Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2022 r., II OSK 1867/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2022 r., II OSK 1867/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1228/20 w sprawie ze skargi W. Ł. na decyzję Wojewody M. z dnia 9 września 2020 r. znak ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1228/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę W. L. na decyzję Wojewody M. z dnia 9 września 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

3 Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

4 Decyzją z 17 marca 2020 r. Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla inwestora J. S.A. pozwolenie na budowę obejmującą: rozbudowę i przebudowę budynku handlowo - usługowego oraz przebudowę fragmentu wewnętrznej kanalizacji deszczowej na działkach nr ew.: [...] jedn. ewid. [...] J., obręb: [...] J.

5 Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez W. L. Wojewoda M. decyzją z dnia 9 września 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. 2020r. poz. 256 ze zmianami - zwanej dalej k.p.a.) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. 2020 r. poz. 1333 - zwanej dalej Prawem budowlanym).

6 W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, że pismem z 18 maja 2020 r. skarżący ubiegał się przed organem I instancji o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w sprawie zakończonej decyzją z 17 marca 2020 r., a także o doręczenie mu odpisu wydanej w tym zakresie decyzji o rozbudowie z podaniem czy jest ona prawomocna czy też nie. Organ odwoławczy po dokonaniu formalnoprawnej analizy akt sprawy stwierdził, że skarżący nie był stroną przedmiotowego postępowania przed organem pierwszej instancji.

7 Dalej wskazano, że ostatnie doręczenie decyzji stronie postępowania nastąpiło 14 kwietnia 2020 r. Od tej daty, licząc otwarty, czternastodniowy termin na wniesienie odwołania, termin ten upływał 28 kwietnia 2020 r. W związku ze stanem zagrożenia epidemicznego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązującym od 14 marca 2020 r. (Dz.U.2020.433), w tej dacie bieg terminów uległ zawieszeniu. Na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (wejście w życie – 16 maja 2020 r.) ustanie przyczyny powodującej zawieszenie biegu terminów nastąpiło 23 maja 2020 r. Tak więc otwarty termin na wniesienie odwołania w przedmiotowej sprawie upływał 8 czerwca 2020 r. Jak wynika z akt sprawy, skarżący złożył swój wniosek (za pośrednictwem operatora pocztowego) 3 czerwca 2020 r., tj. w terminie otwartym na wniesienie odwołania.

8 Organ odwoławczy dokonał także analizy, czy wnoszącemu przysługiwał status strony postępowania zakończonego przedmiotową decyzją.

9 Z niejasnej treści odwołania wynika, że skarżący wywodzi swoje prawa, jako strony postępowania zakończonego przedmiotową decyzją, z prawa własności sąsiadujących z terenem inwestycji działek ewidencyjnych [...], [...] oraz [...], przy czym działka [...] nie jest objęta mapą do celów projektowych (data wpisania operatu technicznego do ewidencji materiałów zasobu Starostwa S. – 9 grudnia 2019 r.), na której opracowano projekt zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

10 Jak wynika z akt sprawy, planowana inwestycja dotyczy rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku handlowo - usługowego oraz przebudowę fragmentu wewnętrznej kanalizacji deszczowej na działkach nr ew. [...], jedn. ewid. [...] J., obręb: [...] J.. Na projekcie zagospodarowania terenu przedstawiono, że wszystkie prace w zakresie rozbudowy istniejącego budynku oraz przebudowy fragmentu wewnętrznej kanalizacji deszczowej są zlokalizowane na działkach ewid. nr [...] i [...], w odległości ok. 30 m od granicy z działką ew. nr [...] i w odległości jeszcze większej do działki ew. nr [...]. Pozostała część terenu inwestycji nie ulega zmianie, co wynika również z mapy - PLANU IDENTYFIKACYJNEGO z 17 marca 2017 r. (k. 38 akt I instancji).

11 Dalej przywołano treść art. 28 ust. 2 i art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego wskazując, że z projektu zagospodarowania terenu nie wynika, aby w zakresie inwestycji objętej przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę, objęte były prace powodujące oddziaływanie na działki skarżącego, co powodowałoby, że skarżący byłby stroną przedmiotowego postępowania, o której mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy nie stwierdził, aby w związku z inwestycją objętą przedmiotową decyzją, istniał przepis prawa materialnego, którego nieuwzględnienie przez organ I instancji powodowałoby, iż skarżący na tej podstawie pozbawiony udziału w postępowaniu miałby naruszony indywidualny interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

12 Dalsza analiza wykazała, że dz. ew. nr [...], [...], [...] (powstałe wskutek podziału dz. ew. nr [...]) objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę z dn. 29 stycznia 2020 r., zgodnie z zapisami KW dla tych działek, są obciążone na rzecz każdoczesnego właściciela dz. ew. nr [...] (własność skarżącego) nieodpłatną i nieograniczoną w czasie służebnością drogi polegającą na prawie przechodu i przegonu pasem drożnym o szerokości 6 metrów i długości około czterdziestu metrów biegnącym od północnej granicy nieruchomości obciążonej (u. P.) wschodnią częścią działki numer [...] (po podziale [...], [...], [...]) wzdłuż granicy z działką numer [...] (patrz - karta 11, 18 akt I instancji). Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, na ww. działkach nie planuje się żadnych prac objętych inwestycją, ale ponieważ są one objęte terenem inwestycji, właścicielowi dz. ew. nr [...] przysługuje przymiot strony przedmiotowego postępowania, wynikający bezpośrednio z art. 28 k.p.a. z uwagi na posiadanie służebności. Z tych powodów organ drugiej instancji przeprowadził postępowanie odwoławcze uwzględniając skarżącego, jako stronę przedmiotowego postępowania.

13 Wojewoda stwierdził, że sprawa nie wymaga merytorycznie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ nie ma dodatkowego, koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy przed organem I instancji, mającego wpływ na jej rozstrzygnięcie. Brak jest podstaw do zlecenia przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Materiał zgromadzony w sprawie jest na tyle kompletny, że pozwala na jego ocenę oraz podjęcie rozstrzygnięcia.

14 Oceniając sprawę pod kątem kryteriów wynikających z art. 35 ustawy Prawo budowlane wskazano, że projektowana inwestycja pozostaje w zgodzie z wiążącymi organ administracji budowlanej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania dla miejscowości J., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta J. z [...] 2006 r. określonymi dla terenu inwestycji.

15 Inwestor przedłożył wymagane prawem dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz sporządzony przez uprawnioną osobę projekt budowlany. Projekt budowlany jest kompletny i zawiera wymagane prawem uzgodnienia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także odpisy uprawnień projektantów i ich zaświadczenia z właściwej izby samorządu zawodowego. Projekt zagospodarowania terenu sporządzony został na kopii mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjnego.

16 Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, w szczególności z przepisem zawartym w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, regulującym odległości sytuowania obiektu względem granic działki.

17 Inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mających wpływ na środowisko w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019.1839). Ponadto, projektowana inwestycja nie oddziałuje na obszar Natura 2000 w myśl przepisów art. 96 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2020.283 t.j.).

18 Organ stwierdził, że uchylenie decyzji Starosty S. Nr [...] z 17 marca 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, naruszałoby art. 138 § 2 k.p.a. oraz naruszałoby zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a.

19 Opisaną decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. L. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

20 1. Naruszenie art. 28 i 29 w związku z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób powodujący nieważność zaskarżonej decyzji a co polega na tym, że mimo ustalenia przez organ drugiej instancji Wojewody M. w K., że skarżący W. L. był osobą uprawnioną do udziału w sprawie w charakterze strony, nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji - Starostą Powiatowym w S.,

21 2. Naruszenie art. 7 k.p.a. przez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez niezbadanie czy inwestor spełnił w przedmiotowej sprawie warunki określone w artykule 35 ust. 1 Prawa budowlanego w postaci udowodnienia, że istnieje:

22 a) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania tereny w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, a w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko,

23 b) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,

24 c) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt. 1 b a także zaświadczenia o którym mowa w art. 12 ust. 7,

25 d) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzania projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu- przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenie zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7.

26 3. Naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a co polega na tym, że:

27 a) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania tereny w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, a w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r, o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko,

28 b) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,

29 c) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b a także zaświadczenia o którym mowa w art. 12 ust. 7,

30 d) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzania projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenie zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7,

31 Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji.

32 Zarzuty skargi zostały rozwinięte w późniejszych pismach procesowych skarżącego: z dnia 1 i 12 lutego 2021 r. i z dnia 18 marca 2021 r.

33 W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

34 Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem postępowania była kwestia prawidłowości decyzji Wojewody M. z dnia 9 września 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującą: rozbudowę i przebudowę budynku handlowo - usługowego w Jordanowie.

35 Sąd odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych wskazał, że sytuacja w niniejszej sprawie jest o tyle nietypowa, że W. L. nie został przez organ I instancji uznany za stronę postępowania i nie brał udziału w postępowaniu przed tym organem. Dopiero po wniesieniu odwołania jego legitymacja została oceniona przez Wojewodę M., który doszedł do wniosku, że skarżący winien brać udział w postępowaniu i rozpoznał wniesione przez skarżącego odwołanie, skutkiem czego było utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

36 Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, co do legitymacji W. L. do udziału w postępowaniu. Skarżący, jako właściciel dz. ew. nr [...] jest uprawniony do korzystania ze służebności drogowej po działkach nr [...], [...], [...], a na tych nieruchomościach planowana jest objęta postępowaniem inwestycja. Dlatego też przysługiwał mu przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu. W ocenie Sądu naruszono art. 10 § 1 k.p.a. przez pominięcie skarżącego w postępowaniu przed organem I instancji, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy – a tylko takie uchybienia skutkują uwzględnieniem skargi.

37 Wojewoda M. rozpoznał wniesione odwołanie i przeprowadził ponownie postępowanie, jako organ drugiej instancji w pełnym zakresie. W ocenie Sądu nie sposób było zatem dopatrzeć się wpływu omawianego uchybienia na wynik sprawy.

38 Sąd wskazał, że pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 18 marca 2021 r. podniósł argumenty, które są wewnętrznie sprzeczne. Z jednej bowiem strony twierdzi, że Wojewoda M. winien był wydać decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – a zatem merytorycznie rozpoznać wniesione przez skarżącego odwołanie, z drugiej strony podnosi, że termin do wniesienia odwołania w ogóle nie rozpoczął biegu, a wreszcie zarzuca "uniemożliwienie złożenia przez skarżącego merytorycznego odwołania, co do wydanej decyzji".

39 Tymczasem organ drugiej instancji kierował się utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwa, że osoby, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji jako strony tego postępowania mogą składać odwołania w terminie do wniesienia odwołania liczonym od dnia najpóźniejszego doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, która udział brała (np. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1670/19, LEX nr 3025676). Nie jest więc prawdą, że termin do wniesienia odwołania dla skarżącego w ogóle się nie otworzył. Wojewoda prawidłowo ocenił tę kwestię, również w kontekście przepisów dotyczących zawieszenia terminów procesowych w związku ze stanem epidemii Covid-19. Sąd pierwszej instancji podzielił dokonaną przez organ ocenę.

40 Sąd stwierdził, że skarżący skutecznie wniósł odwołanie od decyzji Starosty S. z 17 marca 2020 r. i prawidłowe było działanie Wojewody, który odwołanie to rozpoznał merytorycznie. Sam zaś fakt pominięcia skarżącego w postępowaniu przed Starostą nie stanowił w okolicznościach tej sprawy podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej.

41 Sąd Wojewódzki uznał również, że zaskarżona decyzja nie narusza również przepisów prawa materialnego. W zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, że zachodzą podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Na ocenę taką nie ma wpływu postępowanie przed organami nadzoru budowlanego dotyczące "samowoli budowlanej" na działkach [...] i [...] w J., objęte postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 stycznia 2021 r. (k. 27), którym uchylono postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania. To samo dotyczy podnoszonych przez skarżącego kwestii "wybudowania skarpy" oraz postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w S. (k. 35). Zgodnie z art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Aktualnie nie istnieje w obrocie prawnym decyzja nakazująca rozbiórkę, odnosząca się do terenu inwestycji, zatem przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Z kolei wskazywane przez skarżącego naruszenie stosunków wodnych ma wynikać z budowy skarpy, a nie wiązać się z realizacją planowanej inwestycji, dlatego też pozostawało poza zakresem badania w niniejszej sprawie.

42 Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Sąd Wojewódzki doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a tym samym skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

43 W skardze kasacyjnej W. L. zaskarżył powyższy wyrok w całości.

44 Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

45 a) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału na etapie postępowania przed organem I instancji tj. przed Starostą Powiatowym w S.;

46 b) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo naruszenia zasady dwuinstancyjności tj. uniemożliwieniu złożenia przez skarżącego merytorycznego odwołania co do wydanej decyzji;

47 c) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo niezasadnego przyjęcia, iż skarżący wniósł odwołanie w terminie, podczas gdy wobec niedoręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji bieg terminu do wniesienie odwołania nie zaczął biec.

48 W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm prawem przepisanych, które nie zostały zapłacone w całości ani w części.

49 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

50 Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

51 Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

52 Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a.

53 Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku handlowo-usługowego oraz przebudowę fragmentu wewnętrznej kanalizacji deszczowej – wydana po rozpoznaniu odwołania skarżącego, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

54 Sąd Wojewódzki zgodził się z oceną organu odwoławczego, że skarżący ma przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, a tym samym uznał, iż naruszono art. 10 § 1 k.p.a. przez pominięcie skarżącego w postępowaniu przed organem I instancji.

55 Jednocześnie Sąd Wojewódzki przyjął, że nie zachodziła potrzeba wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy Wojewoda rozpoznał odwołanie i przeprowadził ponowne postępowanie, jako organ II instancji w pełnym zakresie.

56 Przedstawiona w zaskarżonym wyroku ocena postępowania przeprowadzonego w obu instancjach nie mogła być w pełni zaakceptowana. Zasadniczo słusznie założył Sąd Wojewódzki, że pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie musi automatycznie skutkować wydaniem decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

57 Rzecz jednak w tym, że organ odwoławczy powinien przeprowadzić postępowanie w taki sposób, by wszelkie wymogi wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. były zachowane, a w szczególności, by naprawione zostały uchybienia związane z pominięciem strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

58 Pamiętać należy, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) jest kwalifikowaną wadą procesową i stanowi podstawę do wznowienia postępowania, niezależnie od wpływu na treść decyzji (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Zakamycze 2005, str. 157; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. CHBeck 2009, str. 147).

59 W przypadku zatem pominięcia strony w postępowaniu przed organem I instancji, organ odwoławczy powinien podjąć wszelkie działania umożliwiające stronie skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., zwłaszcza zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

60 Zaznaczyć należy, że z zasady ustanowionej w art. 10 § 1 k.p.a. wynika dla organu administracyjnego obowiązek zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zapewnienie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

61 Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w sposób ewidentny uchybił obowiązkom ustanowionym w art. 10 § 1 k.p.a., ograniczając się do formalnego w istocie rozpoznania odwołania.

62 Przede wszystkim organ odwoławczy nie skierował do stron, w tym skarżącego, pisma z pouczeniem o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy oraz złożenia końcowego oświadczenia i zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych. Samo zawiadomienie stron o zmianie terminu załatwienia sprawy było niewystarczające, gdyż umożliwienie skarżącemu udziału dopiero w postępowaniu odwoławczym wymagało wyraźnego pouczenia o możliwości wypowiedzenia się co do całokształtu materiału dowodowego. W niniejszej sprawie odrębne pouczenie skarżącego o jego uprawnieniach było tym bardziej konieczne, że z treści pisma zakwalifikowanego jako odwołanie wynikało, że było ono sporządzone, gdy strona nie dysponowała jeszcze decyzją organu pierwszej instancji z 17 marca 2020 r.

63 W tym znaczeniu trafnie w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut, że w istocie skarżący był pozbawiony złożenia "merytorycznego odwołania".

64 Obowiązkiem organu odwoławczego było stworzenie skarżącemu możliwości uzupełnienia, czy doprecyzowania odwołania po otrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji. Organ nie podejmując w tym zakresie żadnych czynności, rozpoznał odwołanie w jego pierwotnym brzmieniu, odnotowując w uzasadnieniu wydanej decyzji, że treść jest niejasna.

65 W rezultacie skarżący został pozbawiony możliwości zgłoszenia zarzutów w nawiązaniu do treści decyzji organu pierwszej instancji oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego.

66 Zaniechanie wezwania skarżącego do sprecyzowania odwołania oraz przedstawienia powołanych w nim dokumentów skutkowało tym, że odwołanie zostało rozpoznane bez uprzedniego zagwarantowania skarżącemu uprawnień wynikających z art. 10 § 1 k.p.a.

67 Niezależnie od mało precyzyjnej treści odwołania, trzeba jednak zauważyć, że zawarto w nim uwagi co do przedmiotowej inwestycji w zakresie jej oddziaływania na nieruchomość skarżącego. Z argumentacji przytoczonej w odwołaniu można wywieść, że zastrzeżenia skarżącego dotyczą m.in. kwestii podwyższenia terenu przedmiotowej oraz spływu wód opadowych (powołano art. 234 Prawa wodnego). Do tych zarzutów odwołania, jak też zawnioskowanych w nim dowodów, organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu wydanej decyzji.

68 Skoro wskutek wadliwie wyznaczonego kręgu stron w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, skarżący został dopuszczony do udziału dopiero na etapie postępowania odwoławczego, to rzeczą organu drugiej instancji było rzetelne zweryfikowanie kwestii oddziaływania przedmiotowej inwestycji na znajdujące się w sąsiedztwie działki skarżącego.

69 Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy skupił się tylko na zawartych w projekcie zagospodarowania terenu danych co do odległości miejsca projektowanych robót budowlanych od nieruchomości skarżącego, a pominął inne okoliczności ewentualnego oddziaływania przedmiotowej nieruchomości na działki sąsiednie.

70 Mianowicie ze względu na zastrzeżenia skarżącego zgłoszone w odwołaniu, organ obowiązany był w sposób szczegółowy sprawdzić ustalenia zawarte w projekcie zagospodarowania terenu, ze szczególnym uwzględnieniem zakresu planowanych robót budowanych oraz danych co do ukształtowania terenu oraz sposobu odprowadzania wód opadowych, stosownie do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., dotyczącego zakazu zmiany naturalnego spływu wód.

71 Oczywiście potrzeba zbadania innych elementów projektu zagospodarowania terenu mogłaby zaistnieć w razie ewentualnego uzupełnienia zarzutów odwołania, po zapoznaniu się przez skarżącego z projektem przedmiotowej inwestycji. Dlatego należy stwierdzić, że uchybienie wymogom z art. 10 § 1 k.p.a. skutkowało przedwczesnym rozpoznaniem odwołania, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy.

72 Świadczy o tym głównie to, że organ odwoławczy ocenę projektu zagospodarowania terenu zawarł w jednym ogólnikowym zdaniu uzasadnienia decyzji, zawężonym w istocie do kwestii regulowanej § 12 ust. 1 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., podczas gdy nie zostały zidentyfikowane i wyjaśnione wszystkie okoliczności sporne w tym zakresie.

73 W takim stanie sprawy nieuprawniona była konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że organ odwoławczy przeprowadził ponownie postępowanie w pełnym zakresie.

74 Nałożenie się wadliwości postępowań w obu instancjach, w związku z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., przełożyło się w efekcie na nieprawidłowe rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy powinien wszechstronnie wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności sprawy, z zachowanie reguł ustanowionych w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a.

75 Analiza akt oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala przyjąć, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę na nowo w jej całokształcie, stosownie do wymogów wynikających z art. 15 k.p.a.

76 W rezultacie organ odwoławczy nie naprawił uchybień z pierwszej instancji, ale wręcz pogłębił wadliwość całego postępowania administracyjnego.

77 Z tych wszystkich względów uchyleniu podlegał zaskarżony wyrok, którym Sąd Wojewódzki niezasadnie oddalił skargę.

78 Chybiony natomiast okazał się zarzut kasacyjny dotyczący przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił okoliczności dotyczące terminu przewidzianego na złożenie odwołania przez skarżącego, akceptując stanowisko organu odwoławczego co do zachowania 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., z uwzględnieniem zawieszenia terminów procesowych w związku ze stanem epidemii Covid-19.

79 Trafnie Sąd Wojewódzki zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że organ II instancji kierował się utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwa, że osoby, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji jako strony tego postępowania mogą składać odwołania w terminie do wniesienia odwołania liczonym od dnia najpóźniejszego doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, która brała udział w sprawie (np. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. II OSK 1670/19).

80 Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

81 -----------------------

82 13