Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014 r., II OSK 3066/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014 r., II OSK 3066/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Wr 31/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie w przedmiocie postępowania naprawczego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie w przedmiocie podjęcia działań naprawczych w stosunku do obiektu budowlanego.

3 W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 12 lipca 2012 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie, polegającą na niepodjęciu przewidzianych w art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) działań naprawczych w stosunku do obiektu budowlanego w postaci kotłowni gazowej w budynku przy ul. [...] w J., funkcjonującej bez podstawy prawnej. W skardze na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) Prokurator wniósł o zobowiązanie organu do podjęcia działań legalizujących, mających na celu doprowadzenie ww. obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem albo nakazanie rozbiórki.

4 Jak wskazano w uzasadnieniu skargi, przedstawiając stan faktyczny sprawy, od chwili usunięcia z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie nie podjął żadnych działań zmierzających do likwidacji stanu niezgodnego z prawem, a liczne wnioski i pisma składane w tej sprawie przez A. K. rozpatrzył negatywnie. Tymczasem organ ten zobowiązany był do podjęcia działań określanych jako legalizacyjne i nie zmienia tego fakt wydania w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bowiem nie jest ono postępowaniem, które może "zastąpić" właściwe postępowanie naprawcze.

5 W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie wniósł o jej oddalenie. Wskazując na stan faktyczny sprawy, organ podkreślił fakt pozostawienia w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co do której orzeczono brak podstaw do jej uchylenia i stwierdzono, że została wydana z naruszeniem prawa, ale nie uchylono jej ze względu na upływ pięcioletniego okresu przedawnienia. Nadto organ podał, że prowadził postępowanie w zakresie utrzymania i użytkowania obiektu, zakończone decyzją o umorzeniu postępowania. Odpowiadając zaś na wniosek Prokuratora, organ (ostatecznym i prawomocnym) postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania.

6 Rozpoznając powyższą skargę na bezczynność, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przedstawiając stan faktyczny sprawy, stwierdził, iż wynika z niego, że decyzją z dnia [...] października 2000 r. Starosta Powiatowy w Oławie zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi [...] Sp. z o.o. we W. pozwolenia na budowę kotłowni gazowej obejmującej wewnętrzną instalację gazową, montaż kotła gazowego o mocy 240 kW i komina zewnętrznego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w J. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność ww. decyzji, zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2006 r. utrzymał rozstrzygnięcie Wojewody w mocy. Skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił prawomocnym wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 908/06). Powyższe oznacza zatem, że pozwolenie na budowę spornej kotłowni gazowej zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, jednak nadal funkcjonuje w nim decyzja Starosty Oławskiego z dnia [...] kwietnia 2001 r. o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej kotłowni, bowiem decyzją z dnia 25 marca 2010 r. na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 K.p.a. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2001 r., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Inspektora Wojewódzkiego.

7 Nadto Sąd podał, iż z urzędu jest mu wiadome, że wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 1278/10) oddalił skargę na decyzję z dnia [...] maja 2010 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postępowanie w sprawie skargi kasacyjnej A. K. od tego wyroku zostało zawieszone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 659/11) z uwagi na zadane przez Prezesa NSA pytanie prawne.

8 Sąd podkreślił również, że przed organami nadzoru budowlanego toczy się postępowanie wznowieniowe w sprawie decyzji Starosty o pozwoleniu na użytkowanie kotłowni. I tak po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie postanowił nie uchylać decyzji Starosty Powiatu Oławskiego z dnia [...] kwietnia 2001 r., jednak decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił tę decyzję i stwierdził, że decyzja Starosty z dnia [...] kwietnia 2001 r. o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na ziszczenie się okoliczności wymienionej w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Organ II instancji odmówił jednak jej uchylenia ze względu na upływ okresu przedawnienia, tj. upływ pięciu lat od dnia doręczenia decyzji. Wyrokiem z dnia 4 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił nieprawomocnie ww. decyzję ostateczną wyrokiem z dnia 13 września 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 471/12).

9 Istotne zdaniem Sąd pierwszej instancji w sprawie jest również to, że w dniu 6 kwietnia 2012 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu na podstawie art. 182 K.p.a. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego celem usunięcia stanu niezgodnego z prawem, zaistniałego wskutek samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu przedmiotowej kotłowni gazowej. W końcowej części tegoż wniosku Prokurator stwierdził, że organ winien rozważyć obowiązek wznowienia postępowania w przedmiocie użytkowania obiektu. W wyniku tego wniosku, organ na mocy art. 61a § 1 K.p.a. postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu powyżej opisanej obiektu budowlanego w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2000 r. jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu tegoż postanowienia organ wskazał, że w chwili stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w obiegu prawnym była prawomocna decyzja pozwolenie na użytkowanie i do dnia podejmowania postanowienia nie stwierdzono jej nieważności. Z tych też przyczyn nie można rozpatrywać postępowania w sprawie samowolnej realizacji inwestycji. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że postanowienie to zostało doręczone Prokuratorowi w dniu 31 maja 2012 r., który nie wniósł od niego zażalenia. Natomiast w dniu 17 lipca 2012 r. wniósł on skargę na bezczynność organu.

10 Wskazując na powyższe ustalenia, Sąd pierwszej instancji uznał, iż nie można przyjąć, by Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostawał w bezczynności w sprawie spornego obiektu budowlanego - kotłowni gazowej, skoro z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu czy też nie podjął stosownej czynności. Z taką bowiem sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie ma również znaczenia w niniejszej sprawie fakt powoływania się przez stronę skarżącą na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 427/05).

11 Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na mocy art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

12 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu, zaskarżając go w całości i zarzucił mu naruszenie:

13 1. przepisów postępowania art. 3 § 2 pkt 8 i art. 151 P.p.s.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi Prokuratora pomimo, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie, wobec wyeliminowania z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego w Oławie z dnia [...] października 2000 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę kotłowni gazowej w budynku przy ul. [...] w J. od 2006 r. nie przeprowadził czynności z zakresu postępowania naprawczego i nie wydał decyzji merytorycznej w przedmiocie zgodności tego obiektu z przepisami prawa budowlanego, dopuszczając się tym samym bezczynności;

14 2. przepisów prawa materialnego – art. 50- 51 i art. 55 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegające na zaakceptowaniu przez Sąd, dokonanej przez organ błędnej wykładni tych przepisów, poprzez przyjęcie, że przeprowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w stosunku do obiektu wybudowanego na podstawie unieważnionej decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest wymagane, w sytuacji gdy w obrocie prawnym nadal funkcjonuje decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie tego obiektu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że organ zobowiązany był wydać merytoryczne orzeczenie w przedmiocie zgodności tego obiektu z prawem;

15 3. art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 7, art. 8, art. 35 § 1 i art. 104 § 1 K.p.a. wskutek błędnego przyjęcia, że nie miały one zastosowania w sprawie.

16 Wskazując na powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

17 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono, iż od chwili wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę organ nie przeprowadził postępowania naprawczego z art. 50- 51 Prawa budowlanego. Z faktu natomiast, że Starosta wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie nie można wywodzić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwolniony został z obowiązku podejmowania stosownych czynności, zmierzających do doprowadzenia funkcjonującego bez podstawy prawnej obiektu do stanu zgodnego z prawem.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

20 Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych we wniesionej kasacji podstaw.

21 I tak za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 i art. 151 P.p.s.a. Zauważyć przede wszystkim należy, iż w niezakwestionowanym stanie faktycznym niniejszej sprawy wniosek Prokuratora o wszczęcie postępowania administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2012 r. został rozpatrzony przez organ, który to postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu przez inwestora obiektu budowlanego w postaci kotłowni gazowej. Oznacza to, zatem iż organ ten, wbrew opinii zawartej w rozpoznawanej kasacji, nie pozostawał w bezczynności. Zaznaczyć przy tym należy, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten pomimo obowiązku podjęcia działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie, nie wydaje aktu lub nie podejmuje określonej prawem czynności. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy, organ nadzoru budowlanego, wypełniając swój ustawowy obowiązek w zakresie ustosunkowania się do złożonego w sprawie wniosku, odmówił wszczęcia postępowania. W skardze na bezczynność organu sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do oceny zasadności podjętego rozstrzygnięcia, a jedynie do zbadania, czy organ zrealizował wynikający z przepisów obowiązek i rozpatrzył sprawę wszczętą wnioskiem strony lub odmówił wszczęcia postępowania - mówiąc wprost, czy ustosunkował się do wniosku strony. Jak słusznie zaś zauważył Sąd pierwszej instancji powyższe postanowienie nie mogło być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, wobec jego ostateczności. Z tych też przyczyn, żądanie od sądu zbadania, jaki winien być prawidłowy tok procedowania przez organ stanowi w istocie o żądaniu zbadania legalności tego postanowienia, co jest niedopuszczalne w ramach niniejszej skargi. Z tych też przyczyn prawidłowo Sąd pierwszej instancji nie podjął się oceny, czy koniecznym było prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego tzw. postępowania naprawczego (art. 50- 51 Prawa budowlanego) w sytuacji, gdy zostało usunięte z obrotu prawnego pozwolenie na budowę, ale pozostaje w nim pozwolenie na użytkowanie. Jako bezzasadne należało, zatem ocenić zarzuty naruszenia art. 50- 51 oraz art. 55 Prawa budowlanego oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w związku z art. 7, 8, art. 35 § 1, art. 104 § 1 K.p.a.

22 Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.