Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2010 r., II OSK 1423/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2010 r., II OSK 1423/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 15 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2150/08 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz G. G. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem (wyrok z 7 maja 2009 r. w sprawie VII SA/Wa 2150/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił na skutek skargi [...] Sp. z o.o. w Warszawie postanowienie Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2008 r., wydane w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę.

3 Uzasadniając wyrok Sąd pierwszej instancji, opisując przebieg postępowania podał, co następuje.

4 Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., powołując się na art. 98 § 1 k.p.a., Prezydent m. st. Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku G. G., odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie udzielenia [...] Sp. z o.o. w Warszawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr 116/1, 125/2, 124/1, 126/2 i 127/4, położonych przy ul. [...] w Warszawie.

5 Zdaniem organu pierwszej instancji, toczące się w Sądzie Rejonowym dla Warszawy Żoliborza, w sprawie o sygn. akt II Ns 1498/06 postępowanie z wniosku G. G. o stwierdzenie zasiedzenia m.in. działki nr 116/1, nie mogło stanowić podstawy do zawieszenia postępowania na wniosek strony, jak również nie zachodziła przesłanka, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

6 Po rozpatrzeniu zażalenia G. G. zapadło zaskarżone postanowienie, którym Wojewoda Mazowiecki powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając to rozstrzygniecie stwierdzono, że postanowienie organu pierwszej instancji zapadło z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę tego, że wnioskujący o zawieszenie postępowania administracyjnego, nie tylko prowadzi postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia, ale w tym postępowaniu Sąd wydał postanowienie o zabezpieczeniu wniosku o stwierdzenie zasiedzenia przez wpisanie w dziale III księgi wieczystej ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu. Dla poparcia swojego stanowiska Wojewoda Mazowiecki powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2006 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 3108/05 (LEX nr 265493), w którym Sąd stwierdził, że samo wszczęcie postępowania sądowego, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w tym postępowaniu, oraz że dopóki ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 i art. 16 § 1 k.p.a., ale naruszałoby też nakaz wynikający z art. 12 § 1 k.p.a., dotyczący szybkości postępowania organu administracji publicznej.

7 Ponadto Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że postanowienie organu pierwszej instancji zapadło z naruszeniem art. 124 § 2 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

8 Zdaniem Wojewody Mazowieckiego, organ pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powinien wezwać strony na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do przesłania oryginalnych bądź poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów (uznał, że zebrane w aktach kserokopie nie miały mocy dowodowej) oraz zwrócić się do Sądu z zapytaniem, czy "przedmiotowe postanowienie nakładające zabezpieczenie na nieruchomość inwestycyjną pozostaje w obiegu prawnym".

9 Przedstawiając stanowisko skarżącego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wskazał on na naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę fakt wszczęcia postępowania o zasiedzenie może stanowić zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., szczególnie w sytuacji, gdy inwestor przedstawił oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodne z ujawnionym w księgach wieczystych, na rzecz inwestora, stanem własności nieruchomości objętych inwestycją; naruszenie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 144 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i rozpoznanie niedopuszczalnego zażalenia G. G., któremu nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu; naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji; naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia co zdaniem organu drugiej instancji stanowi zagadnienie wstępne w niniejszym postępowaniu, przy czym, jeżeli w ocenie organu drugiej instancji wystarczającą przesłankę zawieszenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę może stanowić wpis w dziale III księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, której dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę, ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu o stwierdzenie zasiedzenia, zarzucił także błędną interpretację powołanego przepisu.

10 Wyjaśniając powody uwzględnienia skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że podziela zarzuty skargi oraz że zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, bowiem zapadło z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

11 W szczególności stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki naruszył art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie było podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

12 Dalej podał, że zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w jej całokształcie. Wynika to, jak przyjął, z przepisu art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Przepis art.138 § 2 k.p.a. daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji (odpowiednio postanowienia) i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Chodzi, jak wyjaśnił, o sytuację, gdy postępowanie organu pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (w takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne), postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (organ odwoławczy musiałby przeprowadzić całe lub w znacznej części postępowanie wyjaśniające).

13 Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że w okolicznościach niniejszej sprawy obowiązkiem organu drugiej instancji było przede wszystkim zbadanie, czy odwołanie pochodzi od strony postępowania.

14 Następnie wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu oraz, że G. G. nie był w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą nieruchomości pozostających w takim obszarze. Zauważył, że na rozprawie sprecyzował, że nie ma uregulowanego stanu prawnego ani do jednej z działek objętych inwestycją, ani do jednej z działek bezpośrednio z nią graniczącej, pozostaje tylko ich posiadaczem, a w postępowaniu o zasiedzenie, które prowadzi przed sądem powszechnym, dochodzi stwierdzenia prawa własności.

15 Podkreślił, że [...] Sp. z o.o. w Warszawie jest właścicielem nieruchomości położonych w Warszawie, przy ul. [...], dla których Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa prowadzi księgi wieczyste nr 171620, 164398, 164397, co potwierdzają, jak podał, wpisy w dziale II tych ksiąg wieczystych. Wyjaśnił przy tym, powołując się na art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, że z wpisem do księgi wieczystej wiąże się "domniemanie prawne prawdziwości wpisu i jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym".

16 Następnie przyjął, że zażalenie G. G. nie powinno być przedmiotem rozpoznania przez Wojewodę Mazowieckiego, bowiem nie pochodziło od strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz wyjaśnił, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

17 Dodatkowo Sąd pierwszej instancji uznał, że organ drugiej instancji błędnie ocenił znaczenie dla przedmiotowego postępowania administracyjnego wpisów w księgach wieczystych prowadzonych dla objętej inwestycją nieruchomości, a dotyczących ostrzeżenia, że przed sądem powszechnym prowadzone jest postępowanie o nabycie prawa własności tych nieruchomości przez zasiedzenie. Zdaniem tego Sądu wpis ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu nie uchyla domniemania zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym i nie kreuje przymiotu strony. Dopiero, jak wskazał, ewentualne prawomocne zakończenie postępowania o zasiedzenie na korzyść G. G. - a nie sam fakt ujawnienia ostrzeżenia o takim postępowaniu w księdze wieczystej - może skutkować obaleniem tego domniemania. Do czasu jednak zakończenia postępowania o zasiedzenie [...] Sp. z o.o. w Warszawie korzysta z tego domniemania i może powoływać się w obrocie prawnym, w tym w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, na to, iż przysługuje jej tytuł własności nieruchomości. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dopóki domniemanie wynikające z wpisu prawa własności w księdze wieczystej nie zostanie skutecznie obalone, dopóty musi ono być respektowane, także przez organy architektoniczno - budowlane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

18 Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, Wojewoda Mazowiecki błędnie w okolicznościach sprawy postrzegał zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z tym przytoczył wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie o sygn. akt V SA 2353/2001, w którym Sąd ten wyjaśnił, że zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialno-prawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone, wyrok NSA z dnia 4 listopada 2003 r. w sprawie o sygn. akt IV SA 3318/2002, w którym podkreślono, że organ zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe, wyrok z 21 lutego 2002 r., II SA 1559/2001, i z 13 października 2000 r., IV SA 1670/98, w których NSA stwierdził, że samo wszczęcie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania w tym postępowaniu administracyjnym art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Po czym stwierdził, że dopóki prawomocny wpis prawa własności nieruchomości na rzecz [...] Sp. z o.o. w Warszawie nie zostanie uchylony lub zmieniony np. wskutek toczącego się postępowania o stwierdzenie zasiedzenia, dopóty brak jest podstaw do zawieszenia postępowania oraz że nadto zawieszenie postępowania naruszało nakaz wynikający z art. 12 § 1 k.p.a., dotyczący szybkości postępowania organu administracji publicznej.

19 W skardze kasacyjnej G. G. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego.

20 W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego twierdził, że naruszono art. 28 ust. 2 Praw budowlanego poprzez nie uznanie go za stronę postępowania oraz art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez błędną jego wykładnię. Z kolei w podstawie odwołującej się do naruszenia przepisów postępowania wywodził, że naruszono art. 141 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie błędnego stanu faktycznego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie postanowienia Wojewody Mazowieckiego.

21 Uzasadniając zarzut naruszenie prawa materialnego wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał go za stronę postępowania toczącego się przed organem pierwszej instancji w sprawie wydania pozwolenia na budowę ponieważ mylnie przyjął, iż nie był on w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą nieruchomości pozostających w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Stwierdził, że w swych ustaleniach Sąd oparł się o instytucję domniemania, że prawo z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie ze stanem prawnym. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną domniemanie wynikające z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest wzruszalne i może być obalone dowodami przeciwnymi, takimi jak dokumenty, które załączył do pisma procesowego z dnia 9 marca 2009 r., świadczące o przysługującym mu prawie współwłasności w nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Dokumentami były dwa akty notarialne sporządzone w 1942 r., z których ma wynikać, że E. i L. G., będący dziadkami G. G., nabyli prawo współwłasności między innymi nieruchomości objętej inwestycją planowaną przez [...] Sp. z o.o. w Warszawie, postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po J. J. G., postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po L. G. oraz sporządzony przez geodetę szkic pierwotnych granic nieruchomości [...]. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że z tych dokumentów oraz zawartych w piśmie z dnia 9 marca 2009 r. jego oświadczeń jednoznacznie wynika, że przysługuje mu prawo współwłasności w zakresie nieruchomości objętej postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o. w Warszawie. Dalej wywodził, że zgodnie z zasadą prawdy materialnej orzeczenia wydawane przez sądy administracyjne powinny odpowiadać rzeczywistemu stanowi rzeczy. Nieuznanie go zatem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za stronę postępowania stanowi naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, natomiast przyjęcie na rzecz [...] Sp. z o.o. w Warszawie domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wobec przedstawionych przez niego dokumentów, stanowi naruszenie art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez jego błędną wykładnię.

22 Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi twierdził, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że nie jest on współwłaścicielem nieruchomości objętej inwestycją, co doprowadziło Sąd do wniosku, iż jego zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie powinno podlegać rozpoznaniu przez Wojewodę Mazowieckiego, bowiem nie pochodziło od strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.

23 Ponadto zarzucił, że Sąd w swym uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku w ogóle nie odniósł się do podniesionych przez niego faktów, wskazujących, że jest współwłaścicielem, mimo iż mają one bardzo istotne znaczenie dla sprawy. Według niego, w świetle przedstawionych dokumentów, należało uznać, że [...] Sp. z o.o. w Warszawie nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz że wymagane przez art. 32 § 4 Prawa budowlanego oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, którego złożenie jest jednym z warunków otrzymania pozwolenia na budowę, nie jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym.

24 Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnił wnoszący skargę kasacyjną tym, że wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż postępowanie w sprawie o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości nie jest wystarczającą przesłanką do zawieszenia postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem wnoszącego skargę jedną z podstawowych przesłanek wydania pozwolenia na budowę jest dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Wskazał, że pojęcie "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" zostało sprecyzowane w art. 3 pkt 11 Prawo budowlane jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, prawa użytkowania wieczystego, prawa zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Ponadto podniósł, że postanowienie w sprawie stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż nie tworzy nowego prawa, a potwierdza już istniejące, w związku z tym postępowanie w sprawie zasiedzenia nieruchomości ma bardzo istotny wpływ na postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W końcu twierdził, że w realiach niniejszej sprawy tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może być jednoznacznie stwierdzony jedynie po zakończeniu postępowania z jego wniosku w sprawie zasiedzenia nieruchomości.

25 W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. w Warszawie zarzuciła, że skarga kasacyjna nie spełnienia wszystkich wymogów formalnych określonych w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności nie określa, czy wyrok został zaskarżony w całości, czy w części, i na tej podstawie wniosła o jej odrzucenie.

26 Ponadto wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej twierdząc, że nie doszło do naruszenia wskazanych w niej przepisów.

27 Po pierwsze [...] Sp. z o.o. w Warszawie nie zgodziła się z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, że doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. W jej ocenie wnoszący skargę kasacyjną nie obalił domniemania wynikającego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece dzięki złożonym przez siebie dokumentom, w szczególności aktom notarialnym nabycia w 1942 r. udziału w prawie własności nieruchomości przez jego poprzedników. Jej zdaniem akty notarialne, na które się powołał, są dowodem jedynie na to, że zostały zawarte umowy o danej treści, a nie dowodem na nabycie udziałów w prawie własności przez poprzedników prawnych uczestnika. Ponadto twierdziła, że nie wykazał, czy udziały te zostały w księdze wieczystej ujawnione, a fakt ich ujawnienia, w jej ocenie, mógłby stanowić przyczynek do rozważań w przedmiocie skutecznego ich nabycia. Dodatkowo wskazała, że wnoszący skargę kasacyjną wywodzi swój tytuł prawny do nieruchomości z księgi [...], lecz w jej ocenie nie wykazał on, że działki, stanowiące obecnie własność [...] Sp. z o.o. w Warszawie, są tożsame z działką nr 18, dla której była prowadzona ta księga. Zdaniem skarżącej zakwestionowanego przez uczestnika postępowania domniemania nie uchyla również wpis ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu, ponieważ w postępowaniu tym prawo własności nieruchomości na jego rzecz wywodzone jest z tytułu zasiedzenia, a nie dziedziczenia po osobach uprawnionych z umów z 1942 r. oraz dopiero prawomocne zakończenie postępowania o zasiedzenie może skutkować obaleniem domniemania.

28 Po drugie odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca podniosła, że dokumenty, na które powołał się G. G., wskazujące na przysługujący mu udział w prawie własności nieruchomości, zostały złożone przy piśmie z dnia 9 marca 2009 r. w innym postępowaniu, toczącym się pod sygnaturą VII SA/Wa 2137/08, zatem Sąd pierwszej instancji mógł się do nich nie odnosić. W ocenie skarżącej, jeśli nawet uczestnik złożyłby do akt niniejszego postępowania odpisy umów nabycia przez jego poprzedników prawnych udziału w prawie własności nieruchomości, to brak odniesienia się przez Sąd do takich twierdzeń uczestnika nie stanowiłby uchybienia będącego podstawą do uchylenia zaskarżonego wyroku, bowiem uczestnik nie wykazał, że przysługuje mu jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości i nie obalił domniemania prawdziwości wpisu w księdze wieczystej [...] Sp. z o.o. w Warszawie jako właściciela nieruchomości. Dalej wskazała, że do czasu zakończenia postępowania o zasiedzenie korzysta z domniemania prawdziwości wpisu w księdze wieczystej i może powoływać się w obrocie prawnym, w tym w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na to, że przysługuje jej tytuł własności nieruchomości. W tym stanie rzeczy nie ma podstaw na gruncie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do uznania G. G. za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.

29 Po trzecie odnosząc się do postawionego przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzutu naruszenia art. 145 § 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [...] Sp. z o.o. w Warszawie podkreśliła, że uczestnik nie wyjaśnił, na czym polega istotny wpływ stwierdzenia zasiedzenia na postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, co już samo w sobie pozwala stwierdzić, że uczestnik nie uzasadnił tej podstawy kasacyjnej. Niezależnie od tego skarżąca podkreśliła, że postępowanie w sprawie zasiedzenia, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie jest bowiem od wyniku tego postępowania zależne podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie o pozwolenie na budowę. Jedną z przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę jest złożenie przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor [...] Sp. z o.o. w Warszawie złożyła takie oświadczenie, a prawdziwość przedmiotowego oświadczenia nie została skutecznie zakwestionowana przez G. G.. Z treści wpisów w księdze wieczystej oraz na gruncie domniemań wynikających z art. 3 i 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wynika, że [...] Sp. z o.o. w Warszawie jest właścicielem nieruchomości i nie przeczy temu postępowanie o zasiedzenie nieruchomości, jak również wpis w księdze wieczystej ostrzeżenia o tym postępowaniu.

30 Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

31 Skarga kasacyjna jest zasadna.

32 Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w zw., jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającego na przyjęciu, że w sprawie nie mogło wystąpić zagadnienie wstępne związane z uprawnieniem inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

33 Ustawodawca wymaga, aby inwestor realizował inwestycję na terenie, do którego ma uprawnienie, zbiorczo w ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) określane jako prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 tej ustawy). Wystarczy wskazać, że w art. 4 Prawa budowlanego stanowi się, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę odbywa się w uproszczony sposób, mianowicie poprzez złożenie przez inwestora oświadczenia według ustalonego wzoru o posiadaniu takiego prawa (art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). Uproszczenie to nie idzie jednak tak daleko, aby wyłączona była możliwość kwestionowania tego oświadczenia. W orzecznictwie taką możliwość się dopuszcza. Na przykład w wyroku NSA z 9 listopada 2005 r. w sprawie II OSK 179/05, opublikowanym w zbiorze urzędowym ONSAiWSA nr 3, poz. 88 z 2006 r. stwierdzono, że zakwestionowanie, przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę. Oznacza to, że organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek odmówić udzielenia pozwolenia na budowę nawet wtedy, gdy inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli okaże się, że w rzeczywistości tego prawa nie posiada.

34 To wszystko oznacza, że posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jedną z przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę. Ściślej rzecz ujmując przesłanką tą jest posiadanie przez niego jednego z praw, którego posiadanie w świetle art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego jest uznawane za posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

35 Ustalenie istnienia tej przesłanki jest jednym z zagadnień, które winien ocenić organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Z reguły ocena tego zagadnienia nie nastręcza nadmiernych trudności. Wystarczy zbadać, czy wskazany w oświadczeniu tytuł prawny odpowiada kryteriom określonym w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Niekiedy jednak kwestia ta jest bardziej złożona, w szczególności wówczas, gdy tytuł prawny, na który powołuje się inwestor jest kwestionowany. Wówczas rozstrzygnięcie zagadnienia dotyczącego prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wykracza poza kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż organ ten nie jest powołany do rozstrzygania sporów o prawa, z których może wynikać uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W takiej sytuacji powstaje zagadnienie wstępne, które winien rozstrzygnąć sąd lub inny organ, czyli zagadnienie, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

36 Co do zasady nie jest więc wykluczone, że w razie kwestionowania wskazanego przez inwestora w złożonym przez niego oświadczeniu tytułu prawnego, z którego ma wynikać jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powstaje zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

37 Zauważyć przy tym należy, że świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zagadnieniem wstępnym, uzasadniającym zawieszenie postępowania, nie jest fakt toczenia się postępowania przed sądem lub organem właściwym do rozstrzygnięcia określonej kwestii. Zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Wskazuje na to wyraźnie art. 100 § 1 k.p.a., z którego wynika, że po zawieszeniu postępowania z uwagi na występowanie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji podejmuje czynności zmierzające do wszczęcia postępowania w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

38 Uznaniu, że występuje zagadnienie wstępne dotyczące istnienia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stoi na przeszkodzie fakt, że tytuł prawny, z którego inwestor wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest prawem jawnym z księgi wieczystej, korzystającym z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – Dz.U. nr 124 z 2001 r., poz. 1361 ze zm.). Domniemanie, o którym mowa, jest bowiem domniemaniem usuwalnym, którego obalenie jest możliwe jako przesłanka rozstrzygnięcia w każdym postępowaniu cywilnym, w którym będzie to konieczne dla rozstrzygnięcia, a nie tylko w jakimś szczególnym postępowaniu. Zatem również organ administracji architektoniczno-budowlanej, choć sam nie może domniemania tego obalić, to może, gdy taka kwestia jest podnoszona, spowodować, właśnie poprzez stosowanie konstrukcji zawieszenia postępowania z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego, dokonanie tego przez kompetentny sąd. Nawiązując do okoliczności sprawy zauważyć należy, że jednym z postępowań, w którym może dojść do obalenia domniemania wpisania prawa jawnego z księgi wieczystej zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, jest postępowanie w sprawie stwierdzenia zasiedzenia własności nieruchomości.

39 Oczywiście przy takim ujęciu zagadnienia wstępnego istotnego znaczenia nabiera wyważenie interesów inwestora i podmiotu kwestionującego jego prawo. Nie można twierdzić, że każde, niczym nie poparte kwestionowanie tytułu prawnego inwestora uzasadnia uznanie, że powstało zagadnienie wstępne, wymagające zawieszenia postępowania. Nie ulega jednak wątpliwości, że w razie kwestionowania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ administracji winien rozważyć na ile ważkie są argumenty podnoszone przeciwko tytułowi prawnemu inwestora oraz czy są one podnoszone w potrzebie ochrony realnie zagrożonych praw, czy też tylko w celu odwleczenia rozstrzygnięcia.

40 W rozpoznawanej sprawie takiego rozważenia twierdzeń G. G. zabrakło. Z akt, w szczególności z kopii wniosku o stwierdzenie zasiedzenia z dnia 9 lipca 2006 r., wynika, że kwestionował on tytuł prawny inwestora nie do jednej działki, na której ma być realizowana inwestycja, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, ale do czterech działek - nr 116/1, 125/2, 126/2 i 127/4. We wniosku tym jako uczestnik postępowania został wskazany nie [...] Sp. z o.o. w Warszawie, ale [...] Sp. z o.o. w Warszawie, co może świadczyć, że skarżący swoje twierdzenia podniósł zanim zostało wszczęte postępowanie w sprawie udzielenia temu pierwszemu pozwolenia na budowę. To wszystko może świadczyć, że jego twierdzenia o nabyciu własności nieruchomości przez zasiedzenie zostały podniesione niezależnie od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a więc nie po to, aby przedłużyć to postępowanie.

41 Następnym trafnym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, polegającego na zastosowaniu tego przepisu do oceny dopuszczalności wniesienia przez G. G. zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie zawieszenia postępowania. Przepis ten określa, kto jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, lecz na jego podstawie nie można ocenić dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie incydentalne wydane w takim postępowaniu przez podmiot, który domagał się wydania tego incydentalnego postanowienia. W przeciwnym razie osoba wnosząca o podjęcie takiego postanowienia byłaby pozbawiona prawa do rozpoznania incydentalnej kwestii przez dwie instancje. Zostałaby pozbawiona prawa do wniesienia zażalenia w kwestii, którą poddała pod rozstrzygnięcie organowi administracji.

42 Tak jest w rozpoznawanej sprawie. G. G. wnosił o zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i skoro rozpoznając jego wniosek nie uwzględniono go, to nie można mu zamykać drogi do wniesienia zażalenia na to postanowienie o odmowie zawieszenia, twierdzeniem, że nie jest stroną postępowania w sprawie tego pozwolenia na budowę. W ten sposób dochodzi bowiem do paradoksalnej sytuacji, w której podmiot wnoszący o zawieszenie postępowania, aby wykazać, że jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest pozbawiany prawa wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, gdyż nie jest stroną postępowania w sprawie tego pozwolenia na budowę. Tym samym nigdy nie będzie mógł wykazać czy jego twierdzenia o tym, że winien być stroną postępowania są zasadne.

43 Zasadny jest też, aczkolwiek z innym niż przedstawiono to w skardze kasacyjnej uzasadnieniem, zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy. To przedstawienie stanu sprawy stanowi ustalenie istotnych dla sądu pierwszej instancji faktów. Skoro sąd administracyjny kontroluje wykonywanie administracji publicznej, to orzekając na skutek skargi na działanie organów administracji, musi ustalić w jaki sposób organy te działały. Następnie ten ustalony sposób działania musi skonfrontować z określonymi wzorcami, czyli przepisami postępowania administracyjnego i przepisami prawa materialnego. Zakres koniecznych ustaleń zależy od wielu czynników i nie sposób sformułować ogólnych wskazań. Rozpoznawana sprawa pokazuje jednak, że kontrolując działanie administracji, polegające na wydaniu postanowienia o uchyleniu postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania nie można poprzestać na przedstawieniu tylko zaskarżonego postanowienia. W rozpoznawanej sprawie, aby właściwie ocenić zaskarżone postanowienie należało ustalić wszystkie okoliczności związane z wydaniem postanowienia organu pierwszej instancji oraz okoliczności związane z wszczęciem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na rzecz [...] Sp. z o.o. w Warszawie, w szczególności w kontekście twierdzeń G. G., zmierzających do kwestionowania tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, na której planował on inwestycję.

44 Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny zdaje sobie sprawę, że zapadł prawomocny już wyrok w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2008 r., którym uchylono decyzję organu odwoławczego wydaną na skutek odwołania G. G. i przesądzono, że nie był on stroną postępowania w sprawie wydania na rzecz [...] Sp. z o.o. w Warszawie pozwolenia na budowę (sprawa o sygnaturze akt VII SA/Wa 2137/08). Mimo tego wyroku i będącego jego skutkiem ewentualnego umorzenia postępowania odwoławczego nie stało się bezprzedmiotowe postępowanie w rozpoznawanej sprawie, gdyż aktualna jest nadal kwestia zgodności z prawem odmowy uwzględnienia wniosku G. G. o zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Orzeczenie takie może być prejudykatem w sprawie o naprawienie ewentualnej szkody wywołanej niezgodnym z prawem oddaleniem jego wniosku.

45 Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o jej odrzucenie należy stwierdzić, że nie jest on zasadny, gdyż w skardze kasacyjnej określono zakres zaskarżenia. Cytując dosłownie wniesiono w niej o "uchylenie w całości wyroku", co spełnia wymóg zawarty w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

46 Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną i z tego powodu na mocy art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

47 Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien ocenić zgodność z prawem zaskarżonego przed nim postanowienia z uwzględnieniem wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

48 Wobec uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną od skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które złożyły się 100 zł wpisu od skargi kasacyjnej, 180 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17 zł tytułem zwrotu kosztów pełnomocnictwa (opłata skarbowa).