Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 października 2014 r., II SA/Ke 429/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 października 2014 r., II SA/Ke 429/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata T. K. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Uzasadnienie

2 Decyzją z [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. S. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] nakazującą M. S. wykonać rozbiórkę budynku usługowego (handel art. przemysłowymi, o powierzchni sprzedaży 16m kw.) wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr ewid. [...] w rejonie budynku mieszkalnego wielorodzinnego Nr [...].

3 W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 6 czerwca 2011r. przedstawiciele organu I instancji dokonali kontroli na działce położonej na terenie [...]w sąsiedztwie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], w wyniku której stwierdzono, że w odległości 5,8 m od ściany szczytowej budynku przy ul. [...] istnieje wybudowany pawilon handlowy o wymiarach 5,02 x 4,67 m, usytuowany w odległości 0,76 m od chodnika od strony północnej, w odległości 4,20 m od chodnika od strony wschodniej oraz w odległości 6 m od pawilonu handlowego położonego po stronie zachodniej. Pawilon wybudowany został z płyt warstwowych i posadowiony na wylewce betonowej, został on wykończony i umeblowany.

4 W toku postępowania organ ustalił, że w miejscu nowo wybudowanego pawilonu istniał poprzedni pawilon handlowy konstrukcji metalowej ze ścianami blaszanymi z blachy trapezowej o wymiarach ok. 4 x 3,5 m. Organ wskazał, że M. S. dokonała w dniu 29 marca 2011r. zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowego pawilonu handlowego niepołączonego trwale z gruntem na okres 120 dni do sprzedaży artykułów przemysłowych na działce przy ul. [...] z zamiarem przystąpienia do budowy w dniu 29 kwietnia 2011r. Wybudowany pawilon nie został usytuowany tak jak określono w zgłoszeniu, lecz został usytuowany na działce nr ewidencyjny 894/192.

5 Prezydent Miasta w dniu 27 maja 2011r. po rozpatrzeniu zgłoszenia M. S. z dnia 29 marca 2011r. uzupełnionego w dniu 16 maja 2011r. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia dotyczącego budowy tymczasowego pawilonu handlowego na okres 120 dni na działce przy ul. [...]. W wyniku odwołania złożonego przez M. S., Wojewoda decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...].

6 Postanowieniem z [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy pawilonie handlowym i nałożył na inwestorkę obowiązek przedłożenia w terminie do 30 października 2011r. stosownych dokumentów.

7 Inwestorka M. S. wystąpiła z wnioskiem o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie wybudowanego pawilonu jako wszczętego przedwcześnie i prowadzonego z rażącym naruszeniem prawa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] wydał decyzję odmawiającą umorzenia postępowania, którą to decyzję w wyniku zaskarżenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012r. oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].

8 W wykonaniu nałożonego postanowieniem z dnia 10 czerwca 2011r. obowiązku skarżąca przedłożyła do organu pierwszej instancji żądane dokumenty z tym, że projekt zawierał braki. W wyniku wezwania do uzupełnienia projektu skarżąca uzupełniła brakujące dokumenty wypełniając tym nałożony obowiązek.

9 W związku z powyższym organ I instancji na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 prawa budowlanego ustalił dla skarżącej opłatę legalizacyjną w kwocie 375.000.00 zł.

10 Skarżąca wystąpiła do organu pierwszej instancji z wnioskiem o wstrzymanie wykonania postanowienia z dnia 22 czerwca 2012r, do czasu rozstrzygnięcia złożonego przez nią w dniu 26 lipca 2012r. do Wojewody wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem z dnia 22 czerwca 2012r.

11 W dniu 23 października 2012r. Wojewoda wydał decyzję, którą odmówił umorzenia M. S. kwoty 375.000.00 zł. z tytułu opłaty legalizacyjnej ustalonej na mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].

12 Następnie organ pierwszej instancji w dniu [...] wydał decyzję nakazującą M. S. wykonanie rozbiórki przedmiotowego budynku usługowego.

13 Już po wydaniu przedmiotowej decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewoda poinformował organ pierwszej instancji, że M. S. złożyła odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...]. W wyniku złożonego odwołania Minister Finansów decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda decyzją z dnia [...] umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 375.000.00zł z tytułu samowolnie wybudowanego pawilonu handlowego na działce ewidencyjnej [...] w pobliżu budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] ustalonej wobec M. S.. Minister Finansów decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...].

14 Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że sprawa wysokości opłaty legalizacyjnej została ostatecznie załatwiona i do chwili rozpoznania odwołania nie uregulowana w wysokości 375.000.00zł.

15 Organ odwoławczy podkreślił, że inwestor – M. S. – nie dokonała prawidłowego zgłoszenia zamiaru budowy pawilonu na działce [...] nie posiadała również jakiegokolwiek pozwolenia na budowę pawilonu. Tym samym budowa pawilonu zrealizowana została samowolnie, bez zgłoszenia i bez pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, że organ pierwszej instancji prawidłowo prowadził postępowanie a po otrzymaniu kompletu prawidłowych dokumentów i po ich zbadaniu zasadnie i w prawidłowej wysokości ustalił opłatę legalizacyjną. Wobec jej nie dokonania zgodnie z przesłanką określoną w art. 49 ust. 3 prawa budowlanego zasadnie orzekł o nakazaniu rozbiórki przedmiotowego pawilonu.

16 W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze M. S. zarzuciła niezasadne przedłużenie rozpatrzenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Ponadto zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie "niemerytorycznej" decyzji Wojewody z dnia [...] umarzającej postępowanie w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej.

17 Na rozprawie w dniu 29 października 2014r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wniosek o zawieszenie postępowania do czasu wydania przez Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie prawomocnego wyroku w sprawie ze skargi M. S. na ostateczna decyzję Ministra Finansów z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody o umorzeniu w całości postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej , a popierając skargę wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

18 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

20 Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

21 Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

22 Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

23 Postępowanie w sprawie było prowadzone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Bezspornym jest, że na działce nr [...] przy ul. [...] M. S. dokonała samowolnie wybudowania pawilonu handlowego. W związku z powyższym postanowieniem z [...] PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy nakazał skarżącej wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową pawilonu i nałożył na nią obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów. W zakreślonym terminie skarżąca przedłożyła żądane dokumenty. W konsekwencji organ I instancji, postanowieniem z [...] ustalił dla skarżącej opłatę legalizacyjną w kwocie 375.000.00zł.

24 Spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnym było prowadzenie postępowania w sprawie i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę wybudowanego pawilonu handlowego w sytuacji, gdy skarżąca zwróciła się do Wojewody o umorzenie opłaty legalizacyjnej, a Wojewoda decyzją z dnia [...] umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej, a wydana w trybie odwoławczym decyzja Ministra Finansów z [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a Sądy nie rozstrzygnął jeszcze ww. sprawy prawomocnym orzeczeniem.

25 Ze względu na zakres skargi i zawarte w niej zarzuty dotyczące istoty zaskarżonego rozstrzygnięcia, którą jest nakazanie rozbiórki wybudowanego pawilonu handlowego z powodu nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, zasadniczym przedmiotem analizy Sądu były przepisy art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy.

26 Określają one konsekwencje niespełnienia przez inwestora końcowego warunku legalizacji samowolnie wybudowanego (odbudowanego, rozbudowanego, nadbudowanego – por. art. 3 pkt 6 ustawy) obiektu budowlanego. Nałożenie takiego warunku jest uzależnione od uprzedniego:

27 1. wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy, tj. postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i nakładającego na inwestora obowiązek przedstawienia w określonym terminie dokumentów, wskazanych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy,

28 2. wypełnienia tego obowiązku przez inwestora oraz następnie

29 3. wydania ostatecznego postanowienia, o jakim mowa w art. 49 ust. 1 ustawy, ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej i określającego termin jej uiszczenia oraz skutki zaniechania jej uiszczenia.

30 To ostatnie postanowienie podlega kontroli organu odwoławczego,

31 a następnie sądów administracyjnych. W związku z tym na tym właśnie etapie postępowania legalizacyjnego weryfikowana jest: zasadność jego wdrożenia (w czym mieści się również ocena, czy w sprawie została popełniona samowola budowlana,

32 a więc czy doszło do wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę), prawidłowość obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy, odpowiedniość terminu wyznaczonego do ich wypełnienia, sposób wykonania tych obowiązków, a także zasadność i wysokość nałożonej opłaty legalizacyjnej. W konsekwencji na kolejnym etapie postępowania legalizacyjnego powyższe kwestie nie podlegają już badaniu. Badaniu, a więc i kontroli Sądu podlega bowiem tylko to, czy spełniony został warunek legalizacji nałożony w ostatecznym postanowieniu wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy, a więc czy została uiszczona opłata legalizacyjna. W przedmiotowej sprawie skarżąca M. S. nie składała odwołania od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którym to postanowieniem organ ustalił M. S. jako inwestorowi, opłatę legalizacyjną w sprawie samowolnie wybudowanego pawilonu handlowego.

33 Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności sprawy należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego miały pełne podstawy do zastosowania bezwzględnie obowiązujących przepisów art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy. Jak wynika bowiem z akt sprawy ostatecznym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], ustalającym dla M. S. opłatę legalizacyjną w wysokości 375.000.00zł w odniesieniu do samowolnie wybudowanego pawilonu handlowego zawarto warunek, że kwotę tę należy wpłacić w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia pod rygorem wydania decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 i 49 ust. 3 ustawy. Niekwestionowanym jest, że skarżąca nie zastosowała się do nałożonego obowiązku.

34 Podnoszona w skardze okoliczność, że decyzja Wojewody w przedmiocie umorzenia w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej z dnia [...] została zaskarżona do Ministra Finansów a następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie ma wpływu na wykonalność tego postanowienia, ponieważ zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Skoro więc opłata legalizacyjna została ustalona ostatecznym postanowieniem z 22 czerwca 2012r., to brak było podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki (por. wyrok NSA z 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2449/12).

35 Zgodnie bowiem z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej.

36 W nauce i judykaturze przyjmuje się, że zagadnienie wstępne to przede wszystkim zagadnienie materialnoprawne, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne.

37 Skoro opłata legalizacyjna została określona postanowieniem, które jest ostateczne, to nie może mieć znaczenia prawnego dla decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, kwestia związana z domaganiem się przez skarżącą jej umorzenia, które miałoby nastąpić w trybie przepisów ordynacji podatkowej (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2381/09).

38 Dlatego nie można zgodzić się z poglądem strony skarżącej, iż wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającej je decyzji organu I instancji

39 o nakazie rozbiórki było przedwczesne.

40 Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowego.

41 Wobec jednoznacznie sformułowanych w cytowanych wyżej przepisach ustawy konsekwencjach nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej organy orzekające w sprawie nie miały innej możliwości, niż zastosowanie dyspozycji art. 49 ust. 3, a w konsekwencji orzeczenie nakazu rozbiórki.

42 W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a.

43 Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto na treści art. 250 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust.1 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U.2013.461 j.t).