Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2010 r., II OSK 1118/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2010 r., II OSK 1118/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 505/08 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na wymianie belek stropowych i remoncie części stropu nad piwnicą oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 II OSK 1118/09

3 Uzasadnienie

4 Zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 20 lutego 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, oddalił skargę.

5 Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

6 Decyzją z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] Prezydent Miasta Jelenia Góra na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane nakazał aby właściciele części wspólnych budynku K. J. P., S. K., J. H. G. wykonali prace remontowo – zabezpieczające w celu poprawienia stanu technicznego stropu.

7 Pismem z dnia 25 kwietnia 2005 r. organ nadzoru budowlanego wezwał osoby zobowiązane do dostarczenia oświadczenia osoby uprawnionej o prawidłowości wykonania nakazanych robót. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na współwłaścicieli obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego stropu nad piwnicą.

8 W oparciu o przedłożoną ocenę techniczną Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na wymianie belek stropowych i remoncie części stropu nad piwnicą w budynku mieszkalnym przy ulicy [...] w Jeleniej Górze.

9 Po rozpoznaniu odwołania K. P. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż odwołujący się zapoznał się z oceną techniczną dostarczoną organowi. Z oceny tej wynikał prawidłowy stan techniczny stropu, co w ocenie organu nie pozwalało na wydanie decyzji merytorycznej ponieważ postępowanie w sprawie stanu technicznego stropu zakończyło się decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Jelenia Góra z dnia [...] maja 1998 r. Organ odwoławczy wskazał, iż umorzenie postępowania nie było konieczne, gdyż o stwierdzeniu wykonania nałożonego obowiązku wystarczyło zawiadomić pisemnie zainteresowane osoby. Wobec wydania jednakże decyzji o umorzeniu postępowania organ odwoławczy nie mógł umorzyć postępowania organu I instancji i z tego też powodu utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

10 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. P. podniósł zarzut pominięcia przez organ faktu demontażu stropu ceglanego na którym leżały belki podłogowe w dwóch pokojach skarżącego oraz zgłosił zastrzeżenia wobec ostatnio sporządzonej opinii technicznej.

11 Sąd oddalając skargę wskazał w uzasadnieniu , iż podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu decyzji, iż decyzja wydana przez organ I instancji była decyzją zbędną. Sąd podkreślił, iż wydanie postanowienia na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego jest dopuszczalne także w ramach badania czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Postanowienie to ma charakter procesowy. Sąd ten wskazał również, iż w orzecznictwie sądowym występuje pojęcie "postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego". Gdyby przyjąć taki pogląd, odpadnięcie uzasadnionych wątpliwości co do stanu budynku powinno, zdaniem Sądu I instancji, wywołać umorzenie tego postępowania. Sąd podkreślił, iż skoro według organu I instancji toczyło się jakieś postępowanie, ale je umorzył, to w sytuacji, gdy organ odwoławczy miał wątpliwości co do tego czy w ogóle takie postępowanie zostało wszczęte, to w omawianej sytuacji procesowej za najbardziej właściwe w opinii Sądu I instancji należało uznać utrzymanie tego umorzenia w mocy. W ocenie Sądu przy takim ujęciu przedmiotu rozstrzygania przez organ, zaskarżona decyzja nie naruszała prawa.

12 Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, iż pozostają one na uboczu istotnej w sprawie problematyki procesowej. Sąd wskazał jednocześnie, iż skarżący był jednym z podmiotów zobowiązanych do doprowadzenia stropu do właściwego stanu technicznego oraz przedłożenia oceny technicznej. Postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego stropu zostało zakończone ostateczną decyzją z 1998 r. i żadne inne postępowanie w tej sprawie nie może zostać wszczęte bądź zakończone decyzją merytoryczną. Z tych przyczyn Sąd skargę oddalił.

13 Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wywiódł K. P..

14 Wskazał na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

15 - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie ,

16 - naruszenie art. 151 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie miał on zastosowania z uwagi na naruszenie:

17 a/ art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia w wyniku błędnego przyjęcia, że zostały wykonane wszelkie prace niezbędne do tego, aby zapewnić bezpieczeństwo użytkowania stropu,

18 b/ art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 kpa i art. 138 § 2 kpa w wyniku niewłaściwego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 kpa i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie w niniejszej sprawie w sytuacji braku podstaw do umorzenia ponieważ nie zostały usunięte nieprawidłowości określone w decyzji wydanej przez Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta w Jeleniej Górze w dniu [...] stycznia 1997 r. jak również z [...] maja 1998 r. ,

19 c/ art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego pominięcie w sytuacji, gdy przepis ten powinien być zastosowany, ponieważ decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej.

20 Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

22 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

23 Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzały się do naruszenia przepisów postępowania, które – zdaniem skarżącego kasacyjnie – miało istotny wpływ na wynik sprawy.

24 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie są trafne.

25 W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem skargi K. P. w niniejszej sprawie była decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Nie mogły tym samym odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do sposobu wykonania decyzji Prezydenta Miasta Jelenia Góra z dnia [...] maja 1998 r. wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego albowiem decyzja ta nie była przedmiotem niniejszego postępowania.

26 Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm) nie przewiduje po wydaniu decyzji określonej w art. 66 prowadzenia odrębnego postępowania dotyczącego realizacji obowiązków nałożonych powyższą decyzją.

27 Za prawidłowe uznać natomiast należy, jak przyjął Sąd I instancji, wydanie postanowienia na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowienie to ma charakter dowodowy i może być wydane w każdym czasie w celu sprawdzenia stanu technicznego obiektu w przypadku uzasadnionych wątpliwości organu co do stanu budynku. Postanowienie to wydawane jest w już toczącym się postępowaniu lub poza tym postępowaniem. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, poprzez wydanie postanowienia dowodowego wszczyna się postępowanie sprawdzające, jednakże nie ma ono na celu wyjaśnienia sprawy co do jej istoty, jak ma to miejsce w przypadku postępowania administracyjnego wszczynanego w sprawie na podstawie art. 61 kpa, lecz sprawdzenie jednej z kwestii faktycznych, dowodowych, np. sprawdzenie czy stan techniczny budynku nie wymaga interwencji organu przewidzianej przepisami prawa budowlanego. Sprawdzenie takie z reguły jest czynnością poprzedzającą wszczęcie właściwego postępowania administracyjnego.

28 Z tego też powodu zbędne było jak przyjął to Sąd Instancji wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Nie można jednakże wbrew zarzutom skargi kasacyjnej postawić takiej decyzji zarzutu nieważności z powodu braku podstawy prawnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił bowiem art. 105 Kpa. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się iż możliwe jest prowadzenie postępowania administracyjnego ograniczającego się do uzyskania dowodu w sprawie w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego ( tak w wyroku NSA z dnia 22 listopada 2006 r. sygn.akt 1407/05). Autor skargi kasacyjnej myli zbędność decyzji z brakiem podstaw prawnych do jej wydania. Z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 151 p.p.s.a. jest bezzasadny.

29 Nie jest także zasadna podstawa skargi kasacyjnej ujęta jako naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa w związku z art. 151 p.p.s.a. Organ nadzoru budowlanego sprawdzając wykonanie decyzji Prezydenta Miasta Jelenia Góra z 1998r. musiał uzyskać wiedzę co do obecnego stanu technicznego budynku w takim tylko zakresie w jakim zakreśla to art. 66 Prawa budowlanego. Z opinii technicznej przedłożonej organowi wynikało, iż budynek jest w odpowiednim stanie technicznym, brak było zatem podstaw do dalszego działania organu. Skarżący nie składał innych opinii czy też ocen technicznych, z których wynikałby zły stan techniczny stropu, zaś uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi w istocie bezzasadną polemikę z przedłożoną m.in. przez skarżącego organowi administracji oceną techniczną. Sąd I instancji, co wyraźnie umknęło skarżącemu, kontrolował decyzję umarzającą postępowanie wyjaśniające prowadzone w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, nie zaś decyzję wydaną na podstawie art. 66 Prawa budowlanego.

30 Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Sąd I instancji prawidłowo wskazał w uzasadnieniu wyroku iż po wydaniu decyzji na podstawie art. 66 Prawa budowlanego jedynym działaniem organu winno być sprawdzenie wykonania czynności określonych w tej decyzji. Zbędne było wszczynanie postępowania administracyjnego, chyba, że w wyniku sprawdzenia organ uznałby, iż konieczne jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec osób zobowiązanych z decyzji. Wprawdzie wydana została decyzja umarzająca postępowanie, jednakże zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż postępowanie to dotyczyło jedynie wydania postanowienia z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i zakończyło się z momentem uzyskania przez organ oceny technicznej obiektu. Wobec takiego stanowiska Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 105 § 1 kpa jest całkowicie błędny. Skarżący kasacyjnie, jak wynika z uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 105 § 1 kpa, nie zrozumiał zakresu wydanej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, mimo obszernych rozważań Sądu I instancji co do trybu i charakteru prawnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania. Dla skuteczności zarzutu naruszenia art. 105 kpa skarżący musiałby podważyć ustalenia Sądu I instancji w tym zakresie, czego nie uczynił. Tym samym nie można było uznać zasadności pozostałych zarzutów zwłaszcza dotyczących art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 i art. 151 p.p.s.a.

31 Powyższe rozważania odnoszą się również do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi co do decyzji naruszającej art. 138 § 2 kpa. Tak jak wykazano wcześniej postępowanie umorzone przez organ miało jedynie na celu uzyskanie informacji o stanie budynku na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Nie było prowadzone postępowanie w zakresie wykonania decyzji z art. 66 Prawa budowlanego, ponieważ takiego postępowania nie przewidują przepisy prawa. Dlatego też wszelkie rozważania skargi kasacyjnej związane z niewyjaśnieniem stanu faktycznego oraz potrzeby przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego nie mogły odnieść skutku.

32 Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego względu na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją

33 Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego ustanowionego z urzędu, wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie