Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r., II OSK 2059/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r., II OSK 2059/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 772/09 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 772/09, oddalił skargę J. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki.

3 Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

4 W toku postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że postępowanie, w którym zapadła zaskarżona decyzja zostało wszczęte na skutek interwencji grupy mieszkańców Gminy C. z dnia 3 i 17 września 2001 r. żądających rozbiórki budynku inwentarskiego - kurnika zlokalizowanego na dz. [...] w C.

5 W sprawie zgodności z prawem przedmiotowego obiektu zapadło kilkanaście orzeczeń organów administracji. Stanowisko wyrażał również sąd administracyjny.

6 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat Nowosądecki decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. odmówił "wydania J. S. decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki budynku - kurnika zlokalizowanego na działce nr [...] w C." Decyzja ta została uchylona decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2002 r., znak: [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie sprawa legalności spornego obiektu została rozstrzygnięta decyzją Sądeckiej Miejskiej Strefy Usług Publicznych w Nowym Sączu z dnia [...] lutego 1999 r., znak: [...] i utrzymana w mocy ostateczną decyzją SKO w Nowym Sączu z dnia [...] lutego 1999 r., znak: [...]. Jednocześnie postępowanie odwoławcze w tej samej sprawie administracyjnej zostało umorzone decyzjami Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2002 r., znak: [...],[...] ze względu na fakt, iż w ocenie organu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji nie zostały złożone przez osoby mające status stron postępowania.

7 Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat Nowosądecki decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., znak: [...], odmówił nakazania rozbiórki spornego obiektu w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Decyzja ta została uchylona decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2003 r., znak: [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

8 Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat Nowosądecki decyzją z dnia [...] października 2003 r., znak: [...] raz jeszcze odmówił rozbiórki przedmiotowego budynku inwentarskiego - kurnika w trybie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2004 r., znak: [...].

9 Wyrokami z dnia 26 czerwca 2006 r., sygn. II SA/Kr 2993/02 i II SA/Kr 2995/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2002 r., znak: [...] i [...] umarzające postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat Nowosądecki z dnia [...] lutego 2002 r., znak: [...]. Następnie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2006 r., sygn.: II SA/Kr 2994/02 WSA w Krakowie uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2002 r., znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z kolei wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1555/03 uchylona została decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2003 r., znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji. Wreszcie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 263/04 w/w Sąd uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2004 r. znak: [...], jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie przychylił się do poglądu, by brak planu zagospodarowania przestrzennego wyłączał możliwość nakazania przez organ przymusowej rozbiórki obiektu podnosząc, że "wykładnia celowościowa musi prowadzić do wniosku, że terenem, którym zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, jest nie tylko teren przeznaczony w istniejącym planie na inne cele lub przez innego rodzaju zabudowę, ale także teren nie przeznaczony pod zabudowę ze względu na brak takich planów." Sąd zwrócił także uwagę, że art. 144 k.c., nakazujący właścicielowi przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę "koresponduje wprost z zapisem art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego z 1974 r.(...)".

10 Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat Nowosądecki decyzją z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], odmówił wydania decyzji nakładającej na właściciela obiektu J. S. obowiązek rozbiórki budynku inwentarskiego - kurnika zlokalizowanego na dz. [...] w C. odbudowanego po pożarze w 1991 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

11 Organ ustalił, iż obiekt w obecnym kształcie został zrealizowany samowolnie (tzn. bez wymaganego prawem pozwolenia) przed 1 stycznia 1995 r., a zatem zastosowanie w sprawie znajdują przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. zgodnie z art. 103 ust. 2 obowiązującego obecnie Prawa budowlanego (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Nadto organ wskazał, iż dla terenu obejmującego sporny obiekt (działka nr [...] w C.) obowiązywał w latach 1973-1993 ogólny plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 7 lutego 1973 r., który nie zabraniał budowy obiektów takich, jak przedmiotowy kurnik. Dopiero uchwałą Rady Gminy Chełmiec Nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. dz. [...] w C. przeznaczona została pod budownictwo mieszkaniowe (tereny A1M/U). Gmina Chełmiec jako kompetentna i właściwa do ustalenia zgodności bądź niezgodności budowy z przepisami miejscowego planu oraz wyjaśnień w tym zakresie nie potwierdziła, aby brak było we wskazanym okresie planu miejscowego lub by obiekt naruszał ustalenia tego planu.

12 Nadto organ pierwszej instancji stwierdził, iż nie wykazano, aby sporny obiekt powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ze zgromadzonego materiału, w tym pism zawierających opinię WIOŚ w Krakowie Delegatura w Nowym Sączu, Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Sączu, Inspekcji Weterynaryjnej, oceny oddziaływania na środowisko autorstwa [...] s.c. Nowy Sącz wynika, iż działalność fermy kurzej nie powoduje zagrożenia zdrowia ludzi, jak i pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Na podstawie protokołu z okresowej kontroli technicznej sprawności obiektu z kwietnia 1998 r. (autorstwa M. U. - i mgr inż. J. Z.) i z dnia 4 marca 2008 r. sporządzonego przez posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane mgr inż. S. S. wynika także, że stan techniczny obiektu i urządzeń jest dobry, niewymagający jakichkolwiek zmian i przeróbek - nie wypełniono zatem przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

13 Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołań M. S., G. S., A. S., B. S., M. S., Z. S., W. H. reprezentowanych przez adwokata J. D. - uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat Nowosądecki z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

14 W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.) ocena prawna oraz wskazania sądu w danej sprawie są dla organu administracji publicznej wiążące. Ponadto wyjaśnił, iż przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Organ zauważył, że ocena prawna oraz wskazania sądu nie wiążą jedynie organu, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego czyniąca pogląd nieaktualnym. Z powyższego wynika, że wyrokiem sądu w przedmiotowej sprawie, związany jest zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji.

15 W opinii Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat Nowosądecki nie zastosował się do wskazań Sądu, a tym samym uchybił art. 153 P.p.s.a. W wyroku z dnia 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 263/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nakazał organowi dokonać samodzielnej oceny dotyczącej wpływu przedmiotowego obiektu na pogorszenie warunków użytkowych otoczenia. Powiatowy Inspektor w uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], stwierdzając brak negatywnego wpływu przedmiotowej nieruchomości na warunki użytkowe dla otoczenia wskazał opinie organów - Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie Delegatura w Nowym Sączu, Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Sączu, Inspekcji Weterynaryjnej oraz oceny oddziaływania na środowisko autorstwa [...] s.c. w N. Dokonanie samodzielnej oceny przez organ pierwszej instancji było obowiązkiem wynikającym z uzasadnienia wyroku z dnia 24 kwietnia 2007 r. Organ pierwszej instancji nie zbadał wpływu fermy - kurnika na pogorszenie warunków zdrowotnych dla otoczenia w obecnie występującej zabudowie domów jednorodzinnych.

16 Nadto organ odwoławczy zauważył, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat Nowosądecki nie ustalił jednoznacznie kwestii obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] w okresie odbudowy przedmiotowej fermy - kurnika, tj. w 1992 r. Ze zgromadzonych akt, znak: [...] wynikają dwie sprzeczne ze sobą informacje. Z pisma Urzędu Gminy z dnia 10 września 2003 r. wynika, że dla wsi C., w latach 1989-1993 nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, a z pisma Urzędu Gminy Chełmiec z dnia 7 lutego 2008 r. wynika natomiast, że plan ogólny zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] lutego 1993 r. dla działki nr [...] w C. obowiązywał do dnia 3 czerwca 1993 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat Nowosądecki nie dokonał zbadania powoływanej uchwały Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w Chełmcu, z której wynikałoby, czy rzeczywiście plan zagospodarowania przestrzennego w roku 1992 obowiązywał, a jeżeli tak, to który. W skarżonej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat Nowosądecki dał wiarę wyjaśnieniom złożonym przez Urząd Gminy w Chełmcu w piśmie z dnia 8 lutego 2008 r., nie odnosząc się natomiast do treści pisma z dnia 10 września 2003 r. Tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat Nowosądecki uchybił przepisom art. 7, 77 oraz 107 § 3 K.p.a.

17 Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji powinien ustalić kwestie związane z obowiązywaniem planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki nr [...] w C. w okresie 1989 - 1993 wyjaśniając sprzeczne informacje pochodzące z Urzędu Gminy Chełmiec, a dotyczące planu zagospodarowania przestrzennego i zbadać uchwałę Nr [...], na którą powoływał się Urząd w piśmie z dnia 10 września 2003 r. Organ pierwszej instancji winien także zastosować się do dyspozycji art. 153 P.p.s.a., a tym samym, zgodnie ze wskazaniami sądu, powinien samodzielnie ustalić, czy wybudowanie fermy kurnika wśród domów jednorodzinnych nie wpływa na pogorszenie warunków użytkowych otoczenia, a ustalenia te winny odnosić się do obecnego oddziaływania fermy na mieszkańców. Organ pierwszej instancji nie może - jak to uczynił - ograniczyć się jedynie do zbadania stanu technicznego obiektu, jak to miało miejsce podczas kontroli w dniu 29 lutego 2008 r.

18 Skargę na powyższą decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. S. wnosząc o jej uchylenie.

19 Wydanej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a to art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., poprzez uznanie, iż organ pierwszej instancji wadliwie ustalił, że przesłanki zawarte w ust. 1 pkt 2 powyższego przepisu winny być ustalane w odniesieniu do obecnego oddziaływania fermy na mieszkańców, pomimo iż ocena wszystkich przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki obiektu budowlanego przewidzianych w art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane winna być dokonywana wg stanu prawnego obowiązującego w okresie budowy lub odbudowy tego obiektu, chyba że stan prawny w zakresie przesłanek wskazanych w punkcie 1 i 2 ust. 1 oraz w ust. 2 art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. obowiązujący w dacie orzekania przez organy dla inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej, jest korzystniejszy.

20 Wskazał również, że organ odwoławczy wadliwie ustalił, że organ pierwszej instancji nie wyraził samodzielnej, własnej opinii w kwestii braku przesłanki z ust. 1 pkt 2 art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem skarżącego Powiatowy Inspektor podejmując decyzję oparł się o stanowiska i materiały przedkładane przez organ odpowiedzialny za kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej (zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), z których wynika, iż na terenie działki nr [...] w latach 1973-1993 miejscowy plan nie zabraniał budowy obiektów takich jak kurnik. W piśmie Urzędu Gminy wskazującym na uchwałę nr [...] Gminnej Rady Narodowej w Chełmcu z dnia [...] września 1989 r. zaznaczono, iż ogólny plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony powyższą uchwałą nie dotyczy wsi C., a w odniesieniu do wsi C. moc traci uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego (zatem cały czas miał moc ogólny plan z dnia [...] lutego 1973 r.). Nadto wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie mają uprawnień do weryfikacji wpływu danego obiektu na środowisko lub gospodarkę opadami, skoro uprawnione do tego są wyspecjalizowane organy administracji. Nie znaczy to jednak, że organ nadzoru budowlanego - po zasięgnięciu wiążących opinii organów odrębnych - nie może oprzeć się na poglądach tam zawartych przyjmując te opinie za własne. Podniósł również, że dla wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 istotne znaczenie ma data 1991 r. gdyż wtedy nastąpiła odbudowa kurnika, a nie jak przyjął organ odwoławczy 1992 r. Zdaniem skarżącego trafny jest pogląd zawarty w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, iż dla postępowania prowadzonego w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego istotnym jest jaki plan obowiązywał w dacie budowy, a nie to, jaki plan będzie obowiązywał w przyszłości. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w niniejszej sprawie - w postępowaniu o sygn. II SA/Kr 263/04 - zalecił ustalenie przepisów planu obowiązującego w latach 1982-1988 oraz w 1991 r. Skarżący podniósł, iż dla terenu obejmującego sporny obiekt na działce nr [...] w C. obowiązywał w latach 1973-1993 ogólny plan z dnia 7 lutego 1973 r. Zgodnie ze stanowiskiem Urzędu Gminy Chełmiec plan ten obowiązywał aż do dnia 3 czerwca 1993 r. Nie zabraniał on budowy takich obiektów jak przedmiotowy kurnik. Dopiero uchwałą Rady Gminy Chełmiec Nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. dz. nr [...], została przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe.

21 Zdaniem skarżącego nie jest zasadne stanowisko, że dla przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. takie samo znaczenie ma brak planu zagospodarowania przestrzennego, jak i niezgodność z tym planem. Ponadto przepis ten należy rozumieć literalnie.

22 Skarżący zarzucił decyzji także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 35 § 1 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. Równocześnie wniósł o dołączenie do niniejszej sprawy akt postępowania toczącego się przed NSA wskutek skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 392/06.

23 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zakwestionowanej decyzji.

24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego też oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a.

25 W tej sprawie Sąd wskazał, że przedmiotem jego oceny była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sąd przytoczył treść art. 138 § 2 K.p.a. i wskazał, że regulacja ta jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego znajdującej swoje umocowanie w treści art. 15 K.p.a.

26 W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, a organ odwoławczy w uzasadnieniu wykazał przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

27 W dalszej części Sąd wyjaśnił, że podstawową kwestią jest ocena przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego z punktu widzenia wiążącej oceny prawnej wyrażonej przez sąd administracyjny na gruncie przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Nadto Sąd podkreślił, że art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przez ocenę prawną rozumie się powszechne wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Wreszcie cytowana regulacja wykracza poza prawo procesowe, zawierając wskazania interpretacyjne także dla prawa materialnego, na podstawie którego następuje załatwienie sprawy.

28 Ponadto Sąd wskazał, że rozstrzygające znaczenie ma przedstawiona ocena prawna co do dalszego postępowania zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 263/04, w którym Sąd ten podniósł, że:

29 - dla oceny charakteru wykonywanych robót budowlanych w zakresie przedmiotowego kurnika podstawowe jest porównanie pozwolenia na budowę zawartego w decyzji Wójta Gminy Chełmiec z dnia [...] lipca 1975 r., znak: [...] z istniejącym obiektem,

30 - nie jest zasadny pogląd, że brak obowiązującego w czasie budowy planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza możliwość nakazania przez organ przymusowej rozbiórki obiektu na podstawie tego przepisu, nawet gdy obiekt był wznoszony bez pozwolenia na budowę. Nadto Sąd stanął na stanowisku - w oparciu o wykładnię celowościową, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie ustalenia mogą być dokonane na podstawie posiadanych materiałów do planu i uzupełniających danych, a terenem, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, jest nie tylko teren przeznaczony w istniejącym planie na inne cele lub pod innego rodzaju zabudowę, ale także teren nie przeznaczony pod zabudowę ze względu na brak takich planów (wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z

31 1974 r.)

32 - przyczyną uchylenia decyzji obydwu instancji, jest także to, że organy nie poczyniły jednoznacznych ustaleń, czy w latach 1982-1988 i w 1992 r. obowiązywał plan, wg którego teren wykonywanych robót przy kurniku przeznaczony był pod budownictwo jednorodzinne, co oznacza, że organy zostały zobowiązane przez Sąd do jednoznacznego ustalenia czy w latach 1982-1988, kiedy to inwestor dopuścił się

33 samowoli budowlanej, obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący działkę nr ew. [...] przy ul. [...] w C. oraz do ustalenia tej samej okoliczności w dacie 1992 r. kiedy to doszło do odbudowy spalonego kurnika,

34 - nie mogą organy uchylić się od oceny, czy wybudowanie fermy kurnika wśród domów jednorodzinnych nie wpływa na pogorszenie warunków użytkowych otoczenia. Takiej oceny organ musi dokonać samodzielnie, a nie odwołać się do opinii innych organów. Art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., w którym mowa jest o niedopuszczalnym pogorszeniu warunków użytkowych dla otoczenia koresponduje wprost z art. 144 kodeksu cywilnego, nakazującym właścicielowi przy wykonywaniu swego prawa, powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę.

35 W kontekście owych wytycznych, zdaniem Sądu pierwszej instancji, ocena Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę nie zastosował się do wskazań Sądu co do dalszego postępowania, czym naruszył przepis art. 153 P.p.s.a., jest zasadna.

36 W ocenie Sądu z wyżej wskazanych wytycznych, organ pierwszej instancji zrealizował tylko jedną, tj. dokonał oceny charakteru wykonanych robót budowlanych w zakresie przedmiotowego kurnika porównując pozwolenie na budowę zawarte w decyzji Wójta Gminy Chełmiec z dnia [...] lipca 1975 r., znak: [...], z istniejącym obiektem.

37 Odnośnie ustaleń czy i jaki plan obowiązywał w latach 1982-88 r. oraz w 1992 r., Sąd stwierdził, że uzasadnienie organu pierwszej instancji ogranicza się do stwierdzenia, że dla terenu obejmującego sporny obiekt obowiązywał w latach 1973-1993 ogólny plan z dnia 7 lutego 1973 r., który nie zabraniał budowy obiektów takich jak przedmiotowy kurnik i dopiero uchwałą Rady Gminy Chełmiec Nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., działka nr [...], w C. przeznaczona została pod budownictwo mieszkaniowe. Wniosek taki jednak nie wynika z powołanych wyżej pism z Urzędu Gminy Chełmiec. W piśmie z dnia 7 lutego 2008 r. Wójt Gminy Chełmiec podaje, że plan ogólny z dnia [...] lutego 1973 r. dla terenu działki nr [...] w C. obowiązywał do dnia 3 czerwca 1993 r. We wcześniejszym piśmie z dnia 10 września 2003 r. (w aktach sprawy znajduje się nie potwierdzony za zgodność faks tego pisma) Wójt Gminy Chełmiec podaje, że plan zatwierdzony uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 1989 r. który wszedł w życie 14 dni po jego opublikowaniu w dniu [...] listopada 1989 r. stanowił, iż traci moc w całości uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego gminy C. wraz z materiałami do planu zagospodarowania ogólnego gminy C. Jednocześnie uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 1989 r. zatwierdzony został plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy C., nie obejmujący jednak wsi C. Oznacza to – zdaniem Sądu – że od końca 1989 r. z pewnością nie obowiązywał uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego dla tej wsi i nie został uchwalony nowy. Zasadność stanowiska prezentowanego przez skarżącego, że w związku z powyższym obowiązywał plan ogólny Gminy C. również dla wsi C. nie jest jednak oczywista i wymagałaby analizy uchwały Nr [...] z dnia [...] września 1989 r. Rodzą się bowiem uzasadnione wątpliwości, czy okoliczność, iż nie uchwalono w 1989 r. planu ogólnego dla wsi C. ze względu na brak decyzji lokalizacji stacji [...] oznacza, że Gmina tylko z tego względu zdecydowała się na utrzymanie w mocy dotychczasowego planu ogólnego dla niektórych wsi, a zwłaszcza nie zawarła w treści uchwały odpowiednich przepisów przejściowych (zwłaszcza, że pozbawiono mocy prawnej plan uproszczony). Wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy nie może jednak polegać na analizie i wykładni pism Wójta Gminy Chełmiec. Konieczne było ustalenie stanu prawnego w zakresie regulacji dotyczących zagospodarowania przestrzennego, czego organ pierwszej instancji - poprzestając na przytoczeniu treści tych pism nie ocenił. W związku z tym konieczne jest ustalenie stanu prawnego w zakresie regulacji dotyczących zagospodarowania przestrzennego oraz wyjaśnienie, czy i jaki plan obowiązywał w 1992 r. Sąd podniósł również, że analiza uzasadnienia wyroku z dnia 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 263/04, gdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazuje na niezasadność stanowiska skarżącego, iż sąd wskazał rok 1991, a nie 1992 jako datę istotną dla oceny istnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

38 Nadto Sąd podkreślił, że wywody skargi wskazujące na różne możliwe i prezentowane w orzecznictwie sposoby i rezultaty wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego nie mają w niniejszej sprawie znaczenia i nie mogą stanowić podstawy do polemiki z wiążącą na gruncie tej sprawy wykładnią dokonaną przez sąd administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 263/04. Pogląd skarżącego jak wskazano, iż nie jest zasadne stanowisko, że dla przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. takie samo znaczenie ma brak planu zagospodarowania przestrzennego, jak i niezgodność z tym planem, a powyższy przepis należy rozumieć literalnie, pozostaje w opozycji do stanowiska zawartego w wyroku z dnia 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 263/04, które jest w niniejszej sprawie wiążące.

39 Dodatkowo Sąd zauważył, że organ pierwszej instancji oparł swoje ustalenia na fragmentach "wtórnika uzupełnionego z planu ogólnego" nie poddając tego dokumentu ocenie z punktu widzenia jego relacji do planu miejscowego ogólnego, jak i z punktu widzenia kompleksowości tego dokumentu, a tym samym jego mocy wiążącej w zakresie ustaleń niezbędnych dla oceny przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

40 Ponadto Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że obowiązkiem organu – w świetle przytaczanego już wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, sygn. akt II SA/Kr 263/04 - było zbadanie aktualnego wpływu wybudowania kurnika wśród domów jednorodzinnych na warunki użytkowe otoczenia dla oceny wystąpienia przesłanki art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Wytycznej tej nie wykonano, a polemika skarżącego z zasadnością zaprezentowanej przez Sąd wykładni art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. jest w tej sprawie bezskuteczna. Organ dokonał wprawdzie oględzin, jednak swoją ocenę oparł na podstawie nieaktualnych danych i opinii z 1998 r. Samo zbadanie stanu technicznego kurnika nie pozwala na stwierdzenie, iż nie pogarsza on warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zwłaszcza, iż organ powinien był zbadać tę okoliczność na datę orzekania. Zdaniem Sądu, to organ orzekający ma ocenić, czy występują przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., przy czym nie jest wystarczające poprzestanie na przytoczeniu pism pochodzących od innych organów, wyrażających stanowisko w ramach własnych kompetencji, skoro nakazano organom orzekającym w niniejszej sprawie dokonanie kompleksowej analizy uciążliwości poprzez pryzmat regulacji art. 144 kodeksu cywilnego. Istotny w tej konkretnej sprawie jest zatem sposób wykonywania prawa własności przedmiotowej inwestycji dla oceny przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Jak wykazuje analiza akt sprawy i uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, również tego zalecenia sądu administracyjnego, organ ten nie wykonał. Nie mogą w tym stanie rzeczy odnieść skutku zarzuty skarżącego, że organ nadzoru budowlanego - po zasięgnięciu wiążących opinii organów odrębnych - może oprzeć się na poglądach tam zawartych przyjmując te opinie za własne, a zwłaszcza nie ma uprawnień do weryfikacji wpływu danego obiektu na środowisko lub gospodarkę opadami - skoro uprawnione do tego są wyspecjalizowane organy administracji. Sąd wskazał również, że organ może podzielić opinie innych organów, jeżeli są one dla niego przekonujące, co wymaga oceny z punktu widzenia stanu prawnego i faktycznego konkretnej sprawy administracyjnej. Stanowisko prezentujące tylko wynik dokonanego wyboru jest nieweryfikowalne i jako sprzeczne z zasadami ogólnymi K.p.a. - art. 7 i art. 11 - nie do zaakceptowania. Każda opinia i stanowisko – zgodnie z ogólnymi regułami procedury administracyjnej – podlega ocenie organu, także jeżeli pochodzi od podmiotów mających specjalistyczną wiedzę.

41 W tym stanie rzeczy, gdy w sprawie nie wyjaśniono istotnych okoliczności pozwalających na ocenę przesłanek z mającego w sprawie zastosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzja organu pierwszej instancji została wydana przedwcześnie i jako taka podlegała uchyleniu przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 K.p.a.

42 W odniesieniu do zarzutów skarżącego dotyczących niezasadności wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej i nieprawidłowości tej decyzji, Sąd podkreślił, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcie organu drugiej instancji nie tylko nie może być pierwszym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, lecz również nie może być wynikiem wadliwie przeprowadzonego w całości lub znacznej części postępowania wyjaśniającego. W sytuacji gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, nie można ocenić czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku, zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji byłoby w konsekwencji wadliwe. Skoro w niniejszej sprawie sąd administracyjny wskazał organom sposób i kierunek postępowania wyjaśniającego, a organ drugiej instancji wykazał, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził we wskazany sposób postępowania wyjaśniającego, to zarzuty o braku podstaw do wydania decyzji kasacyjnej i nie spełnieniu wymagań określonych w art. 138 § 2 K.p.a. są pozbawione podstaw. Dla oparcia rozstrzygnięcia o normę zawartą w tym przepisie wystarczało wykazać, iż organ pierwszej instancji nie zrealizował wytycznych sądu dotyczących przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które to wytyczne były konsekwencją wcześniejszego stwierdzenia przez sąd uchybień organów administracji determinujących uchylenie wcześniej wydanych decyzji w niniejszej sprawie. Organ drugiej instancji okoliczności powyższe wykazał.

43 Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzut skarżącego, iż organ odwoławczy nie zawarł w swojej decyzji wskazań co do dalszego postępowania, nie jest zasadny, albowiem wykazano, że organ pierwszej instancji nie zrealizował wytycznych sądu dotyczących przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jest oczywiste, iż wytknięcie powyższych wad obliguje organ pierwszej instancji do ich usunięcia, a wskazówki dalszego postępowania wynikają z wyroku WSA w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 263/04. Tym samym za nieuzasadniony uznano zarzut, iż organ odwoławczy nie zawarł w swojej decyzji wskazań co do dalszego postępowania.

44 Ponadto, w ocenie Sądu, brak było podstaw do dołączania akt sprawy o sygn. akt II SA/Kr 392/06, które przekazano w związku z wniesioną skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem materiał zgromadzony w aktach sprawy w sposób jednoznaczny wskazuje, iż organ pierwszej instancji naruszył obowiązki wynikające z art. 153 P.p.s.a., a dopuszczenie dowodu z tych dokumentów prowadziłoby tylko do przedłużenia postępowania.

45 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł J. S., zaskarżając go w całości i zarzucił mu:

46 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.:

47 - art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., poprzez uznanie, iż organ pierwszej instancji nie zrealizował zaleceń wynikających z dotychczasowych aktów wydawanych przez organy odwoławcze, w szczególności wadliwie ustalił, iż przesłanki zawarte w ust. 1 pkt 2 powyższego przepisu, a także nie spełnił przesłanki wydania samodzielnej opinii pomimo, iż organ pierwszej instancji jedynie zebrał nie wiążące go opinie eksperckie i na tej podstawie wyraził samodzielną własną opinię,

48 2) naruszenie przepisów postępowania, powodujące uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

49 - art. 35 § 1 K.p.a. - zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a w świetle ilości zgromadzonego materiału dowodowego merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy byłoby już możliwe - przy zaznaczeniu, iż niniejsza sprawa trwa już wiele lat,

50 - art. 133 § 1 P.p.s.a. - albowiem Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, tymczasem Sąd wybiórczo potraktował dokumenty mające stanowić podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności uznając, iż do chwili obecnej brak jest materiału dowodowego mającego stanowić podstawę realizacji zaleceń organów odwoławczych pomimo, iż całokształt zebranego w sprawie materiału prowadzi do wniosku o możliwości merytorycznego zakończenia postępowania,

51 - art. 138 § 2 K.p.a. - pomimo, iż organ może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy; konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego; w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji przeprowadził w całości postępowanie realizując zalecenia, zatem uznanie przez Sąd, iż konieczne jest dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego jest niezasadne.

52 W oparciu o powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 610 zł.

53 W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący kasacyjnie podniósł, że stanowisko Sądu, iż organ drugiej instancji prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 K.p.a. jest błędne. Skarżący wskazał, że skoro zasadą Prawa budowlanego z 1974 r. jest legalizacja samowoli budowlanej, to zarówno niezgodność z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, jak i wystąpienie dodatkowych przesłanek uzasadniających rozbiórkę, przewidzianych w ust. 1 pkt 1 i 2 oraz w ust. 2, należy oceniać wg stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w okresie budowy. Stanowisko takie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, prezentowane było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. Na poparcie powyższego skarżący kasacyjne przywołał szereg orzeczeń, w tym m. in. wyrok NSA z dnia 25 września 1981 r., sygn. akt I SA 1933/81, czy wyrok z dnia 16 kwietnia 1986 r., sygn. akt II SA 2513/85.

54 Odnosząc się zaś do stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, iż dotychczasowe wytyczne, a szczególności wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 263/04, obligowały organy do podjęcia konkretnych ustaleń, skarżący kasacyjnie podniósł, że okoliczności te były już wyjaśniane przez skarżącego, a co więcej materiał dowodowy jest kompletny i na jego podstawie możliwe jest wydanie decyzji merytorycznej, bez konieczności ponownego zwrotu sprawy do rozpoznania organowi pierwszej instancji.

55 Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy organ pierwszej instancji zdecydował się odmówić wydania decyzji nakładającej na właściciela obiektu obowiązku rozbiórki budynku inwentarskiego odbudowanego po pożarze w 1991 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Nie jest zatem zasadnym w świetle powyższych wywodów – zdaniem autora skargi kasacyjnej – stanowisko organu drugiej instancji wskazujące, że wszelkie ustalenia organu pierwszej instancji winny odnosić się do obecnego oddziaływania fermy na mieszkańców, które może stanowić przyczynę pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Bowiem ocena wszystkich przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki obiektu budowlanego przewidzianych w art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane winna być dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w okresie budowy tego obiektu, chyba że stan prawny w zakresie przesłanek wskazanych w punkcie 1 i 2 ust. 1 oraz w ust. 2 art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. obowiązujący w dacie orzekania przez organy, dla inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej, jest korzystniejszy.

56 Zdaniem skarżącego kasacyjnie Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc postępowanie podejmował wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a podejmując decyzję wyraźnie oparł się o stanowiska i materiały przedkładane przez organ odpowiedzialny za kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej (zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), z których wynika, iż na terenie działki nr [...] w latach 1973 - 1993 miejscowy plan nie zabraniał budowy obiektów takich jak kurnik. Co więcej – w ocenie autora skargi kasacyjnej – to nie kurnik został wybudowany wśród domów jednorodzinnych, ale domy jednorodzinne wokół kurnika. Skoro zaś częściowe spalenie kurnika miało miejsce w dniu 12 lutego 1991 r., a odbudowa była kontynuowana do lipca - sierpnia 1991 r., to rok 1991 jest datą graniczną, w odniesieniu do której należy ustalać fakt obowiązywania lub braku obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji istotnym jest jaki plan obowiązywał w dacie budowy. Powyższe zostało ustalone. W okresie swoistego bałaganu planistycznego uporządkowanego dopiero w 1993 r. (czyli w okresie nie dotyczącym istotnych kwestii niniejszego postępowania), dla terenu obejmującego sporny obiekt na działce nr [...] w C. obowiązywał w latach 1973 - 1993 ogólny plan z dnia [...] lutego 1973 r. Zgodnie ze stanowiskiem Urzędu Gminy Chełmiec plan ten obowiązywał aż do dnia 3 czerwca 1993 r. Nie zabraniał on budowy takich obiektów jak przedmiotowy kurnik. Dopiero uchwałą Rady Gminy Chełmiec Nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., działka nr [...] została przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe. Natomiast w piśmie Urzędu Gminy wskazującym na uchwałę nr [...] Gminnej Rady Narodowej w Chełmcu z dnia [...] września 1989 r. zaznaczone jest, iż ogólny plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony powyższą uchwałą nie dotyczy wsi C., a w odniesieniu do wsi C. moc traci uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego (zatem cały czas ma moc ogólny plan z dnia [...] lutego 1973 r.).

57 W związku z powyższym brak jest podstaw do twierdzenia, że brak było we wskazanym okresie planu miejscowego lub by obiekt naruszał ustalenia tego planu. Zatem okoliczność ta nie uzasadniała zwrotu postępowania do ponownego rozpoznania przez organy administracji. Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że obok przedmiotowego obiektu zlokalizowane są jeszcze dwa podobne kurniki.

58 Autor skargi kasacyjnej zaprzeczył także, jakoby kurnik powodował działania zakłócające korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę. Ponadto wskazał, że organ pierwszej instancji przyjął ustalenia organów specjalistycznych za swoje, albowiem brak było zarówno postaw prawnych jak i wiedzy specjalistycznej po stronie organu pierwszej instancji, aby samodzielnie miał on ustalać okoliczności związane z niebezpieczeństwem dla ludzi i otoczenia. Samodzielność tę organ rozwiązał w ten sposób, iż oparł się na opiniach innych, tj. opinii Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie, Delegatura w Nowym Sączu, opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Sączu i opinii Inspekcji Weterynaryjnej oraz opinii [...] sc N., uznając je za trafne.

59 Ponadto skarżący kasacyjnie powołał się na stanowisko Wydziału Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w Nowym Sączu zawarte w piśmie z dnia [...] sierpnia 1998 r., [...] (załączone do akt WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 392/06), z którego wynika, że szkodliwe oddziaływanie kurnika zamknie się w granicach działki oraz iż został pomiędzy inwestorem, a Wójtem Gminy Chełmiec uzgodniony sposób gospodarowania odpadami. Ponadto decyzją Urzędu Wojewódzkiego ustalono ilość i rodzaj substancji będących zanieczyszczeniami, dopuszczalną wielkość ich emisji oraz sposoby jej ograniczenia, a także wskazano na sposób wentylacji. Wszelkie ustalenia były prowadzone przy uwzględnieniu, iż kurnik posiada maksymalną obsadę kur w liczbie 22.500 sztuk, zatem ustalenia te aktualne są i dzisiaj.

60 Nadto skarżący kasacyjnej podkreślił, że w latach 1973 - 1993 na tym obszarze istniały gospodarstwa rolne na terenie których były wznoszone obiekty związane z produkcją rolną takie jak zagrody, szklarnie i kurniki. Natomiast po 1994 r., tj. kiedy dopuszczono na tych terenach zabudowę mieszkaniową, budynki mieszkalne były budowane wśród istniejących zabudowań zagrodowych i rolniczych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., skarżący kasacyjnie wskazał, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Zatem konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Jednakże w niniejszej sprawie Sąd miał tak zebrany materiał dowodowy, iż mógł wdać wyrok skutkujący merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. W ocenie autora skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok niezasadnie oparł się na regulacjach art. 138 § 2 K.p.a., albowiem pomimo możliwości niczego nie rozstrzyga, a jedynie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

61 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

62 Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej w dalszej części tego uzasadnienia P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

63 Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zasługiwała na uwzględnienie.

64 Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego a więc w takiej sytuacji gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (por. uzasadnienie wyr. NSA z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt FSK 1146/04, niepubl.).

65 Skarżący kasacyjnie w zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego zarzucił obrazę przepisów postępowania sądowoadministracyjnego tj. art. 133 P.p.s.a. jak i naruszenie przepisów postępowania administracyjnego a to art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 35 § 1 K.p.a.

66 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. W myśl zdania pierwszego art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zatem podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracyjne w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Aby sąd mógł oprzeć swoje rozstrzygnięcia na faktach, które dokumentują akta sprawy, musi wnikliwie i rzetelnie przeanalizować owe akta. Tylko i wyłącznie wtedy uniknie błędu pominięcia istotnego w sprawie elementu faktycznego. Należy przy tym pamiętać, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz rozstrzyga w granicach sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Granice faktyczne danej sprawy są zakreślone przez zebrany materiał dowodowy, który gromadzony jest w aktach sprawy. Zatem na sądach administracyjnych ciąży na mocy w/w przepisów P.p.s.a. obowiązek wnikliwego i kompleksowego przeanalizowania materiału dowodowego zebranego w sprawie przez organy nadzoru budowlanego. Niedopuszczalne jest fragmentaryczne i powierzchowne zapoznawanie się z aktami sprawy.

67 W niniejszej sprawie ta norma prawa procesowego nie została naruszona albowiem rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji wydane zostało po zamknięciu rozprawy i niewątpliwie oparte zostało na kompleksowej znajomości akt administracyjnych przedstawionych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę. Nie można uznać, że materiał dowodowy przedstawiony Sądowi potraktowany został wybiórczo. Wprost przeciwnie mając na uwadze charakter zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. należy uznać, że w okolicznościach tej sprawy przedmiotowy materiał dowodowy na dzień wydania zaskarżonego wyroku oceniono w sposób jednoznacznie prawidłowy.

68 Niewątpliwie przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji co już wyżej zauważono, była decyzja organu odwoławczego uchylająca zaskarżoną decyzję i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 K.p.a.). Decyzja ta wydana został przez organ odwoławczy wskutek przyjęcia, że rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat Nowosądecki z dnia [...] maja 2008 r. wydane zostało z naruszeniem art. 153 P.p.s.a., albowiem nie zastosowano się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 263/04, w którym uchylono wcześniejsze decyzje administracyjne odmawiające nakazania rozbiórki przedmiotowego kurnika.

69 Stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, oceniającym jako zgodne z prawem zastosowanie przez organ odwoławczy w/w normy art. 138 § 2 K.p.a. wskutek naruszenia art. 153 P.p.s.a. w pełni zasługuje na aprobatę.

70 Niewątpliwie należy zgodzić się z motywami zaskarżonego wyroku, iż ze wskazanych w wyroku z dnia 24 kwietnia 2007 r. kilku podstawowych wytycznych o których wyraźnie mowa w zaskarżonym wyroku co do zakresu uzupełnienia postępowania dowodowego, organ pierwszej instancji przy ponownym rozstrzyganiu uzupełnił wyłącznie jeden z nich, a to dotyczący oceny charakteru wykonanych robót budowlanych poprzez porównanie pozwolenia na budowę kurnika zawartego w decyzji Wójta Gminy Chełmiec z dnia [...] lipca 1975 r., znak: [...] z istniejącym obiektem. Natomiast nie została, jak trafnie zaznaczono to w zaskarżonym wyroku, jednoznacznie wyjaśniona kwestia zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mająca istotne znaczenie dla zaistnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Trafnie w szczególności przywołano w zaskarżonym wyroku rozbieżności wynikające z akt sprawy w tym zakresie i słusznie podniesiono, że wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy nie może jednak polegać na analizie i wykładni pism Wójta Gminy Chełmiec, gdyż konieczne było ustalenie stanu prawnego w zakresie regulacji dotyczących zagospodarowania przestrzennego, czego organ pierwszej instancji - poprzestając na przytoczeniu treści wskazanych pism - nie ocenił. W związku z tym konieczne jest ustalenie stanu prawnego w zakresie regulacji dotyczących zagospodarowania przestrzennego oraz wyjaśnienie, czy i jaki plan obowiązywał w 1992 r.

71 Słusznie Sąd pierwszej instancji zauważył, że organ administracji pierwszej instancji oparł swoje ustalenia na fragmentach "wtórnika uzupełnionego z planu ogólnego" nie poddając tego dokumentu ocenie z punktu widzenia jego relacji do planu miejscowego ogólnego, jak i z punktu widzenia kompleksowości tego dokumentu, a tym samym jego mocy wiążącej w zakresie ustaleń niezbędnych dla oceny przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

72 Poza tym prawidłowo również odnosząc się do wytycznych wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2007 r. w zaskarżonym wyroku uznano, że obowiązkiem organu było zbadanie obecnego aktualnego wpływu wybudowanego kurnika wśród domów jednorodzinnych na warunki użytkowe otoczenia dla oceny wystąpienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Prawidłowo także zwrócono uwagę na to, że również i tej wytycznej nie wykonano. Organ dokonał wprawdzie oględzin, jednak swoją ocenę oparł na podstawie nieaktualnych danych i opinii z 1998 r. Dlatego też należy w pełni zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż samo zbadanie stanu technicznego kurnika nie pozwala na stwierdzenie, iż nie pogarsza on warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zasadnie stwierdzono, że organ powinien był zbadać tę okoliczność na datę orzekania przy czym nie jest wystarczające poprzestanie na przytoczeniu pism pochodzących od innych organów, wyrażających stanowisko w ramach własnych kompetencji, skoro nakazano organom orzekającym w niniejszej sprawie dokonanie kompleksowej analizy uciążliwości poprzez pryzmat regulacji art. 144 kodeksu cywilnego. Istotny w tej konkretnej sprawie jest zatem sposób wykonywania prawa własności przedmiotowej inwestycji dla oceny przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Również należy uznać za prawidłowe twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że organ może podzielić opinie innych organów, jeżeli są one dla niego przekonujące, jednakże wymaga to oceny z punktu widzenia stanu prawnego i faktycznego konkretnej sprawy, a w tej sprawie tego skutecznie nie oceniono.

73 Zatem niespornym jest, że obowiązkiem organu pierwszej instancji była kompleksowa ocena zaistnienia w tej sprawie przesłanek z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., do czego w sposób jednoznaczny zobowiązywał organy administracji powołany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Ka 263/04. Natomiast nie wyjaśnienie istotnych okoliczności pozwalających na ocenę przesłanek z mającego w sprawie zastosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jak i niezastosowanie się do zakresu uzupełnienia postępowania dowodowego wskazanego w cytowanym wyroku, słusznie doprowadziło Sąd pierwszej instancji do konstatacji, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana przedwcześnie i jako taka podlegała uchyleniu przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Stąd też właściwie uznano, iż powyższa norma prawa procesowego została prawidłowo zastosowana w niniejszej sprawie przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie przy uwzględnieniu przywołanego już wyżej art. 153 P.p.s.a.

74 Dlatego też w tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy całkowicie chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. albowiem niezależnie od tego, iż zakres wskazanego postępowania dowodowego znacznie wykraczał poza uzupełniające postępowanie dowodowe o jakim mowa w art. 136 K.p.a., lecz przede wszystkim wiązał się z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. Natomiast ta norma prawa procesowego całkowicie została pominięta w skardze kasacyjnej, a przecież stanowiła ona podstawową przesłankę orzekania zarówno przez organ administracji jak i Sąd pierwszej instancji.

75 Natomiast wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotniej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego.

76 Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

77 Wyrażoną w art. 153 P.p.s.a. zasadę należy rozumieć w ten sposób, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Oznacza to, iż obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. Skoro w tej sprawie takie przesłanki nie zaistniały to trafnie wykazano zarówno w zaskarżonej decyzji jak i kwestionowanym wyroku na potrzebę uwzględnienia naruszenie art. 153 P.p.s.a przy wydawaniu decyzji przez organ pierwszej instancji.

78 Natomiast brak wskazania tejże normy w zarzutach kasacji czyni wniesioną skargę kasacyjną dodatkowo niezasadną. Jednocześnie zauważyć należy, że jak wynika z analizy wniesionego środka zaskarżenia, stanowisko Sądu przyjmujące, że organ pierwszej instancji nie wykonał zaleceń cytat: "wynikających z dotychczasowych aktów wydawanych przez organy odwoławcze" - koniec cytatu, jedynie pośrednio nawiązuje do kwestii związania poprzednimi rozstrzygnięciami. Poza tym kwestia ta powiązana została przez skarżącego w kasacji z zarzutem naruszenia prawa materialnego art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Tak sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mógł jednakże odnieść zamierzonego skutku i jako nieusprawiedliwiony również nie zasługiwał w tej sprawie na uwzględnienie.

79 Błędna wykładnia to mylne rozumienie treści przepisu, zaś naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie to błąd tzw. subsumcji czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niezależnie od tego, że w tym postępowaniu Sąd pierwszej instancji nie przedstawiał wykładni art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. bowiem taką wiążącą w sprawie przedstawiono już w wyroku WSA z dnia 24 kwietnia 2007 r., to przepis ten nie był stosowany w sprawie w zaskarżonej decyzji gdyż jak wyżej wskazano, organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a. i uchylił zaskarżoną decyzję z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Dlatego też taki zarzut nie jest usprawiedliwiony w tej sprawie, a ponadto sposób jego sformułowania jest również wadliwy gdyż zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, bowiem próba taka mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (wyr. NSA z dnia 13 lipca 2004 r., GSK 246/04, niepubl., a także wyr. NSA z dnia 4 sierpnia 2004 r., FSK 291/04, niepubl.). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (wyr. NSA z dnia 22 października 2004 r., FSK 624/04, niepubl.).

80 Przedstawione zaś wyżej rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa procesowego wyraźnie wskazują, iż w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji poczynił prawidłowe ustalenia co do potrzeby uzupełnienia postępowania dowodowego, które pozwoli organowi właściwie w całokształcie okoliczności faktycznych sprawy zastosować art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

81 Ponadto zauważyć należy, iż nie ma jakiegokolwiek wpływu na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czyniony zarzut naruszenia art. 35 § 1 K.p.a. nakazujący organom administracji załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki.

82 Przede wszystkim terminy załatwiania spraw administracyjnych o jakich mowa w art. 35 K.p.a. dotyczą organów administracji, a nie dotyczą Sądu administracyjnego, albowiem ten rozstrzyga sprawy na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym tak sformułowanego zarzutu w żaden sposób nie można odnieść do wyroku Sądu pierwszej instancji, natomiast to, że organy administracji muszą załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki jest jedynie jednym z elementów toczącego się postępowania, która ma ewentualnie wpływ na bezczynność organów, lecz ta nie była przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu. Natomiast wydawane decyzje muszą przede wszystkim odpowiadać prawu i być rozstrzygane w postępowaniu odpowiadającym wymogom procedury administracyjnej w tym w szczególności ogólnych zasad postępowania określonych w art. od 6 do 16 K.p.a. Dlatego też nawet ewentualne naruszenie przepisu art. 35 K.p.a. nie ma jakiegokolwiek wpływu na treść wydanego wyroku.

83 Reasumując stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.

84 Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.