Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2014 r., II OSK 2449/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2014 r., II OSK 2449/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1370/11 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 9 listopada 2011 r. nr ... w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 II OSK 2449/12

3 Uzasadnienie

4 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 9 listopada 2011 r. nr ... w przedmiocie nakazu rozbiórki oddalił skargę

5 Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy:

6 Prezydent Miasta S. decyzją z 3 marca 2006 r., Nr ..., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Z. z dnia 7 września 2006 r. ..., odmówił J. R. (dalej zwanemu Skarżącym) zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę garażu z uwagi na niewykonanie w terminie obowiązku usunięcia braków w załączonej do wniosku dokumentacji oraz projekcie budowlanym, nałożonego postanowieniem tego organu z dnia 20 czerwca 2006 r.

7 W trakcie oględzin w dniu 19 sierpnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. stwierdził, że przy budynku na ul. T. ... w S. wykonany został cokół betonowy o szer. ok. 25 cm i wysokości 10 cm, stanowiący prostokąt o wymiarach ok. 3 m x 5 m. Zgodnie z oświadczeniem J. R. cokół stanowił wykonany przez niego fundament pod garaż blaszany.

8 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2009 r., nakazał J. R., jako inwestorowi – wstrzymać roboty budowlane związane z budową przedmiotowego garażu oraz zabezpieczyć teren w taki sposób, by nie powodował zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. W postanowieniu tym organ nałożył ponadto obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. zaświadczenia Prezydenta Miasta S. o zgodności obiektu z ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi wymaganymi przez przepisy szczególne dokumentami oraz oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

9 Postanowieniem z 22 października 2009 r., po wypełnieniu przez Skarżącego obowiązków wynikających z postanowienia z 25 sierpnia 2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, art. 59f ust. 1-3, art. 59g ust. 1-3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej ustawy Prawo budowlane) ustalił dla inwestora – J. R. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł.

10 Na powyższe postanowienie J. R. złożył zażalenie do Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wnosząc o "anulowanie kary pieniężnej i zalegalizowanie wykonanego fundamentu". W wyniku rozpatrzenia złożonego środka prawnego Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

11 W dniu 4 sierpnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., w związku nieuiszczeniem ustalonej przez ten organ opłaty legalizacyjnej, decyzją z dnia 4 sierpnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust 1 i 3 oraz art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazał skarżącemu rozbiórkę części obiektu budowlanego - fundamentów garażu usytuowanego po prawej stronie budynku przy ul. T. ... w S.

12 Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, decyzją z 9 listopada 2011 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a także art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 4 sierpnia 2010 r.

13 W ocenie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., w przedmiotowej sprawie pomimo spełnienia przez inwestora przesłanek legalizacji prowadzonej budowy obiektu budowlanego - garażu bez wymaganego pozwolenia na budowę, nieuiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej skutkowało wydaniem, na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane nakazu rozbiórki fundamentów garażu.

14 Na powyższą decyzję J. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za niezasadną. W rozpatrywanej sprawie nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że budowę przedmiotowego garażu blaszanego, w zakresie obejmującym wzniesienie fundamentów, skarżący zrealizował w ramach tzw. samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę.

16 W związku z potwierdzeniem, w wyniku przeprowadzonej kontroli, prowadzenia prac budowlanych bez wymaganego pozwolenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2009 r. wstrzymał roboty budowlane związane z budową ww. garażu.

17 Następnie, po wykonaniu obowiązków nałożonych powyższym postanowieniem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. ustalił opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 zł. Organ pouczył jednocześnie J. R., że ustaloną opłatę należało wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia ww. postanowienia na konto Z. Urzędu Wojewódzkiego w S.

18 Niniejsze postanowienie, w związku ze złożonym przez J. R. w dniu 29 października 2009 r. zażaleniem, utrzymane zostało w mocy postanowieniem Z. Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w S. z dnia 13 stycznia 2010 r.

19 Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 48 ust.1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Prawidłowo zatem w ocenie Sądu I instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., decyzją z dnia 4 sierpnia 2010 r., nakazał J. R. dokonanie rozbiórki części obiektu budowlanego – fundamentów projektowanego garażu usytuowanego po prawej stronie budynku przy ul. T. ... w S., które to rozstrzygnięcie Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy.

20 Sąd uznał, iż istota sporu w rozpoznawanej sprawie, w kontekście podniesionych zarzutów, sprowadza się do kwestii przedwczesności rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu rozbiórki, z uwagi na nierozpoznanie złożonego przez skarżącego wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Zdaniem strony skarżącej, Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w zakresie podejmowanych przez siebie działań całkowicie pominął okoliczność, że w zażaleniu na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej z 29 października 2009 r. J. R. wnosząc o "anulowanie kary pieniężnej i zalegalizowanie wykonanego fundamentu" jednocześnie złożył wniosek o umorzenie w całości opłaty legalizacyjnej. Strona skarżąca zaznaczyła, że Z. Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. dopiero w uzasadnieniu postanowienia z dnia 13 stycznia 2010 r., wydanego na skutek złożonego w dniu 29 października 2009 r. zażalenia, wskazał, że organem właściwym w sprawie rozłożenia na raty należnej opłaty bądź jej anulowania jest Wojewoda Z. Powyższe, w ocenie strony skarżącej, skutkowało naruszeniem przez organy rozstrzygające w sprawie zasady informowania o uprawnieniach i obowiązkach stron, których realizacja miała wpływ na wynik sprawy. Podkreślono, że gdyby organ rozpoznał wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej, czy też zwrócił się do strony o jego wyjaśnienie i doprecyzowanie nie istniałaby przeszkoda uniemożliwiająca legalizację samowoli. Tym samym wydanie nakazu rozbiórki przed rozstrzygnięciem wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej w ocenie strony skarżącej było przedwczesne, bowiem wniosek skarżącego z dnia 29 października 2009 r. może doprowadzić do zwolnienia go z obowiązku uiszczenia opłaty, tym bardziej, że przemawia za tym interes prywatny skarżącego i jego trudna sytuacja ekonomiczna.

21 Powyższa argumentacja, zdaniem Sądu I instancji, nie zasługiwała na uwzględnienie.

22 Sąd I instancji nie podzielił poglądu strony skarżącej co do przedwczesności wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki do czasu rozstrzygnięcia kwestii umorzenia opłaty legalizacyjnej. O przedwczesności można w trybie procesowym mówić wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy w innym postępowaniu stanowi dla sprawy rozpoznawanej w postępowaniu głównym zagadnienie wstępne o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Z art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że ustalenie opłaty legalizacyjnej stanowi obligatoryjny obowiązek organu nadzoru budowlanego w razie stwierdzenia prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia przy jednoczesnym ziszczeniu się określonych w tym przepisie przesłanek o których mowa w pkt 1-3. Zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, nakładanych w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w trakcie obowiązkowej kontroli budowy lub obiektu budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

23 Ponadto, zgodnie z art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane do kar, o których wyżej mowa stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.8)), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie, w tym przepis art. 67a Ordynacji podatkowej dotyczący umarzania lub rozkładania na raty płatności podatku lub zaległości podatkowych.

24 Sąd I instancji podkreślił, iż opłata legalizacyjna z uwagi na swój charakter prawny nie daje podstaw do jej umorzenia w trybie przepisów Ordynacji podatkowej, na zasadzie odpowiedniego ich stosowania. Brak tej możliwości związany jest z okolicznością, iż opłata legalizacyjna nie stanowi publicznoprawnego obowiązku, którego realizacja dochodzona może być w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zatem wobec braku przymusowego charakteru, nie ma również podstaw do przyjęcia, że stanowić może ona obowiązek, który może podlegać umorzeniu. Opłata legalizacyjna stanowi prawną konsekwencję prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia, które to czynności mogą być konwalidowane poprzez m.in. uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Stanowi to więc swoiste "uprawnienie" inwestora, którego realizacja w oznaczonym terminie daje mu podstawę do uznania za zgodne z prawem działań realizowanych z naruszeniem prawa. Konsekwencją nieskorzystania z tego rodzaju "uprawnienia", skutkować będzie nałożeniem na inwestora obowiązku publicznoprawnego – tj. nakazu rozbiórki, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Charakter prawny, jaki wykazuje instytucja opłaty legalizacyjnej, wyklucza zatem, w ramach "odpowiedniego stosowania" możliwość rozważania przesłanek umorzenia takiej opłaty w trybie art. 67a Ordynacji podatkowej.

25 Następstwem powyższego jest brak podstaw do uznania postępowania w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej za zagadnienie wstępne w postępowaniu w zakresie nakazu rozbiórki, wobec czego nie można było, w ocenie Sądu I instancji, zgodzić się z poglądem strony skarżącej, iż wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającej je decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o nakazie rozbiórki było przedwczesne.

26 Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył J. R.

27 Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Jako wniosek ewentualny wskazał możliwość uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi J. R. zgodnie z żądaniem skargi, tj. o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 09.11.2011 r., jak również poprzedzającej ją decyzji z dnia 04.08.2010 r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla P. G. S. nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego

28 Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie p.p.s;a.) skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie prawa materialnego, art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię, polegającą na tym, jakoby odesłanie z art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa nie pozwalało na stosowanie art. 67a § 1 pkt. 3 Ordynacji podatkowej do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane

29 Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszyły przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji naruszyły art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a oraz art. 66 § 1 k.p.a. przez to, iż nie zawiesiły postępowania o nakazanie rozbiórki, mimo wystąpienia zagadnienia wstępnego (którym była sprawa umorzenia opłaty legalizacyjnej), jak również przez to, że nie pouczyły prawidłowo J. R. do jakiego organu, w jakim terminie i z jakimi skutkami powinien wnieść wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej.

30 W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż wadliwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, iż opłata legalizacyjna z uwagi na swój charakter prawny nie może być umarzana w trybie przepisów Ordynacji podatkowej. Skarżący podkreślił, iż rozważając charakter prawny opłaty legalizacyjnej przytoczyć należy dotyczącą jej regulację ustawową. Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą Wymagane uprawnienia budowlane, a następnie w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

31 Z kolei w myśl art. 49 ust. 2 Pr. bud., do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa wart. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ wydaje decyzję w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego (art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane).

32 Według art. 59g ustawy Prawo budowlane do kar (a więc i do opłaty legalizacyjnej) stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. Jednym z przepisów odnoszących się do opłaty legalizacyjnej jest zaś art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, przewidujący możliwość jej odroczenia.

33 Sąd administracyjny stwierdził, że odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej w rozumieniu art. 59g ustawy Prawo budowlane sprowadza się do niestosowania przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej dotyczącego umarzania lub rozkładania na raty płatności podatku lub zaległości podatkowej.

34 Skarżący wskazał, iż w jego ocenie wykładnia przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie jest nieprawidłowa.

35 Od podatku opłata legalizacyjna różni się tym, że pozbawiona jest cechy "przymusowości". W przypadku bowiem nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej nie podlega ona przymusowemu ściągnięciu, lecz właściwy organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego. Niemniej jednak brak tak rozumianej przymusowości nie może pozbawiać jej charakteru publicznoprawnego obowiązku. Po pierwsze dlatego, że adresat postanowienia jest zobowiązany ją uiścić, jeśli chce zalegalizować samowolę budowlaną, a po drugie, gdyż opłata stanowi dochód budżetu państwa. Opłatę legalizacyjną należy zatem zakwalifikować do niepodatkowych należności budżetowych w rozumieniu art. 3 pkt 3c Ordynacji podatkowej, a w konsekwencji zastosowanie znajdują przepisy Ordynacji podatkowej, w tym dopuszczające możliwość jej umarzania i rozkładania na raty w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym.

36 Wobec powyższego Skarżący kasacyjnie podkreślił, iż na zasadzie odesłania z art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f, art. 59g ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane - art. 67a ust. 1 Ordynacji podatkowej znajduje zastosowanie w wypadkach złożenia wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej.

37 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie podzielił argumentacji skarżącego wskazującej na uchybienie organu w postaci niezawiadomienia strony o możliwości wniesienia odrębnego podania, tj. wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej do Wojewody Z. Tymczasem zgodnie z art. 66 § 1 i 2 k.p.a., jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie organ zobowiązany jest pouczyć wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu oraz o tym, że odrębne podanie złożone w terminie czternastu dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał stosownego pouczenia. Miało to mieć miejsce w końcowej części uzasadnienia postanowienia z dnia 13.01.2010 r. w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z argumentacją WSA. W jego ocenie Organ powinien poinformować wnoszącego pismo zarówno o organie właściwym do rozpoznania wniosku o umorzenie, jak i skutku prawnym wniesienia takiego wniosku w terminie 14 dni. Choć art. 66 k.p.a. nie przewiduje terminu do przygotowania stronie stosownego pouczenia, to jednak organ w ramach badania swej właściwości winien uczynić to już na początkowym etapie powstępowania

38 Niewypełnienie przez organ dyspozycji art. 66 k.p.a sprawiło zatem, że w momencie orzekania przez organ nadzoru budowlanego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego był otwarty termin do złożenia ponownego wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej, tj. gdyby wniosek taki został złożony przez skarżącego, wówczas należałoby go traktować jako złożony w dniu wniesienia pierwszego podania, a więc jako kontynuację pierwszego podania (art. 66 § 2 k.p.a.).Gdyby skarżący został poinformowany o organie właściwym do rozpoznania wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej i skutku prawnym jego wniesienia, z pewnością złożyłby wniosek, to zaś uniemożliwiłoby wydanie decyzji w przedmiocie rozbiórki organowi I i II instancji (o decyzji o rozbiórce nie można orzec przed ostatecznym rozstrzygnięciem w sprawie opłaty legalizacyjnej).

39 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

40 Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed sądem pierwszej instancji, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

41 Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

42 Po pierwsze, chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię, polegającą na tym, iż - jak uznał Sąd I instancji - odesłanie z art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa nie pozwala na stosowanie art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

43 W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację przedstawioną przez Sąd I instancji, iż do opłaty legalizacyjnej nie znajduje zastosowania przepis art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej dotyczący instytucji zobowiązania podatkowego.

44 Z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Jednym z przepisów dotyczących kary, o której mowa w art. 59f ust. 1 jest art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że do kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. W przypadku opłaty związanej z tzw. legalizacją samowoli budowlanej ma miejsce podwójne odesłanie. Art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w celu ustalenia jej wysokości odsyła do przepisów normujących kwestie związane z wymierzaniem kary administracyjnej wskazanej w art. 59f ust. 1 tej ustawy. Z kolei przepisy dotyczące tej kary zawierają odesłanie do przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, w tym m.in. do przepisów dających możliwość rozłożenia na raty lub umorzenia zobowiązania o charakterze pieniężnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie uznał, że do tzw. opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania ustawa Ordynacja podatkowa.

45 Jak wynika z art. 59g ust. 3 w przypadku nieuiszczenia kary, o której mowa w art. 59f ust. 1, podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W art. 59g ust. 4 wskazano, że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków, o których mowa w ust. 3, jest wojewoda. Następnie w art. 59g ust. 5 wskazano, że do kar, o których mowa w art. 59g ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Mając na uwadze powyższe przepisy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy, że wolą ustawodawcy było, aby odpowiednie stosowanie przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa odnosiło się do tych zobowiązań pieniężnych, które mogą być egzekwowane w trybie egzekucji administracyjnej. Tymczasem tzw. opłata legalizacyjna nie podlega ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej. Na wypadek nieuiszczenia tej opłaty ustawodawca przewidział autonomiczną sankcję.

46 Z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wynika, że w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej organ administracji wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to jest decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego.

47 Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest zatem obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 pkt 1) bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona ( art. 49 ust. 4 pkt 2). Jednocześnie - jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji - inwestor nie ma przymusu uiszczania opłaty legalizacyjnej. W takim jednak przypadku inwestor winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie przejdzie do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 49 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, lecz wyda decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę (art. 49 ust. 3 ustawy w związku z art. 48 ust. 1 ustawy). Jak bowiem stanowi art. 49 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, organ wydaje decyzję (decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego) w razie spełnienia wymagań, określonych w ust.1, a jednym z tych wymogów jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej. A zatem, woli inwestora pozostawiona jest kwestia uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Organ nadzoru budowlanego nie posiada uprawnienia do wymuszenia na inwestorze jej uiszczenia. Tym samym opłata legalizacyjna nie jest przymusowym świadczeniem pieniężnym w rozumieniu art. 6 Ordynacji podatkowej.

48 Stanowisko takie wyraził wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyrokach z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II FSK 113/12 oraz sygn. akt FSK 2481/12, a także w wyrokach z dnia 23 kwietnia 2013 r. o sygnaturach akt: II FSK 116/12, II FSK 183/12, II FSK 184/12, II FSK 490/12, II FSK 647/12, II FSK 794/12, II FSK 868/12, II FSK 2072/12.

49 Z powyższych względów chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a oraz art. 66 § 1 k.p.a.

50 Nieuprawniony jest pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej co do przedwczesności wydania nakazu rozbiórki z uwagi na to, iż nie została ostatecznie przesądzona kwestia opłaty legalizacyjnej. Opłata legalizacyjna została ustalona ostatecznym postanowieniem Z. Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w S. z dnia 13 stycznia 2010 r. utrzymującym w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. W świetle przytoczonych wyżej rozważań brak było podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki. Tym samym również naruszenie przez organ nadzoru budowlanego art. 66 kpa nie miało wpływu na ocenę prawidłowości wydanej decyzji o nakazie rozbiórki.

51 Podkreślenia też wymaga, iż w skardze kasacyjnej nie wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowił natomiast podstawę wydania zaskarżonej decyzji, i zasadniczą podstawę kontroli prawidłowości wydanej decyzji. Skoro zatem, jak wykazano wyżej Sąd I instancji nie naruszył przepisów wskazanych w zarzutach skargi, nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a.

52 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.), oddalił skargę kasacyjną

53 Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490), pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie (por. też wyrok NSA z 23 lutego 2011 r., I OSK 195/11)