Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2012 r., II OSK 185/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2012 r., II OSK 185/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.R. i H.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 669/10 w sprawie ze skargi M.R. i H.R. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M.R. i H.R. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki gołębnika o wymiarach zewnętrznych 2,20 m x 8,18 m oraz powierzchni zabudowy 18 m², zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w N.

3 W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. nakazał skarżącym solidarnie rozbiórkę przedmiotowego gołębnika. Organ wskazał, że w toku oględzin inwestor oświadczył, iż przedmiotowy obiekt powstał w 1989 r. bez wymaganej decyzji na budowę. W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, organ ustalił zaś, że obecnie istniejący budynek gołębnika jest budynkiem nowo wybudowanym w latach 2006–2008, w stosunku do wcześniej istniejących budynków gołębników stanowi zwartą całość, która powstała z ich przestawienia (zmiany usytuowania) oraz przebudowy wraz z zabudową przestrzeni między nimi jako segmentami. W konsekwencji powstał nowy budynek gołębnika z nową lokalizacją, wymiarami zewnętrznymi oraz wysokością, a przez to nową powierzchnią zabudowy i kubaturą. Zatem w niniejszej sprawie, zdaniem organu, zastosowanie będą miały przepisy ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Ponieważ w przedmiotowej sprawie wymagane było posiadanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz niemożliwym jest zastosowanie regulacji zawartej w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż budowa gołębnika nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowe, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr XXXIII/256/2002 z dnia 22 lutego 2002 r. (Dz.Urz. Województwa Kujawsko-Pomorskiego Nr 106, poz. 2183 z dnia 11 września 2002 r.), a także lokalizacja budynku narusza zapis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), to zasadnym było nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu.

4 W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili jej naruszenie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., poprzez zastosowanie art. 48 tej ustawy do wybudowanych w 1989 r. gołębników; naruszenie art. 37 ust. 1 oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie w odniesieniu do gołębników wybudowanych w 1989 r.; naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla obecnej Gminy Nowe w 1989 r.; naruszenie art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez jego błędne zastosowanie i zakwalifikowanie wybudowanego w latach 2006–2008 tzw. trzeciego, środkowego gołębnika – jako budynku; naruszenie art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, poprzez jego błędne zastosowanie i zakwalifikowanie prac podjętych przez strony w latach 2006–2008 w stosunku do gołębników wybudowanych w 1989 r. – jako ich przebudowy; błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez błędne zakwalifikowanie prac podjętych przez strony w latach 2006–2008 w stosunku do gołębników wybudowanych w 1989 r. – jako ich rozbudowy; naruszenie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie do prac remontowych wykonanych przez strony w latach 2006–2008; błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez błędne przyjęcie, iż prace prowadzone przez strony w latach 2006–2008 były budową nowego gołębnika; naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 22 w związku z art. 3 pkt 4 oraz art. 29 ust 2 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez ich niezastosowanie; błąd ustaleniach faktycznych, poprzez błędne przyjęcie, iż prace stron i wybudowanie w latach 2006–2008 tzw. trzeciego, środkowego gołębnika – było sprzeczne z ustaleniami obowiązującego w dacie budowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sformułowanie sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a ustaleniami zawartymi w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

5 Zaskarżoną decyzją Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy uchylił sentencję zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wymiarów zewnętrznych gołębnika oraz powierzchni zabudowy – orzekając, iż budynek jest o wymiarach zewnętrznych 2,20 m x 9,18 m oraz powierzchni zabudowy 20,20 m² i utrzymał w mocy w pozostałej części zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w pełni zgodził się z argumentacją organu I instancji. Podkreślił, że oceniając zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy brać pod uwagę brzmienie tego planu na dzień wydania decyzji. Uznał także, że stwierdzenie skarżących: "gołębniki zostały jedynie obniżone i rozsunięte od siebie" potwierdza, że wykonane prace nie były remontem. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego remont dotyczy tylko i wyłącznie robót budowlanych wykonywanych w istniejącym obiekcie budowlanym, polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego. Zakres remontu nie może być rozszerzony na odbudowę czy też przebudowę obiektu budowlanego, o czym stanowi art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Nie jest zatem remontem wymiana słupów drewnianych na betonowe i obniżenie posadowienia gołębników oraz zabudowa przestrzeni pomiędzy nimi. Organ stwierdził również, że gołębnika nie można uznać za obiekt architektury małej.

6 W skardze na powyższą decyzję M.R. i H.R. zarzucili jej naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. przez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez brak omówienia zgromadzonych w sprawie dowodów i zarzutów zawartych w odwołaniu, art. 139 k.p.a. przez rozstrzygniecie na niekorzyść strony odwołującej się, art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 przez zastosowanie jej art. 48, art. 37 ust. 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. przez niezastosowanie ich do gołębników wybudowanych w 1989 r., art. 48 Prawa budowlanego z 1994 przez błędne zastosowanie do prac wykonywanych w latach 2006–2008, art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego z 1994 przez błędne zakwalifikowanie pierwszego etapu prac wykonanych w latach 2006–2008 wobec gołębników wybudowanych w 1989 r. – jako ich przebudowy, art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego z 1994 przez błędne zakwalifikowanie jedynie drugiego etapu prac z lat 2006–2008 jako rozbudowy gołębników wybudowanych w 1989 r., art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 poprzez ich niezastosowanie do prac wykonywanych na dwóch, wybudowanych w 1989 r., gołębnikach.

7 Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt w obecnym kształcie powstał przez połączenie drewnianym segmentem wybudowanych wcześniej dwóch gołębników. Inwestor nie posiadał zezwolenia ani na budowę gołębnika w aktualnym kształcie, ani na istniejące wcześniej dwa gołębniki. Zdaniem Sądu, wykonane roboty, polegające na wymianie pali drewnianych na betonowe i obniżeniu obiektu przez obniżenie podstawy, należało zakwalifikować jako przebudowę. Bowiem obniżenie gołębników (bez zmiany kubatury) stanowi zmianę parametrów o jakich mowa w art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego, zaś wymiana pali drewnianych na betonowe przy zmianie wysokości niewątpliwie nie stanowi odbudowy i remontu w rozumieniu art. 3 ust. 8 cytowanej ustawy. Z uwagi na zamianę parametru wysokości nie można twierdzić, że doszło do odbudowy polegającej na odtworzeniu stanu pierwotnego. Ponadto Sąd uznał, że gołębnik jest obiektem budowlanym, którego nie można traktować jako obiektu małej architektury ani jako obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną. Zatem podlega on reżimowi określonemu w art. 48 Prawa budowlanego i na jego budowę niezbędnym było posiadanie przez inwestorów odpowiedniego pozwolenia. Podkreślił, że oceniana przebudowa gołębników została wykonana w latach 2006–2008, zatem w okresie tym powstał budynek w obecnym kształcie. Brak jest bowiem podstaw do dokonywania odrębnej kwalifikacji dla każdego rodzaju wykonanych prac, gdyż istotna jest ocena całokształtu robót, które doprowadziły do efektu końcowego.

8 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M.R. i H.R., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania: tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku rozpoznania podniesionych przez skarżących zarzutów naruszenia art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 oraz art. 37 ust. 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., a także zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i zakwalifikowanie podjętych w latach 2006–2008 prac jako przebudowy, art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie do prac wykonanych w latach 2006–2008 oraz naruszenia art. 48 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie do prac wykonanych w latach 2006–2008.

9 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

10 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy trafnie uznał, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania powstał w latach 2006–2008 z przebudowy dwóch istniejących gołębników i rozbudowy ich o środkowy segment. W ten sposób powstał nowy obiekt złożony z 3 segmentów. Istniejące od 1989 r. dwa segmenty zostały rozsunięte, wymieniono podtrzymujące je pole drewniane na słupy betonowe oraz zabudowano przestrzeń pomiędzy tymi segmentami trzecim segmentem. Prace miały więc charakter przebudowy w rozumieniu ustawowej definicji z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, gdyż w ich wyniku nastąpiła zmiana parametrów technicznych obiektu i jednocześnie była to rozbudowa, gdyż powstał nowy budynek o znacznie większej – niż dotychczasowa – powierzchni użytkowej. Zarzucając naruszenie art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego skarga kasacyjna, która nie zakwestionowała zakresu wykonanych robót budowlanych, kwestionuje ich prawną kwalifikację. Jednocześnie nie określa samodzielnie rodzaju wykonanych prac. Natomiast z części wywodów zawartych w jej uzasadnieniu oznaczonej pkt II wynika, iż skarżący mylnie przeciwstawiają sobie pojęcia "obiektu budowlanego" i "budynku", mimo że budynek z instalacjami i urządzeniami technicznymi stanowi jeden z trzech rodzajów obiektów budowlanych (art. 3 pkt 1 lit. a i pkt 2 Prawa budowlanego).

12 Kwalifikacje wykonanych przez skarżących w latach 2006-2008 robót jako przebudowa lub rozbudowa jest o tyle nieistotna, iż rozbudowa w rozumieniu ustawy jest budową (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) a budowa podobnie jak przebudowa stanowi część robót budowlanych (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego), które można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). W sprawie bezsporne jest, iż skarżący takiego pozwolenia nie uzyskali.

13 Skarga kasacyjna trafnie podniosła, iż powstały w wyniku rozbudowy i przebudowy obiekt budowlany stanowi budynek. Odpowiada on definicji z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, jest on bowiem trwale związany z gruntem betonowymi słupami spełniającymi rolę fundamentu, wydzielony jest z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiada dach. Jest to obiekt zajmujący ponad 20 m2 powierzchni, o wysokości od 1,75 do 2,05 m. Skarżący podnieśli przy tym, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych nie wymaga pozwolenia na budowę. Pominięto jednak to, że budowa takiego obiektu może rozpocząć się dopiero po zgłoszeniu zamiaru budowy właściwemu organowi, jeżeli organ ten nie wniesie w ustawowym terminie sprzeciwu (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego). Prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia lub mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ stanowi również samowolę budowlaną skutkującą w zasadzie, zgodnie z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, nałożeniem obowiązku rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu. skutek wzniesienia obiektu budowlanego bez koniecznego zgłoszenia jest więc taki sam, jak budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego). W obu też sytuacjach istnieje możliwość zalegalizowania wybudowanego obiektu, jednakże pod warunkiem, że wybudowany obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych (art. 48 ust. 2-5 i art. 49b ust. 2-7 Prawa budowlanego). W rozpoznawanej sprawie legalizacja taka nie mogła jednak nastąpić, gdyż budowa była niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowe zatwierdzonym w dniu 22 lutego 2002 r., a nadto lokalizacja budynku narusza przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

14 Nie jest zasadny zarzut obrazy art. 103 ust. Prawa budowlanego poprzez zastosowanie do powstałej samowoli budowlanej przepisów tej ustawy, a nie wcześniej obowiązującego Prawa budowlanego z 1974 r.), w szczególności jej art. 37 ust. 1 i art. 40. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przekonywująco wykazał, że w wyniku dokonanych w latach 2006–2008 robót budowlanych powstał całkowicie nowy obiekt, którego tylko elementami składowymi były gołębniki wybudowane przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. W tej sytuacji, zgodnie z art. 108 ostatnio wymienionej ustawy, ma ona pełne zastosowanie do oceny powstałej sytuacji. W sprawie nie zaistniała bowiem żadna z przesłanek określonych art. 103 ust. 2, uzasadniających ocenę samowoli budowlanej według przepisów obowiązujących przed wejściem w życie obecnie obowiązującego prawa budowlanego. Należy dodatkowo przy tym wskazać, że wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, również przy zastosowaniu przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. legalizacja obiektu byłaby niemożliwa i zachodziłaby podstawa do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Wybudowany obiekt znajduje się bowiem na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę tego rodzaju jaka powstała. Wynika to z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2002 r., gdyż zgodnie z aktualnym orzecznictwem NSA (por. wyroki z 24 stycznia 2007 r., II OSK 205/06, z 8 października 2007 r., II OSK 1318/06, z 6 listopada 2007 r., II OSK 1454/06, z 3 lutego 2010 r., II OSK 234/09, z 10 lutego 2010 r., II OSK 283/09, z 15 marca 2010 r., II OSK 572/09 i z 17 maja 2010 r., I OSK 878/09 – Lex nr 597928) przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji.

15 Skarga kasacyjna nie zawiera więc uzasadnionych zarzutów. W szczególności nie wykazała ona istotnych naruszeń art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. mających wpływ na wynik postępowania. W tej sytuacji brak było też podstaw do zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Z tych względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.