Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2014 r., II OSK 2476/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2014 r., II OSK 2476/12

Sentencja

1 Dnia 12 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 333/12 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 333/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. G. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania wykonanej nadbudowy i rozbudowy budynku handlowo – usługowo - magazynowego.

3 Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

4 Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Starosta Suski zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. G. pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na nadbudowie i rozbudowie budynku handlowo -usługowo - magazynowego z budową niezbędnej infrastruktury technicznej na działkach nr ewid. [...] W decyzji tej inwestor został zobowiązany przed przystąpieniem do użytkowania do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

5 W dniu 4 marca 2011 r. J. G. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie realizacji robót z istotnymi odstępstwami. Organ ten w dniu 24 marca 2011 r. przeprowadził kontrolę robót budowlanych, w trakcie której stwierdzono, że budowa została zakończona i stwierdzono przystąpienie do użytkowania budynku na kondygnacji parteru i na części kondygnacji piętra. Ponowne oględziny organ przeprowadził dnia 12 kwietnia 2011 r., stwierdzając, że na parterze budynku oraz w części piętra prowadzona jest działalność handlowa, na miejscach postojowych obok budynku parkowane są samochody osób wchodzących do budynku.

6 Postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej wymierzył J. G. karę z tytułu nielegalnego użytkowania wykonanej nadbudowy i rozbudowy przedmiotowego budynku z budową niezbędnej infrastruktury technicznej w kwocie 150 000 zł. Zażalenie na to postanowienie złożył J. G.

7 Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010, nr 243, poz. 1623), w świetle którego "w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Przepis art. 54 ustawy - Prawo budowlane zobowiązuje inwestora do zgłoszenia właściwemu organowi zakończenia robót budowlanych z zastrzeżeniem art. 55. Zgodnie z pkt 1 art. 55 tej ustawy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy.

8 Organ wskazał, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Suskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. Zgodnie z tą decyzją obiekt posiada kategorię IV, XVII, XXII i XXVI. W treści decyzji wskazano, że inwestor zobowiązany jest przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany jest użytkowany. Okoliczność tę potwierdziły kontrole przeprowadzone dwukrotnie: w dniu 24 marca 2011 r. oraz w dniu 12 kwietnia 2011 r. Zatem zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

9 Organ wyjaśnił ponadto, że obiekt należy do kategorii XVII (budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe), dla której współczynnik (k) wynosi 15, kubatura obiektu to 5200 m3 (według danych z projektu budowlanego), a zatem współczynnik wielkości obiektu wynosi 2. Wobec takich ustaleń kara z tytułu nielegalnego użytkowania wynosi: 500 (s) x 15 (k) x 2 (w) x 10 = 150 000,00 zł, co odpowiada wyliczeniu dokonanemu przez organ l instancji.

10 Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ odwoławczy stwierdził, że istotnie organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu nie przytoczył treści przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, jednak nie ma to istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż organ odwoławczy, ponownie rozpatrując sprawę, przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonego postanowienia oraz wykazał, iż zaistniały przesłanki do ich zastosowania.

11 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że istotnie ani z treści zaskarżonego postanowienia, ani z zebranego przez organ l instancji materiału dowodowego nie wynikało na jakiej podstawie organ ten ustalił, iż kubatura budynku handlowo-usługowo-magazynowego wynosi 5200 m3. Jednakże również to uchybienie nie wpływa istotnie na rozstrzygnięcie, bowiem organ II Instancji, działając na podstawie art. 136 k.p.a., postanowieniem z [...] października 2010 r. zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego o oryginał lub uwierzytelnioną kopię decyzji Starosty Suskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. wraz z zatwierdzonym nią projektem budowlanym. Na stronie 17 zatwierdzonego projektu budowlanego w opisie technicznym projektu architektoniczno-budowlanego zawarto dane dotyczące charakterystycznych parametrów technicznych, w tym dane dotyczące kubatury, która wynosi ok. 5200 m3. Organ II instancji wskazał również, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej toczy się postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Jednakże odstępstwa te nie wpływają na wielkość kubatury budynku, gdyż dotyczą sposobu zagospodarowania działki.

12 Zdaniem organu odwoławczego, fakt prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego nie zwalnia tego organu z konieczności zastosowania się do normy prawnej określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy zaistnieją okoliczności, o których mowa w tym przepisie. Wręcz przeciwnie fakt, iż inwestor wykonał obiekt budowlany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, dodatkowo uzasadnia konieczność wstrzymania się z rozpoczęciem użytkowania obiektu do czasu zakończenia postępowania w sprawie istotnych odstępstw i uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

13 W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. G. zarzucił organom naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu l instancji oraz naruszenie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ustawy - Prawo budowlane.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

15 Zdaniem Sądu I instancji, postępowanie organów administracyjnych przeprowadzone zostało prawidłowo, wnikliwie i nie pozostawia żadnych wątpliwości co do faktów: inwestor miał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku i przystąpił do jego użytkowania nie posiadając takiej decyzji, a także, że kara została prawidłowo wyliczona w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny (kubaturę budynku). Wszelkie braki postępowania, w tym dowodowego, uzupełnił organ II Instancji w trybie art. 136 k.p.a.

16 Sąd stwierdził, że zarzutem wymagającym szczegółowego rozważenia i wyjaśnienia jest zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ustawy - Prawo budowlane. Kwestia podniesiona przez skarżącego jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Obok orzeczeń, w których dopuszcza się wymierzenie kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektów wybudowanych z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę (np. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009 r., II OSK 1179/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 września 2010 r., IV SA/Po 227/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 kwietnia 2010 r., II SA/Wr 616/09, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 września 2010 r., II SA/Kr 1064/10), prezentowane są również poglądy tożsame z poglądem wyrażonym przez skarżącego w oparciu o wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2010 r., II OSK 989/09.

17 Sąd I instancji nie podzielił poglądu wyrażonego w powołanym przez skarżącego wyroku NSA z dnia 30 czerwca 2010 r., II OSK 989/09. Sąd stwierdził, że inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego - między innymi - po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 Prawa budowlanego). Konsekwencją stwierdzenia przez organ przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem powyżej wskazanych obowiązków jest wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego). Sąd przytoczył fragmenty uzasadnień wyroków Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 5 maja 2009 r., P 64/07, z dnia z dnia 15 stycznia 2007 r., P 19/06 i z dnia 22 września 2009 r., SK 3/08, w których wskazano między innymi, że surowość sankcji w postaci kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego uzasadniona jest koniecznością ochrony doniosłych dóbr gwarantowanych i a ratio legis tej regulacji jest dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, zjawiska "samowoli użytkowej". Sąd I instancji stanął na stanowisku, że interpretacja kwestionowanych przepisów winna odbywać się z uwzględnieniem powołanych wyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, a zatem z uwzględnieniem celu, dla którego sankcje za "samowolę użytkową" zostały ustalone. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzone jest obowiązkiem pozyskania i przedstawienia przez inwestora licznych dokumentów (określonych m.in. w art. 56 i 57) i wysiłek ten stanowi istotny element procesu budowlanego. Każdy z tych dokumentów ma zagwarantować, że konkretny interes publiczny: ochrona środowiska, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny oraz poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich zostanie zagwarantowany i zabezpieczony. Wskazując na powyższe względy, Sąd I instancji stwierdził, iż wymierzenie kary określonej w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane możliwe jest tylko wtedy, gdy na stronie ciążyła powinność ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a inwestor z naruszeniem swego obowiązku nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2009 r., II OSK 1061/08, niepubl. i z dnia 20 listopada 2009 r., II OSK 1049/09, niepubl.).

18 Sąd stwierdził, że w tej sprawie na inwestorze bez wątpienia ciążyła powinność ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Regulacja przyjęta przepisami art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 Prawa budowlanego nie przewiduje żadnych wyjątków od obowiązku wymierzenia przez właściwy organ kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Kara taka powinna zostać wymierzona w każdym przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Postępowanie w przedmiocie wykonania istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego może toczyć się obok (niezależnie) postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (tak NSA w wyroku z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1179/09). Sąd I instancji nie podzielił zatem poglądu zgodnie z którym, nałożenie kary uzależnione jest od legalnie prowadzonej budowy, czyli budowy prowadzonej w sposób zgodny z uzyskanym pozwoleniem na budowę. Słusznie podniósł organ II instancji, że zgodnie z brzmieniem art. 54 Prawa budowlanego: "Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji." Już z uwagi na samą literalnie odczytywaną treść powyższego przepisu nie można wyprowadzać wniosku, iż obowiązek zawiadomienia z art. 54 Prawa budowlanego dotyczy jedynie "budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę". Ustawodawca objął hipotezą powyższego przepisu nie tylko obiekty wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę, ale wszystkie, na których "wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę ". Tym samym, brak jest podstaw do stwierdzenia, że obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy dotyczy jedynie obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Przepis art. 54 Prawa budowlanego obejmuje wszystkie obiekty, na budowę których wymagane jest pozwolenie na budowę, przy czym podkreślić należy, że przepis ten nie przewiduje żadnych wyłączeń z uwagi na fakt, że zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektów wybudowanych niezgodnie z pozwoleniem na budowę (czyli obiektów samowolnych lub wybudowanych z istotnymi odstępstwami) będzie nieskuteczne, gdyż spotka się ze sprzeciwem organu. Kwestia skuteczności zawiadomienia o zakończeniu budowy albo wniosku o pozwolenie na użytkowanie stanowi zupełnie odrębną kwestię od kwestii obowiązku ich złożenia. Sąd podkreślił, że przepisy art. 54 i 55 Prawa budowlanego nie uzależniają powinności złożenia przewidzianych w nich podań od przewidywanej skuteczności takiego działania, lecz nakładają obowiązek ich złożenia w odniesieniu do obiektu budowlanego, na którego budowę wymagane jest pozwolenie na budowę, wprowadzając tym samym zakaz samowolnego przystąpienia do użytkowania takiego obiektu. Argument, że można przystąpić do użytkowania takiego obiektu w sytuacji, gdy i tak nie uzyskałoby się na takie przystąpienie zgody, pozostaje w oderwaniu od treści i celu powyższej regulacji. Taka interpretacja przepisów nie daje się pogodzić z elementarnymi zasadami sprawiedliwości i praworządności.

19 W tej sprawie inwestor bez żadnych wątpliwości miał wiedzę i świadomość, że zanim rozpocznie użytkowanie obiektu jest obowiązany uzyskać ostateczną decyzję zezwalającą na użytkowanie, lecz mimo tego do użytkowania przystąpił. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie realizacji robót z istotnymi odstępstwami miało go zwolnić z tego obowiązku. Pozostając w zgodzie z interpretacją zasad nakładania kar z tytułu "samowoli użytkowej" zaprezentowaną w przywołanym przez skarżącego wyroku NSA, trzeba byłoby dojść do przekonania, że budowanie "z odstępstwami" jest sposobem na obejście prawa i uchylenie się od sankcji w postaci kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, jako że umożliwia przystąpienie do użytkowania bez konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie i bez ponoszenia kar za nielegalne użytkowanie, a jedyną konsekwencją takiego zachowania jest powinność przeprowadzenia postępowania naprawczego, które nie wiąże się z koniecznością ponoszenia opłat legalizacyjnych. Takie rozumienie przepisów Prawa budowlanego nie zachęca do prowadzenia procesu inwestycyjnego zgodnie z pozwoleniem na budowę i w konsekwencji zgromadzenia i przedstawienia organom nadzoru budowlanego licznych dokumentów, pozyskanie których jest czasochłonne i kosztowne, celem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

20 Zdaniem Sądu I instancji, nie bez znaczenia jest także fakt, że w przedmiotowym obiekcie prowadzona jest działalność handlowa - sklep C.E., z którego korzysta ludność, zapewne okresowo w znacznej liczbie. Skoro inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to nie ma żadnej pewności, że zapewnione zostało choćby bezpieczeństwo pożarowe budynku i osób w nim przebywających. Funkcją uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest przede wszystkim zapewnienie weryfikacji przez organy nadzoru budowlanego, czy oddawane do użytkowania obiekty budowlane są zgodne z przepisami i mogą być użytkowane w sposób bezpieczny i niezagrażający życiu i zdrowiu użytkowników. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę w praktyce często polega na takich odstępstwach, które powodują zagrożenie bezpieczeństwa użytkowania obiektu.

21 Sąd wskazał, że wybudowanie obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę niesie ze sobą szereg konsekwencji. Przede wszystkim na organie nadzoru budowlanego ciąży powinność przeprowadzenia postępowania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Konsekwencją natomiast dla inwestora jest to, że do momentu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem nie może takiego obiektu użytkować, gdyż wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie spotka się z decyzją odmowną. Jeśli w wyniku postępowania naprawczego zostanie wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny (art. 51 ust. 4 prawa budowlanego) w decyzji tej nałożony zostanie dodatkowo obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55 pkt 2 prawa budowlanego - nawet jeśli obiekt budowlany podlegałby normalnie jedynie obowiązkowi zgłoszenia) i dopiero wówczas (przy założeniu oczywiście spełnienia wszystkich wymagań określonych przepisami art. 55-59g prawa budowlanego) inwestor będzie mógł uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu i przystąpić do użytkowania. Przed otrzymaniem tej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, użytkowanie obiektu jest niedopuszczalne. Sankcją zaś za takie przystąpienie do użytkowania jest właśnie kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

22 Sąd powołał się ponadto na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 2009 r., II OSK 1179/09, że "nie może mieć miejsca sytuacja, w której mimo stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (brak zawiadomienia o zakończeniu budowy), organ administracji publicznej nie wymierza kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego z tego tylko powodu, że np. obiekt budowlany wzniesiony został niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na jego budowę" oraz na podobne stanowisko wyrażone przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 9 września 2010, sygn. II SA/Kr 1064/10.

23 Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. G., podnosząc zarzuty:

24 - naruszenia art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że możliwe jest wymierzenie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, w odniesieniu do którego organ budowlany prowadzi postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego,

25 - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonego postanowienia,

26 - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów strony oraz do złożonego przez skarżącego wniosku o dopuszczenie dowodu z kopii wyrysu z mapy ewidencyjnej dla działki nr [...], obręb P., gmina P. z dnia [...] stycznia 2007 r. na okoliczność, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił stan faktyczny sprawy w sposób niezgodny z obowiązującymi regułami postępowania, a w konsekwencji nieprawidłowo zastosował przepis art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

27 Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

28 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący popiera stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 r. II OSK 989/09, że zastosowanie art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane jest możliwe tylko i wyłącznie przy ustaleniu przez organ nadzoru budowlanego, że doszło do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy - Prawo budowlane. Nie ma bowiem podstaw prawnych do domagania się od inwestora pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy obiekt budowlany jest realizowany w warunkach odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, a w odniesieniu do takiej inwestycji nie wydano jeszcze decyzji, o jakiej mowa w art. 52 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

29 Strona skarżąca podkreśliła, że podobnie w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowanego z równoczesnym wykonaniem samowolnych robót budowlanych organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie naprawcze w oparciu o art. 50 i 51, nie zaś art. 71 a Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., II OSK 119/07). Pierwszeństwo mają więc zawsze przepisy regulujące postępowanie naprawcze, czyli przepisy nieprzewidujące kary finansowej dla inwestora.

30 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

31 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

32 Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej w zakresie błędnej wykładni art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 Prawa budowlanego polegającej na przyjęciu przez Sąd I instancji, że możliwe jest wymierzenie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, w odniesieniu do którego organ budowlany prowadzi postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Sąd I instancji.

33 Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego był już kilkukrotnie przedmiotem kontroli dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny (por. m.in. wyroki z dnia 15 stycznia 2007 r., P 19/06, OTK-A 2007/1/2/, z dnia 5 maja 2009 r., P 64/07, OTK-A 2009/5/64, z dnia 22 września 2009 r., SK 3/08, OTK-A 2009/8/125). W wyroku z dnia 5 maja 2009 r., P 64/07 Trybunał podkreślił, że obowiązek inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy, które wymaga akceptacji właściwego organu przez niewniesienie sprzeciwu w terminie 21 dni (art. 54 prawa budowlanego), lub uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 prawa budowlanego) oraz zapewniająca realizację tych powinności sankcja w postaci kary pieniężnej w wysokości określonej w art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego, mają służyć ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny. Wśród nich wymienić należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny, czy też poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (por. art. 5 prawa budowlanego). (...) Tym samym kara pieniężna określona w art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego ma przede wszystkim oddziaływać prewencyjnie na zachowania adresatów normy. Ratio legis regulacji przyjętej w wyżej wskazanych przepisach stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, zjawiska tzw. "samowoli użytkowej". W związku z tym kwestionowane w niniejszej sprawie unormowanie ustawowe cechuje pewien automatyzm, z drugiej zaś - surowość wobec sprawcy samowoli.

34 W wyroku z dnia 22 września 2009 r., SK 3/08 Trybunał podkreślił, że cechą odróżniającą "karę" w rozumieniu przepisów karnych od "kary" - sankcji administracyjnej jest to, że ta pierwsza musi mieć charakter zindywidualizowany - może być wymierzana tylko, jeżeli osoba fizyczna swoim zawinionym czynem wypełni znamiona przestępstwa (wykroczenia, przestępstwa karnoskarbowego), natomiast ta druga może zostać nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną, stosowana jest automatycznie, z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Nie ma przy tym rozstrzygającego znaczenia okoliczność, że kara administracyjna ma również charakter dyscyplinująco-represyjny. Wymierzenie opłaty, będącej przedmiotem skargi, stanowi przejaw władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki, ale ingerencja ta jest konsekwencją jej niezgodnego z prawem zachowania. Odpowiedzialność karnoadministracyjna to - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - przejaw interwencjonizmu państwowego w sferach, jakie zostały uznane przez ustawodawcę za szczególnie istotne (...). Taką sferą jest niewątpliwie ogół zagadnień normowanych prawem budowlanym, ponieważ niespełnienie różnorakich wymagań stawianych uczestnikom procesu budowlanego na poszczególnych jego etapach może sprowadzać zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi - zarówno użytkowników konkretnego obiektu budowlanego, jak i dla osób postronnych, które mogą przebywać w jego pobliżu podczas ewentualnej katastrofy budowlanej. Ogół precyzyjnych, drobiazgowych i - nie sposób zaprzeczyć - skomplikowanych unormowań prawa budowlanego służy zapewnieniu jak najwyższego stopnia bezpieczeństwa na każdym etapie budowy obiektu oraz w czasie jego użytkowania. W orzeczeniu tym Trybunał wskazał również, że w pewnym okresie (od 31 maja 2004 r. do 25 września 2005 r.) prawo budowlane przewidywało swoisty dualizm represji za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez stosownego zawiadomienia o zakończeniu budowy albo bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Groziła za to równocześnie sankcja administracyjna (na podstawie art. 57 ust. 7) i sankcja karna (na podstawie art. 93 pkt 7), ostatecznie jednak ustawodawca, uchylając art. 93 pkt 7 prawa budowlanego, poprzestał na sankcji administracyjnej.

35 Sąd I instancji prawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że interpretacji przepisów ustawy – Prawo budowlane dotyczących kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego należy dokonywać z uwzględnieniem ich wykładni zaprezentowanej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W myśl art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi natomiast, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy (pkt 1); zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 (pkt 2); przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (pkt 3). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest jednoznaczna i ani z tego przepisu, ani z treści art. 54 i 55 Prawa budowlanego nie można wyprowadzać w drodze wykładni wyjątków uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem zgłoszenia lub przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w powołanych wyżej wyrokach kara przewidziana w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest sankcją administracyjną o charakterze prewencyjnym, lecz ma również charakter dyscyplinująco-represyjny, zwłaszcza, że ta sankcja od dnia 25 września 2005 r. jest jedyną sankcją za naruszenie obowiązków wynikających z art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, gdyż z tą data zniesiono sankcję karną. Przepisy regulujące sankcje administracyjnoprawne powinny być wykładane ściśle, a okoliczności wyłączające zastosowanie tych sankcji muszą być wyraźnie wskazane w ustawie.

36 Odpowiedzialność prawna za tzw. samowolę użytkową jest odpowiedzialnością obiektywną, opartą wyłącznie na bezprawności (polegającej na naruszeniu obowiązków wynikających z art. 54 lub 55 Prawa budowlanego). Jedyną przesłanką wymierzenia kary administracyjnej z art. 57 ust. 7 ustawy jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez dokonania wymaganego prawem zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54) lub przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55). W postępowaniu dotyczącym wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego organ budowlany bada więc jedynie czy obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę (kary tej nie stosuje się bowiem do obiektów, które nie wymagają żadnej formy legalizacji lub wymagają jedynie zgłoszenia), czy na inwestorze ciążył obowiązek wynikający z art. 54 lub z art. 55 Prawa budowlanego oraz czy przystąpił on do użytkowania, nie wypełniając tych obowiązków.

37 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela powołanego w skardze kasacyjnej poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia z dnia 30 czerwca 2010 r., II OSK 989/09. Nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest niezależnie od tego czy obiekt ten został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym czy też z odstępstwami od tego projektu. Skoro niezgodne z prawem jest samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym, to tym bardziej niezgodne z prawem jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Okoliczność, że inwestor, który zrealizował obiekt budowlany z odstępstwami od projektu budowlanego nie mógłby złożyć zawiadomienia o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego albo uzyskać pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w art. 55 Prawa budowlanego, gdyż toczy się w stosunku do niego postępowanie naprawcze nie ma znaczenia dla możliwości nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego organ bada jedynie czy inwestor użytkuje obiekt budowlany i czy po zakończeniu budowy obiektu miał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie lub obowiązek dokonania zgłoszenia zakończenia budowy, a nie czy takie pozwolenie mógł uzyskać albo czy mógł dokonać skutecznego prawnie zgłoszenia zakończenia budowy. Słusznie Sąd I instancji podkreślił, że kwestia skuteczności zawiadomienia o zakończeniu budowy albo wniosku o pozwolenie na użytkowanie stanowi zupełnie odrębną kwestię od kwestii obowiązku ich złożenia.

38 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, to, że inwestor wybudował obiekt budowlany z odstępstwami od projektu budowlanego nie uprawnia go do nielegalnego użytkowania tego obiektu, bez poniesienia konsekwencji prawnych z tego tytułu. Postępowanie w przedmiocie wykonania istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego powinno toczyć się niezależnie od postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z prezentowanym w skardze kasacyjnej poglądem, na inwestora, który uzyskał pozwolenie na budowę, zrealizował obiekt zgodnie z tym pozwoleniem i przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub 55 Prawa budowlanego zostałaby nałożona kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, a inwestor, który zrealizował obiekt budowlany z odstępstwami od projektu budowlanego i nielegalnie przystąpił do jego użytkowania, a więc dwukrotnie naruszył prawo, mógłby takiej kary uniknąć. Przyjęcie takiej interpretacji przepisów art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 i 55 Prawa budowlanego prowadziłby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Taka wykładnia tych przepisów prowadziłaby również do nadużywania prawa przez inwestorów, którzy celowo realizowaliby obiekty budowlane niezgodnie z projektem budowlanymi i doprowadzali do wszczęcia postępowania naprawczego, aby uniknąć kary z tytułu nielegalnego użytkowania tych obiektów.

39 Należy ponadto zauważyć, że za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego przewidziana jest kara administracyjna uregulowana w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, a za niezgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu lub z projektem architektoniczno-budowlanym przewidziana jest inna kara administracyjna uregulowana w art. 59 f ust. 1 w zw. z art. 59 a ust. 2 Prawa budowlanego. Obie te kary powinny być wymierzane w odrębnym postępowaniu (por. Z. Kostka [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Wyd. 1, Warszawa 2012, s.528). Są to więc dwie kary za dwa odrębne naruszenia prawa.

40 Reasumując, skoro przepisy ustawy – Prawo budowlane nie przewidują negatywnych przesłanek wyłączających obowiązek nałożenia kary administracyjnej na inwestora, który nielegalnie przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego brak jest podstaw do wyprowadzania takich przesłanek w drodze sądowej wykładni prawa. Podobne stanowisko wyrażone zostało ponadto w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 listopada 2009 r., II OSK 1179/09, z dnia 12 września 2013 r., II OSK 1232/12, z dnia 17 stycznia 2014 r., II OSK 1907/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

41 Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów strony oraz do złożonego przez skarżącego wniosku o dopuszczenie dowodu z kopii wyrysu z mapy ewidencyjnej dla działki nr [...], obręb P., gmina P. z dnia [...] stycznia 2007 r. na okoliczność, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił stan faktyczny sprawy w sposób niezgodny z obowiązującymi regułami postępowania, a w konsekwencji nieprawidłowo zastosował przepis art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest chybiony, albowiem zarzut ten nie ma związku z tą sprawą i został zawarty w skardze kasacyjnej prawdopodobnie omyłkowo.

42 Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.