuje się do uznania jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W sprawie niekwestionowane jest, że został wykonany plac manewrowo-postojowy dla samochodów wraz z drogami dojazdowymi, oświetleniem i ogrodzeniem oraz do składowania pojemników na surowce wtórne. Mamy więc do czynienia z budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Służy ona do prowadzenia działalności polegającej na magazynowaniu surowców wtórnych. Jest to więc obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, na którego budowę wymagane jest na zasadach ogólnych uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Takiego placu służącego do manewrowania i postoju samochodów oraz składowania surowców wtórnych nie można tym samym zakwalifikować do urządzenia budowlanego, o jakim mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Nie jest to wyłącznie urządzenie techniczne, które zapewnia użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Nie oznacza to, że taki utwardzony plac, ale jako całość techniczno-użytkowa, nie może zawierać urządzeń technicznych – w tej sprawie posiada właśnie oświetlenie i ogrodzenie. A wręcz odwrotnie, to że posiada takie urządzenia techniczne nie ma wpływu na ocenę, że mamy do czynienia z budowlą. Wyposażenie budowli w urządzenia techniczne ma jedynie służyć użytkowaniu obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Nie ma wpływu na kwalifikację inwestycji. O tym, czy określony zespół obiektów tworzy budowlę określaną mianem utwardzonego placu decyduje przede wszystkim to, czy wszystkie ww. elementy wchodzące w jego skład stanowią całość techniczno-użytkową w rozumieniu Prawa budowlanego. O istnieniu całości techniczno-użytkowej w przypadku takiego placu możemy mówić tylko wówczas, gdy poszczególne elementy wchodzące w skład tej budowli pozostają w związku funkcjonalnym nakierowanym na realizację podstawowego zadania – prowadzenia składowiska surowców wtórnych. Realizacja takiego placu stanowiącego całość techniczno-użytkową polega na budowie, o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, ponieważ polega na wykonaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu. Dla tej oceny nie ma znaczenia to, że na ww. działkach istniał taki plac przed nabyciem przez skarżących prawa własności nieruchomości i ewentualnie zakres wykonanych wcześniej i później robót budowlanych (np. przebudowa – art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Przy dokonywanej w tym zakresie ocenie istotne jest czy ww. inwestycja została zrealizowana w ogólności legalnie. Ewentualne skutki działań poprzednich właścicieli także obciążają nabywców takiej nieruchomości. Nakaz rozbiórki może być skierowany nie tylko do inwestora, ale także do właściciela nieruchomości (art. 52 Prawa budowlanego). W tej zaś sprawie ustalono, że współwłaściciele tylko w zakresie zrealizowanego ogrodzenia wykazali, że wykonane zostało w oparciu o dokonane zgłoszenie. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie, kwestionując zastosowany tryb postępowania z art. 48 Prawa budowlanego, pomija, że niezależnie od możliwych do zastosowania trybów legalizacji (art. 48, art. 49b, art. 50-51 Prawa budowlanego) ich istotą jest doprowadzenie nielegalnie zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a więc m.in. pod względem zgodności z przepisami z zakresu planowania przestrzennego. W tej zaś sprawie, jak wynika z treści uchwalonych planów miejscowych, teren nieruchomości w części objętej nakazem rozbiórki przeznaczony jest pod funkcję zieleni otwartej (ZO), dla którego obowiązuje zakaz budowy ogrodzeń oraz zakaz lokalizacji zabudowy, a także funkcję 1ZO, tj. tereny zieleni nieurządzonej, pól, łąk, zadrzewień, dla którego obowiązuje zakaz budowy ogrodzeń pełnych. Oznacza to, że niezależnie od zastosowanego trybu legalizacyjnego, z uwagi na przepisy zawarte w obu ww. planach miejscowych nie jest możliwe doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na tę okoliczność dotyczącą ww. nieruchomości jedyną formą uzyskania stanu zgodnego z prawem jest więc nakaz rozbiórki. W tej sprawie w sposób prawidłowo dokonano kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako obiektu budowlanego, co determinowało wdrożenie procedury legalizacyjnej z art. 48 Prawa budowlanego; zaś w głównej mierze o nakazie rozbiórki (i to niezależnie od zastosowanego trybu legalizacyjnego) zdecydowała treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1, 3, 6, 7a, 9 oraz art. 29 ust. 1 pkt 10, 23, art. 29 ust. 2 pkt 1, 5 i 12, art. 30 ust. 1 pkt 1, 1a, 2 Prawa budowlanego oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 105 § 1 i 2 K.p.a., art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 1, 3, 6, 7a, 9 oraz art. 29 ust. 1 pkt 10, 23, art. 29 ust. 2 pkt 1, 5 i 12, art. 30 ust. 1 pkt 1, 1a, 2 Prawa budowlanego – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

33 Odnośnie zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego wskazania wymaga, że w tej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia aby nie został ustalony prawidłowo stan faktyczny sprawy. W głównej mierze zakres tych ustaleń determinują przepisy prawa materialnego, które w okolicznościach tej sprawy w pierwszym rzędzie wymagały ustalenia kto jest właścicielem nieruchomości, jaki zakres robót budowlanych został wykonany w ramach zagospodarowania terenu nieruchomości, czy odbyło się to zgodnie z prawem, i czy sposób tego zagospodarowania kwalifikuje się ewentualnie do zalegalizowania. W tym zakresie w sprawie zgromadzono materiał dowodowy, z którego wynika, że skarżący są współwłaścicielami ww. działek, na których zrealizowano wykonany plac manewrowo-postojowy dla samochodów wraz z drogami dojazdowymi, oświetleniem i ogrodzeniem oraz do składowania pojemników na surowce wtórne; a takie zagospodarowanie terenu nieruchomości jest niezgodne z przepisami obowiązujących dwóch planów miejscowych. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia aby w tej sprawie postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszenie istotnych zasad wynikających z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 K.p.a. Prawidłowo zatem Sąd I instancji ocenił, że w tym zakresie brak jest uchybień. Podnoszona przez skarżących okoliczność, że przed nabyciem tej nieruchomości urządzone było utwardzenie terenu w ramach funkcjonującego gospodarstwa rolnego nie zmienia powyższej oceny. Okoliczność ta miałaby o tyle znaczenie o ile skarżący wykazaliby, że takowe utwardzenie terenu odbyłoby się zgodnie z prawem. Sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wymaga wykazania, że zarzucane naruszenie prawa w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnośnie oddalenia wniosku dowodowego o przesłuchanie świadków, skarżący nie wykazali aby wskazywane przez nich osoby mogłyby wykazać, że dokonane na ww. nieruchomości utwardzenie terenu nastąpiło legalnie. Ich udział w postępowaniu wiązali z okolicznością wcześniejszego występowania na ww. nieruchomości utwardzenia terenu w ramach gospodarstwa rolnego, a okoliczność ta, jak wskazano powyżej, nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Ponadto w głównej mierze sformułowane zarzuty naruszenia prawa procesowego powiązano z niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego, co dodatkowo świadczy o błędnym sformułowaniu tych zarzutów. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1 i 2, art. 135, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 105 § 1 i 2 K.p.a., art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego oraz z art. 3 pkt 1, 3, 6, 7a, 9 oraz art. 29 ust. 1 pkt 10, 23, art. 29 ust. 2 pkt 1, 5 i 12, art. 30 ust. 1 pkt 1, 1a, 2 Prawa budowlanego; a także art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1 i 2, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 16 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. w zw. art. 48 ust. 1 art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 105 § 1 i 2 K.p.a., art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego oraz z art. 3 pkt 1, 3, 6, 7a, 9 oraz art. 29 ust. 1 pkt 10, 23, art. 29 ust. 2 pkt 1, 5 i 12, art. 30 ust. 1 pkt 1, 1a, 2 Prawa budowlanego – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

34 Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.