Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2006 r., II OSK 449/05

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2006 r., II OSK 449/05

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Borkowska, Sędziowie NSA Anna Łuczaj (spr.), Małgorzata Stahl, Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt SA/Rz 152/03 w sprawie ze skargi B. i A. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B. i A. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2002 roku Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

3 W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] grudnia 2002 roku, wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania B. i A. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] października 2002 roku nakazującej rozbiórkę budynku murowanego dwukondygnacyjnego przyległego do budynku drewnianego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości T., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia decyzji ostatecznej wynika, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, iż na działce nr [...] w miejscowości T. od maja 2002 roku realizowana jest budowa dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego o wymiarach 6,60 m x 8,20 m. Przedmiotowy budynek jest murowany, częściowo podpiwniczony, przylega do użytkowanego budynku mieszkalnego drewnianego i jest w stanie surowym otwartym, a inwestorzy – właściciele nieruchomości nie posiadają pozwolenia na budowę. Powyższe ustalenia skutkowały zaś nakazaniem rozbiórki przedmiotowego budynku. W ocenie organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy był wystarczający do zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, który to obliguje organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki w przypadku stwierdzenia realizacji obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Inwestor świadomie naruszający prawo nie może korzystać z ochrony prawnej powołując się na trudną sytuację rodzinną i finansową, natomiast powinien liczyć się z konsekwencjami takiego działania. "Nowe" Prawo budowlane nie przewiduje procedur legalizujących samowolę budowlaną, jedynym odstępstwem przewidzianym w ustawie jest umożliwienie legalizacji samowoli budowlanej ze względu na upływ czasu; co zdaniem organu administracji publicznej nie może mieć zastosowania w sprawie (budynek w stanie surowym otwartym). Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz zebranie części dokumentów niezbędnych do uzyskania pozwolenia na budowę nie stanowi okoliczności, która mogłaby mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

4 Powyższa decyzja została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez B. i A. K., którzy wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie tych decyzji. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 48 w związku z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.) przez nieuzasadnione przyjęcie, że wznoszony przez nich obiekt jest obiektem budowlanym – budynkiem, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że do stwierdzonego stanu faktycznego mają zastosowanie przepisy art. 50 w związku z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Według twierdzeń skarżących realizowana przez nich rozbudowa budynku mieszkalnego polega na poszerzeniu jego powierzchni mieszkalnej, a co za tym idzie w zaistniałej sytuacji można mówić ewentualnie o budowie w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Wprawdzie budowa prowadzona była bez pozwolenia na budowę, jednak zgodnie z ustalenia i warunkami określonymi w przepisach, a lokalizacja rozbudowy nie narusza ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Rozbudowa dotyczy innego przypadku niż określone w art. 48 Prawa budowlanego, stąd też organ I instancji winien wstrzymać prowadzenie robót budowlanych stosownie do treści art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących art. 48 Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania w ich sprawie, miałby natomiast zastosowanie, gdyby stan faktyczny sprawy dotyczył obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 2. Skarżący wskazali nadto, iż wskutek wykonanych robót budowlanych doszło do połączenia dotychczasowego budynku drewnianego z rozbudowaną częścią, które to połączenie nie da się wydzielić "bez uszczerbku dla reszty całości".

5 W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, rozpoznającego skargę z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia prawa. Dokonana przez organy administracji obu instancji wykładnia przepisu art. 48 Prawa budowlanego i jego zastosowanie w warunkach rozpoznawanej sprawy, wbrew zarzutom skargi, nie narają prawa.

6 Sąd pierwszej instancji uznał, że materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy wykazuje jednoznacznie, że skarżący w maju 2002 roku rozpoczęli budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w T. Przedmiotowy budynek jest murowany, dwukondygnacyjny, częściowo podpiwniczony, dobudowany został (przylega) do istniejącego budynku mieszkalnego. W dniu oględzin, tj. 12 sierpnia 2002 roku, znajdował się w stanie surowym otwartym. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, że skarżący nie legitymowali się wymaganym pozwoleniem na budowę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wybudowanie takiego budynku, jakim jest przedmiotowy obiekt budowlany (art. 3 pkt lit. a) i pkt 2, art. 28 Prawa budowlanego) bez pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną i w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego, stosownie do art. 48 Prawa budowlanego, obowiązany był wydać decyzję nakazującą rozbiórkę. W ocenie Sądu chybione jest stanowisko skarżących, że rozbudowa dotyczy innego przypadku niż określone w art. 48 Prawa budowlanego w związku z czym organ I instancji powinien wstrzymać prowadzone roboty budowlane, a to w myśl art. 50 ust. 1 wskazanej ustawy. Art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego odnosi się do samowolnie realizowanych robót budowlanych nie będących budową, natomiast rozbudowa obiektu budowlanego mieści się w pojęciu budowy, zdefiniowanym w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Stąd też samowolna rozbudowa również jest zagrożona sankcją w postaci nakazu rozbiórki.

7 W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik B. i A. K., zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2004 roku, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i po rozpoznaniu skargi uchylenie decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2002 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] października 2002 roku Nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego w postępowaniu ze skargi kasacyjnej według norm przepisanych i kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 15 zł.

8 Skargę kasacyjną oparto na następujących zarzutach:

9 - naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ - zwanej dalej "p.p.s.a.", a to:

10 a) art. 37 § 1 oraz art. 38 p.p.s.a. przez dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnika organu działającego w oparciu o pełnomocnictwo udzielone przez Zastępcę Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego,

11 b) art. 61 § 4 Kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. przez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie faktu, iż materiał dowodowy został zebrany w sprawie przed faktycznym wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie, co pozbawiło stronę obiektywnej informacji o celu i przedmiocie prowadzonych wcześniej czynności wyjaśniających;

12 - naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to:

13 a) art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że istnieją przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego,

14 b) art. 49 i 50 ustawy - Prawo budowlane przez ich niezastosowanie.

15 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku zostało zajęte w oparciu o ustalenia poczynione w niewłaściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, z uchybieniami postępowania mającymi istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego, co skutkuje koniecznością wyeliminowania nietrafnego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

16 Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie organ był reprezentowany przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie. W toku postępowania przez wymieniony organ został ustanowiony pełnomocnik procesowy. Pełnomocnictwo zostało udzielone prze działającego z upoważnienia Zastępcę Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie. Zgodnie z postanowieniami art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przedstawiona norma prawna koresponduje z postanowieniami art. 37 i 38 p.p.s.a. stanowiącymi, iż pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Za stronę, która nie może się podpisać, podpisuje pełnomocnictwo osoba przez nią upoważniona, z wymienieniem przyczyny, dla której strona sama się nie podpisała. W postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie pełnomocnik organu przedłożył pełnomocnictwo popisane jedynie przez zastępcę Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie. Do przedmiotowego pełnomocnictwa nie zostało dołączone upoważnienie udzielone w trybie art. 268a k.p.a. upoważniające Zastępcę Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie do udzielenia pełnomocnictw w zakresie prowadzenia poszczególnych spraw przed Sądem (art. 36 pkt 2 powołanej ustawy). Sąd rozpoznający sprawę nie wezwał strony lub pełnomocnika do wykazania umocowania do udzielania takiego pełnomocnictwa. Zdaniem strony skarżącej uprawnienie do wydawania decyzji w zakresie objętym przedmiotem działania organu nadzoru budowlanego nie może być rozszerzane do ustanowienia pełnomocnika procesowego. Na przedłożonym pełnomocnictwie brak jest również wzmianki w zakresie wskazania przyczyn z jakich podpis nie został złożony przez właściwą do reprezentowania strony osobę – co wprost narusza postanowienia art. 38 powołanej ustawy. Wskazane uchybienie, zdaniem skarżących, wypełnia swą hipotezą przesłankę nieważności postępowania wskazaną w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. – nienależyte umocowanie pełnomocnika.

17 Kolejnym uchybieniem Sądu pierwszej instancji, w ocenie skarżących, jest całkowite pominięcie aspektu udziału stron w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie przez organy administracji I i II instancji. W sprzeczności z wynikającymi z akt sprawy pozostają także ustalenia w zakresie stanu faktycznego. W skardze kasacyjnej podniesiono, iż organ pierwszej instancji poinformował skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie po przeprowadzeniu wszystkich czynności wyjaśniających. W takim stanie rzeczy udział stron w czynnościach podejmowanych przez organ przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie nie jest elementem ograniczającym tak rażące uchybienie. Strona bowiem faktycznie nie wiedziała w jakim postępowaniu bierze udział, czy toczy się ono de facto przeciwko jej osobie, jakiego przedmiotu dotyczy oraz jaki jest jego zakres podmiotowy. Zdaniem strony skarżącej czynności dowodowe przeprowadzone przed formalnym ukształtowaniem przedmiotu postępowania nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Jest to arbitralne działanie organu i może być podejmowane jedynie dla ustalenia okoliczności o charakterze wstępnym w zakresie rozeznania ewentualnego przedmiotu postępowania administracyjnego. Strona skarżąca powołała się w tym zakresie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 19 czerwca 1998 roku, sygn. akt I SA/Lu 652/97, wyrok NSA – Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 10 listopada 1999 roku, sygn. akt SA/Sz 1980/98). Przedstawiony stan rzeczy ma dowodzić naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co skutkuje jednocześnie zaistnieniem przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie skarżących Sąd pierwszej instancji zaniechał zrealizowania dyspozycji wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a i nie uchylił decyzji naruszając tym przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.

18 Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej przytoczył brzmienie przepisów art. 48, art. 49 i art. 50 ustawy – Prawo budowlane w brzemieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji. Jego zdaniem z treści tych norm prawnych jednoznacznie wynika, iż restryktywna norma prawna art. 48 posiada ograniczenia i wyjątki wskazane w art. 49 oraz art. 50 ustawy – Prawo budowlane. Organy prowadzące postępowanie oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśniły jednoznacznie, ile upłynęło czasu od rozpoczęcia robót budowlanych. Wnioskowanie, iż budynek jest w stanie surowym i z tego powodu czasokres jego wykowania jest krótszy niż 5 lat nie może znaleźć uzasadnienia na gruncie zaistniałego stanu faktycznego. Wskazano, że sporny budynek budowany był "metodą gospodarczą", a jego fundamenty zostały wykonane w dużo wcześniejszym okresie. Art. 48 Prawa budowlanego jest przepisem generalnym i nie może być interpretowany ad hoc bez uwzględnienia całokształtu okoliczności zaistniałych w sprawie. W przedmiotowym stanie faktycznym, przy przyjęciu właściwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej zobligowane były do wydania postanowienia w zakresie wstrzymania robót. Podjęcie czynności dalej idących spowodowało naruszenie norm Prawa budowlanego i interesów skarżących. W świetle bowiem przepisów obowiązujących w chwili wydania decyzji skarżący posiadali uprawnienia do zalegalizowania wykonanych robót.

19 Zdaniem skarżących organy administracji nie wyjaśniły dostatecznie w postępowaniu dowodowym, czy przedmiotowy obiekt jest bezsprzecznie obiektem budowlanym, czy obiektem nie mającym ukształtowanych cech obiektu budowlanego.

20 Przytoczywszy tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1997 roku (sygn. akt IV SA 1450/95) skarżący wskazali, iż dokonali jedynie rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego, co organy ustaliły to ponad wszelką wątpliwość, a zatem nie może mieć zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Sąd orzekający w sprawie nie wziął pod uwagę wyżej opisanych naruszeń prawa i nie ocenił, czy organy administracji działały, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W chwili wszczęcia postępowania administracyjnego skarżący podjęli kroki w celu załatwienia wszelkich formalności i posiadali już decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz inne odpowiednie dokumenty. Również sytuacja rodzinna skarżących ustalona w postępowaniu dowodowym (chore dzieci, brak środków na budowę i utrzymywanie się z pensji tylko A. K.) wskazuje, że organy administracji nie wzięły pod uwagę słusznego interesu skarżących. Sąd pierwszej instancji uznał takie postępowanie za zgodne z prawem naruszając tym samym art. 7 k.p.a.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

22 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

23 Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

24 Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.

25 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

26 Zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać zarzutu naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

27 Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znają pojęcia "faktycznego wszczęcia postępowania" i pojęcia "formalne ukształtowanie przedmiotu postępowania". Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w art. 61 § 1 dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego, a mianowicie na wniosek strony i z urzędu. Ustawodawca nie wprowadził szczególnej formy wszczęcia postępowania administracyjnego / zwykłego /, a szczególności przepisy k.p.a. nie przewidują wydawania przez organ administracji odrębnego rozstrzygnięcia w formie decyzji czy postanowienia.

28 / por. wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 1992 r., V SA 178/92, ONSA 1993/1/20 - glosa aprobująca: B. Adamiak, PS 1994/11-12/135 /

29 W sprawach wszczynanych na wniosek postępowanie uważa się za wszczęte z dniem doręczenia zadania organowi administracji publicznej – art. 61 § 3 k.p.a.

30 W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej.

31 / por. postanowienia Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 1981 r., SA 1089/81, ONSA 1981/1/34, z dnia 21maja 1981 r., II SA 83/81, ONSA 1981/1/42, z dnia 22 kwietnia 1981 r., SA 473/81, ONSA 1981/1/33, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 312 /

32 W celu zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania nałożono na organ administracji obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania z urzędu (art. 61 § 4 k.p.a.) Z tego też względu organ administracji publicznej obciąża obowiązek ustalenia kręgu osób mających w sprawie interes prawy lub obowiązek. Do chwili dokonania tych ustaleń nie jest wyłączone prawo i obowiązek prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego. Art. 75 § 1 k.p.a. nakazuje dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W niniejszej sprawie B. i A. K. brali czynny udział w postępowaniu administracyjnym zarówno przed organem I jak i II instancji, mieli możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, z którego to prawa czynnie korzystali; brali także udział w przeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości. Dowody – wbrew twierdzeniom skarżących – zostały przeprowadzone po wszczęciu postępowania w sprawie. Wprawdzie zawiadomienie o wszczęciu postępowania, o którym mowa w art. 61 § 4 k.p.a., powinno być dokonane w odpowiedniej formie to jednak nie każde naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadnia uchylenie decyzji administracyjnej. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., którego naruszenie skarżący zarzucają Sądowi pierwszej instancji, podstawą uchylenia decyzji może być tylko naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

33 Skarżący nie wykazali, aby w niniejszej sprawie zachodziła przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podstawą wznowienia postępowania na gruncie tegoż przepisu jest to, że "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Jak już wyżej wskazano, B. i A. K. byli zawiadamiani o czynnościach postępowania i brali czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Należy także podkreślić, iż skarżący nie podają żadnej czynności organu, a w szczególności czynności polegającej na przeprowadzeniu dowodu w sprawie, w której to zostali pozbawieni udziału.

34 Nadto nie skutkuje uchyleniem decyzji brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, jeśli nie miało to żadnego wpływu na rozstrzygniecie sprawy.

35 Chybione jest też powoływanie się w niniejszej sprawie na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1998 roku, sygn. akt I SA/Lu 652/97 i z dnia 10 listopada 1999 roku, sygn. akt SA/Sz 1980/98, albowiem dotyczą one zgoła odmiennej sytuacji, a mianowicie "całkowitego" pominięcia strony w postępowaniu administracyjnym przez brak stworzenia stronie jakiejkolwiek możliwości udziału w postępowaniu / brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania, brak wezwania do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego /.

36 Z tych względów nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

37 Nie można także podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 38 i art. 37 § 1 ip.p.s.a. w związku z art. 268a k.p.a. Pojęcie pełnomocnictwa procesowego uregulowane w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest bowiem tożsame z uregulowanym w art. 268a k.p.a. upoważnieniem udzielanym przez organ administracji publicznej pracownikom jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń tzw. pełnomocnictwo administracyjne. Przepis art. 38 p.p.s.a. nie ma zastosowania w sprawie, bowiem dotyczy jedynie sytuacji, w których strona nie może się podpisać. Przyczyna niemożności podpisania pełnomocnictwa musi zachodzić bezpośrednio po stronie mocodawcy (np. analfabetyzm, kalectwo, choroba uniemożliwiająca władanie rękami). Nie wchodzą natomiast w grę przyczyny sytuacyjne, na przykład nieobecność mocodawcy czy pozbawienie wolności. Chodzi w nich bowiem o umożliwienie sporządzenia pełnomocnictwa lub innego pisma stronie, która jest obecna przy podejmowaniu tej czynności, ale nie potrafi w danym momencie lub w ogóle posługiwać się pismem.

38 Przytoczony w skardze kasacyjnej fragment wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1996 roku (sygn. akt III RN 8/96, OSNP 1997/9/144) dotyczy wydawania decyzji nie zaś udzielania pełnomocnictwa procesowego. Nadto Sąd Najwyższy, w powołanym przez stronę uzasadnieniu wyroku, wyraził pogląd, iż "decyzja administracyjna nie jest nieważna z tego tylko powodu, że została podpisana przez zastępcę naczelnika urzędu skarbowego lub wicedyrektora izby skarbowej bez wyraźnego powołania się na odpowiednie upoważnienie naczelnika urzędu lub dyrektora izby".

39 Wnoszący skargę kasacyjną zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i jednocześnie niewłaściwe zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. - Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.) przez jego błędną wykładnię oraz art. 49 i 50 ustawy - Prawo budowlane przez ich niezastosowanie.

40 W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Obie te podstawy nie mogą zachodzić równocześnie.

41 W myśl art. 48 Prawa budowlanego – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu administracyjnego - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

42 Powyższy przepis przewidywał przesłanki, których wystąpienie obligowało organy administracji publicznej do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Warunkiem koniecznym do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, było stwierdzenie, że budowa prowadzona była bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo sprzeciwu właściwego organu. W myśl bowiem art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30.

43 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zasadnie uznał, iż organy administracji publicznej dokonały w niniejszej sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych. Niewadliwy jest także pogląd Sądu I instancji, iż wybudowanie przedmiotowego budynku tj. obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a i pkt 2 bez pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną i w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego, stosownie do art. 48 Prawa budowlanego, obowiązany był wydać decyzję nakazującą rozbiórkę.

44 Pojęcie obiektu budowlanego jest najszerszym pojęciem w Prawie budowlanym, a zakwalifikowanie określonego obiektu jako obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 tejże ustawy decyduje o objęciu go regulacjami Prawa budowlanego. Dla oceny, czy dany obiekt jest obiektem budowlanym nie ma znaczenia to, iż - jak twierdzi strona skarżąca - "budynek budowany był metodą gospodarczą" a organy nie wzięły pod uwagę słusznego interesu skarżących, w tym sytuacji rodzinnej i majątkowej. Nie może też odnieść zamierzonego skutku twierdzenie skarżących, iż dokonali jedynie rozbudowy obiektu budowlanego.

45 Pamiętać bowiem należy, iż ilekroć w ustawie - Prawo budowlane jest mowa o "budowie" należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego - art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

46 Błędne są w tym zakresie rozważania zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wykładnia prawa zmierzająca do wyłączenia rozbudowy budynku z hipotezy normy określonej treścią art. 48 Prawa budowlanego jest sprzeczna z definicją legalną.

47 Istotą i jedyną przesłanką nakazania rozbiórki obiektu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego – w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. - jest brak pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Nakaz rozbiórki wydany w niniejszej sprawie dotyczy budowy budynku, a więc robót wykonanych bez pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki był obligatoryjny i organ nadzoru budowlanego nie mógł – według stanu prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji - dokonać ewentualnej legalizacji budowy.

48 Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 roku P 2/98 uznał, iż art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK 1999 z. 1, poz. 2).

49 Przepis art. 48 Prawa budowlanego został znowelizowany ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw / Dz. U. Nr 80, poz. 718 /. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji ostatecznej a zatem zmiana przepisów Prawa budowlanego nie mogła mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy.

50 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 49 i art. 50 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie.

51 Przepis art.. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stanowił, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych

52 Stanowisko skarżących, że rozbudowa stanowi inny przypadek niż określone w art. 48 Prawa budowlanego i w związku z tym organ I instancji winien wstrzymać prowadzone roboty budowlane, nie jest usprawiedliwione. Przepis art.. 50 ust. 1 Prawa budowlanego odnosi się do samowolnie realizowanych robót budowlanych nie będących budową, natomiast rozbudowa obiektu budowlanego mieści się – jak wyżej wskazano - w pojęciu budowy, zdefiniowanym w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

53 Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 20 października 1997 r., OPS 3/ 97, nie powinno ulegać wątpliwości, że prowadzenie robót budowlanych jest pojęciem szerokim i w zakresie tego pojęcia mieszczą się także pojęcia użyte w art. 48. Z tych względów ustawodawca w art. 50 stanowi o prowadzeniu robót budowlanych innych niż te, o których mówi art. 48. W słowniczku pojęć ustawowych w tym zakresie wyjaśnia się, że przez roboty budowlane należy rozumieć "budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego". Można zatem zasadnie twierdzić, że zbiorcze pojęcie prowadzenia robót budowlanych obejmuje: budowę, montaż, rozbiórkę i remont obiektów budowlanych. Uprawniony więc jest pogląd, że art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 tego prawa (np. rozbiórka lub remont obiektu budowlanego). Przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie ma zastosowania do obiektu budowlanego będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 48 tej ustawy, także wówczas, gdy budowa nie została zakończona.

54 ( por. ONSA/ 1998/ 1/3 )

55 Nie można wreszcie podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 49 ustawy – Prawo budowlane. Stosownie do art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części /.../. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaakceptował stan faktyczny ustalony przez organy administracji publiczne, w tym dotyczący rozpoczęcia budowy w 2002 r. zaś w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów postępowania w tymże zakresie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) jak i art. 141 § 4 p.p.s.a.

56 Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak sentencji.