Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2016 r., II OSK 583/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2016 r., II OSK 583/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 712/14 w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną. 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

3 Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

4 Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 i 9 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568), po rozpatrzeniu wniosku [...], umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na wymianę stolarki okiennej i drzwiowej – na okna z pcv w kolorze białym, z zachowaniem istniejącej formy i wymiarów – w parterze (od strony podwórza) budynku przy ul. W. w T. Jak wskazał organ ww. budynek nie jest wpisany indywidualnie do rejestru zabytków, lecz znajduje się w ewidencji obiektów zabytkowych i usytuowany jest na obszarze układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 15 maja 2013 r. stwierdzono, że wymienione prace zostały już wykonane. Ponieważ ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. nie daje możliwości wydawania pozwolenia konserwatorskiego na prace już wykonane, dlatego też postanowiono jak w sentencji.

5 Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. – po rozpatrzeniu odwołania współwłaściciela nieruchomości D. C. – na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że brak jest możliwości wydania pozwolenia na prowadzenie wnioskowanych robót budowlanych, skoro zostały one wykonane.

6 Skargę na powyższą decyzję złożył D. C., zarzucając jej obrazę art. 138 § 2 i art. 136 K.p.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych.

7 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

8 Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, iż zasadnie uznał organ, że nie można wydać pozwolenia na prowadzenie wnioskowanych robót budowlanych na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, skoro – jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – zostały one już wykonane. Słusznie zatem organ uznał, że prowadzone postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

9 Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

10 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. C., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie, że nie można wydać decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych w obiekcie stanowiącym zabytek wówczas gdy prace zostały już wykonane, w sytuacji gdy bezczynność organu powołanego do ochrony zabytków winna skutkować reakcją prawną poprzez wydanie orzeczenia skutkującego wstrzymaniem ww. prac lub uznaniem ich nielegalności.

11 Wskazując na powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie celem ponownego rozpoznania zgodnie z treścią skargi wniesionej przez pełnomocnika skarżącego oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

12 W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że bezspornym jest fakt, że pozwolenie właściwego organu było konieczne, a po wykonaniu prac decyzja byłaby bezprzedmiotowa. Organ winien jednak podjąć z urzędu działania zmierzające do wykazania nielegalności prac budowlanych.

13 Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w szczególności kosztów zastępstwa procesowego od strony przeciwnej na rzecz organu.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

16 Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za niezasadny należało uznać przedstawiony w niej zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Stwierdzić trzeba, że przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. adresowany do sądu administracyjnego, mógłby stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Przepis ten nie może jednak służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, jak również nie stanowi podstawy do podważania prawidłowości oceny Sądu pierwszej instancji. Nie może również służyć do wykazywania konieczności wszczęcia i prowadzenia innych niż kontrolowane w sprawie postępowań administracyjnych. W okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcia zostały wydane na wniosek o udzielenie pozwolenia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych i to ten wniosek wyznaczył zakres prowadzonego postępowania. Skarżący, akceptując wprost konieczność umorzenia postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość wydanych w sprawie rozstrzygnięć, nie mógł domagać w rozpoznawanej kasacji rozszerzenia jego zakresu i podjęcia działań "z urzędu zmierzających do wykazania nielegalności prac budowlanych". Jedynie informacyjnie należy wskazać skarżącemu, że ewentualne prowadzenie postępowania w trybie art. 43 – art. 44 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – do których jak się wydaje nawiązuje autor kasacji – wymaga wszczęcia odrębnego postępowania, które będzie stanowić odrębną sprawę.

17 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztach postępowania postanowiono na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a., uwzględniając minimalny nakład pracy pełnomocnika Ministra, którego odpowiedź na skargę kasacyjną sprowadzała się zasadniczo do przedstawienia wniosków procesowych. Podkreślić trzeba przy tym, że przy orzekaniu o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego z tytułu wniesionej odpowiedzi na skargę kasacyjną, zastosowanie mają także przepisy art. 206 i art. 207 § 2 P.p.s.a. wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38).