Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2017 r., II OSK 1/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2017 r., II OSK 1/16

Sentencja

1 Dnia 7 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 40/15 w sprawie ze skargi A. G. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...]grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015r. sygn. akt II SA/Gd 40/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2014r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

3 Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59g ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) ustalił 25 000 złotych opłaty legalizacyjnej za odbudowę bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 49,46 m2.

4 W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że działając z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych w warunkach samowoli budowlanej przez [...]. Organ wyjaśnił, że odbudowa wolnostojącego budynku gospodarczego wymagała - zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowalne, uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaznaczył też, że zgodnie z art. 3 pkt 6 tej ustawy przez budowę należy rozumieć także odbudowę obiektu budowlanego. Dalej organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych w postanowieniu dokumentów, w tym zaświadczenia Wójta Gminy S. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec zrealizowania przez inwestora powyższego obowiązku, organ - działając w trybie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, ustalił - w związku z samowolną budową przedmiotowego budynku gospodarczego, zaliczonego do III kategorii obiektów budowlanych, wysokość opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000 zł - 50 x 500 zł x 1,0 x 1,0. Powołując się na art. 59g ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ pierwszej instancji dodatkowo wskazał, że opłatę legalizacyjną należy wpłacić w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.

5 W zażaleniu na powyższe postanowienie [...] wniósł o jego uchylenie. Skarżący wyjaśnił, że zaświadczeniem z dnia 28 listopada 2012 r. Starosta K. potwierdził, iż złożone w dniu 27 listopada 2012 r. przez [...] zgłoszenie robót budowlanych polegających na remoncie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w S., w zakresie otynkowania ścian zewnętrznych, wymiany pokrycia dachu z blachy ocynkowanej na blachodachówkę oraz wymiany stolarki okiennej w istniejących otworach okiennych jest kompletne i nie wnosi sprzeciwu do wykonania planowanych robót budowlanych ww. zgłoszeniem. Skarżący wskazał też, że dokumentację projektową oraz niezbędne zezwolenia na przeprowadzenie remontu wykonało mu biuro projektowe, które reprezentowało go w "postępowaniu budowlanym". Jego zdaniem oznacza to, że w toku procesu budowlanego posłużył się osobami, które posiadają niezbędną wiedzę, umiejętności oraz wykształcenie w procesie budowlanym, jak również uprawnienia nadawane przez organy państwa. Z tego względu nie może ponosić negatywnych skutków błędów osób profesjonalnie trudniących się usługami w procesie budowlanym. Ponadto stwierdził, że organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że inwestycja polegała na odbudowie budynku. Skarżący dokonał bowiem tylko przemurowania rozluźnionych pustaków gazobetonowych. Budynek zaś istniał i istnieje nadal. Tymczasem odbudowa to wznoszenie na nowo zniszczonych budowli. W sprawie nie doszło do wznoszenia na nowo budynku gospodarczego, zatem nie istniała potrzeba uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji brak było podstaw prawnych do nałożenia opłaty legalizacyjnej.

6 Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", oraz art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1, 2 i 3, art. 59g ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

7 W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że rodzaj i zakres wykonanych robót budowlanych wskazują na faktyczną budowę - odbudowę budynku gospodarczego, a nie na remont lub przebudowę tego budynku. Od jesieni 2012 r. inwestor najpierw wykonał w środku istniejącego wówczas budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej (po usunięciu, z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny, ścian z cegły od wewnątrz budynku na wysokości ok. 1,5 m od poziomu terenu) roboty polegające na wymurowaniu ścian z bloczka gazobetonowego oraz wykonaniu nad parterem stropu na belkach drewnianych, jak również na rozbiórce konstrukcji dachu, a następnie rozbiórce zewnętrznej konstrukcji drewnianej dotychczas istniejącego budynku. Nowy dach budynku został pokryty blachodachówką. Organ odwoławczy wyjaśnił, że o odbudowie budynku można mówić zarówno w przypadku, gdy dotychczas istniejący budynek uległ zniszczeniu (np. na skutek pożaru), a inwestor wybudował podobny lub tożsamy, co do parametrów i funkcji nowy budynek, jak i w przypadku, gdy poszczególne elementy konstrukcyjne (ściany, dach) dotychczas istniejącego budynku były w określonych odstępach czasu rozbierane i sukcesywnie zastępowane nowymi elementami. W każdym z tych przypadków, pod względem faktycznym (konstrukcyjnym) mamy do czynienia z definitywnym zakończeniem fizycznego bytu dotychczas istniejącego ("starego", "pierwotnego") obiektu - budynku. Dla prawnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych - jako odbudowy, w świetle przepisów ustawy - Prawo budowlane, nie może mieć przy tym znaczenia fakt, że odtworzony obiekt budowlany ma takie same wymiary (gabaryty) jak dotychczas istniejący obiekt, lokalizacja obiektu nie uległa zmianie, czy też, że podczas robót wykorzystano części, elementy, materiały budowlane, z których składał się dotychczas istniejący obiekt. Z kolei warunkiem zakwalifikowania określonych robót jako remontu jest to, aby roboty te były wykonywane w istniejącym obiekcie, a nie w obiekcie, który nie istnieje w całości, czy też w znacznej części i efektem tychże robót jest powstanie nowego obiektu, choćby zrealizowanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu. W wyniku remontu nie może więc powstać zupełnie nowy obiekt budowlany o innych parametrach technicznych niż obiekt pierwotny. Zakres pojęcia "remont" nie może być rozszerzany na sytuacje polegające na odbudowie czy też przebudowie obiektu budowlanego, o czym stanowi art 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie roboty wykonane przez inwestora niewątpliwie doprowadziły do zakończenia bytu fizycznego budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej i zastąpienia tego budynku budynkiem o konstrukcji murowanej. Tym samym prawidłowe było zakwalifikowanie tych robót jako odbudowy. Organ dodał, że za kwalifikacją robót wykonanych przez inwestora od jesieni 2012 r. jako odbudowy przemawiają - załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna, zeznania świadków i samego inwestora, jak również przedłożone przez inwestora - decyzja Wójta Gminy S. oraz dokumentacja projektowa. Organ stwierdził, że budowa/odbudowa przedmiotowego budynku gospodarczego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie przedstawił. Fakt skutecznego zgłoszenia z dnia 27 listopada 2012 r. zamiaru wykonania robót budowlanych nie może mieć wpływu na ocenę przedmiotowej sprawy, ponieważ zgłoszenie to dotyczyło jedynie remontu, a nie budowy/odbudowy budynku gospodarczego, zaś objęte niniejszym postępowaniem roboty budowlane (jak wynika z akt sprawy) zostały rozpoczęte jeszcze przed dokonaniem tego zgłoszenia. Naruszenie przepisów art. 28 ustawy - Prawo budowlane oznacza, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Konieczne było zatem przeprowadzenie postępowania w oparciu o przepisy art. 48 tej ustawy. W trakcie tego postępowania, zgodnie z procedurą przewidzianą w takich wypadkach, zostało wydane postanowienie w oparciu o przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, nakładające na inwestora obowiązek dostarczenia w określonym terminie wymienionych w postanowieniu dokumentów. Inwestor [...] przedłożył wymagane dokumenty, z których wynika, że Wójt Gminy S. ustalając w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. warunki zabudowy przedmiotowego terenu wskazał m.in., że dopuszcza zachowanie usytuowania dotychczasowego budynku w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy działki. W przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym prawidłowo przewidziano usunięcie stolarki okiennej i wstawienie luksferów w istniejącym otworze okiennym w ścianie - elewacji południowo-wschodniej z uwagi na posadowienie budynku przy granicy z działką sąsiednią nr [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że w załączniku do ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane polegające na odbudowie istniejącego obiektu budowlanego nie zostały ujęte jako osobna kategoria z własnymi współczynnikami. W konsekwencji, w świetle przepisów art. 48 ust. 1 (dotyczącego także budowy części obiektu budowlanego), art. 49 oraz art. 59f ustawy - Prawo budowlane, dla ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej z tytułu wykonania przedmiotowej budowy/odbudowy budynku gospodarczego należało przyjąć współczynniki właściwe dla kategorii powstałego obiektu budowlanego. Do obliczenia opłaty zostały przyjęte współczynniki kategorii i wielkości obiektu budowlanego przewidziane dla kategorii III obiektów budowalnych, według załącznika do ustawy - Prawo budowlane tj. dla innych niewielkich budynków, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ odwoławczy wyjaśnił, że argumenty przedstawione w zażaleniu w świetle okoliczności sprawy nie mogły mieć wpływu na niniejsze postanowienie. Dodał, że skoro w niniejszym przypadku inwestor przedłożył dokumenty wskazane w sentencji postanowienia wydanego na podstawie przepisów art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane organ pierwszej instancji zobligowany był do ustalenia wysokości i następnie do nałożenia na zobowiązanego obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej budowy/odbudowy budynku gospodarczego. Obowiązujące przepisy nie dają podstaw do ustalania wysokości opłaty legalizacyjnej z uwzględnieniem faktycznej wartości obiektu lub jego części, jak również z uwzględnieniem sytuacji materialnej osoby zobowiązanej do uiszczenia tej opłaty. Stroną postępowania w odniesieniu do obiektu budowlanego realizowanego (zrealizowanego) w warunkach samowoli budowlanej jest przede wszystkim (kolejno) inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia, że stroną zobowiązaną w sprawie dotyczącej przedmiotowego budynku powinien być projektant, czy też biuro projektowe. Kwestie roszczeń z tytułu zawartych umów cywilnoprawnych (w tym umów zlecenia) są rozstrzygane przez sądy powszechne, a nie przez organy nadzoru budowlanego.

8 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu rażące naruszenie:

9 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane polegające na przyjęciu, że wykonane roboty budowlane w istniejącym budynku stanowiły jego odbudowę, a nie remont, czy też bieżącą konserwację a w konsekwencji przyjęcie, że prowadzenie tychże robót wymagało uzyskania pozwolenia na budowę;

10 2. art. 59f w zw. z art. 59a ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że sankcja administracyjna może być nałożona w przypadkach, gdy prawo nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

11 Zarzucił także uchybienie przepisom proceduralnym, a w szczególności przepisom: art, 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77, art. 79, art. 80 i art. 81 kodeksu postępowania cywilnego (Sąd wskazał, że prawdopodobnie skarżący miał na myśli kodeks postępowania administracyjnego).

12 . W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

13 Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że opisane przez skarżącego roboty budowlane wskazują na wykonanie odbudowy budynku gospodarczego, wraz z rozbiórką jego dotychczasowej konstrukcji, bowiem jak wyjaśnił skarżący stara drewniana konstrukcja budynku była w złym stanie technicznym, w związku z czym należało ją rozebrać i wykonać od nowa ściany i dach. Skoro poprzednia konstrukcja budynku przestała istnieć, to możliwa była tylko jego odbudowa, a nie remont. Oceny tej nie zmienia fakt, że skarżący najpierw wybudował - wewnątrz drewnianych ścian - w istocie nowy budynek z gazobetonowych bloczków, a następnie te drewniane ściany rozebrał. W rezultacie tych czynności powstał bowiem nowy obiekt budowlany - o murowanych z gazobetonowych bloczków ścianach oraz poddaszu, którego wcześniej nie było (pierwotny budynek nie posiadał stropu nad parterem), a stary - drewniany budynek przestał istnieć. Potwierdzeniem okoliczności, że pierwotnie na działce skarżącego usytuowany był budynek drewniany, a następnie jego konstrukcja drewniana została rozebrana i na działce pojawił się budynek o konstrukcji murowanej z bloczków gazobetonowych, są zeznania przesłuchanych w toku postępowania administracyjnego świadków. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skarżącego, zeznania te zostały wnikliwie przeanalizowane przez organy, szczególnie przez organ drugiej instancji. Powyższe ustalenia pozawalają stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja nie należała do zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co oznacza, że realizacja inwestycji przed uzyskaniem przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiła samowolę budowlaną. Wykonywanie odbudowy budynku stanowi bowiem roboty budowlane, na których wykonywanie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego był obowiązany rozstrzygnąć o możliwości legalizacji tej inwestycji albo orzec nakaz rozbiórki. Z tych też względów nie zasługiwało na uwzględnienie twierdzenie skarżącego, że wykonane roboty budowlane objęte zostały przyjętym przez Starostę Kwidzyńskiego zgłoszeniem zamiaru wykonania remontu budynku gospodarczego na działce nr [...]w S.. Z uwagi na zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych, które doprowadziły do obecnego kształtu przedmiotowego budynku, jako odbudowy - wymagającej pozwolenia na budowę, zgłoszenie zamiaru wykonania remontu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Nawet jeżeli pierwotnie skarżący zamierzał ograniczyć prowadzone roboty budowlane do czynności remontu, to ostatecznie - w wyniku dokonania rozbiórki budynku od poziomu betonowego stropu nad piwnicą do dachu włącznie, oraz wykonania nowych ścian, stropu nad parterem i dachu - przeprowadził odbudowę budynku. Roboty budowlane nie stanowiły zatem, wbrew stanowisku skarżącego - ani remontu, ani tym bardzie bieżącej konserwacji obiektu budowlanego. Ponadto - jak wynika z zestawienia wyjaśnień skarżącego (który przyznał, że roboty budowlane wykonał jesienią 2012 roku, a rozbiórkę wewnętrznych ścian nawet wcześniej), oraz daty zgłoszenia (27 listopada 2012 r.), a także zeznań (przygotowującej dokumentację dotyczącą remontu) architekt [...], zgłoszenie zostało dokonane już po wykonaniu opisanych robót, a ponadto obejmowało jedynie otynkowanie ścian zewnętrznych, wymianę pokrycia dachu z blachy ocynkowanej na blachodachówką oraz wymianę stolarki okiennej w istniejących otworach okiennych. Niewątpliwie zatem nie obejmowało zakresu robót wykonanych przez skarżącego w tej sprawie. Analizując pozostałe zarzuty skarżącego, Sąd zważył, że procedura legalizacyjna może toczyć się wyłącznie w stosunku do inwestora, zaś o tym, czy określone roboty budowalne wymagają uzyskania pozwolenia na budowę decydują przepisy prawa budowlanego, a nie czynności podejmowane przez projektanta wykonującego projekt na zlecenie inwestora. Proponowane przez projektanta rozwiązania konstrukcyjne oraz jego ewentualne stanowisko dotyczące zakresu reglamentacji proponowanych robót budowlanych przez przepisy prawa budowlanego nie zwalniają również organu nadzoru budowlanego od samodzielnej kwalifikacji wykonanych robót. Ponadto ponieważ inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki i dąży do zalegalizowania samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego obowiązany był - stosownie do art. 49 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, ustalić w drodze postanowienia opłatę legalizacyjną. Prawidłowość wyliczenia kwoty opłaty legalizacyjnej nie nasuwa żadnych zastrzeżeń. Dodatkowo Sąd stwierdził, że skarżący został prawidłowo zawiadomiony przez organ pierwszej instancji w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami prowadzonego postępowania oraz składania wniosków, wyjaśnień i uwag. Dokonanie takiego zawiadomienia na etapie postępowania zażaleniowego było zbędne z uwagi na wydanie zaskarżonego postanowienia bez podejmowania dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie przez organ drugiej instancji. Wbrew twierdzeniom skarżącego, został on również zawiadomiony o terminie i miejscu przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków z zachowanie terminu określonego wart. 79 k.p.a. Ponadto dla prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych - wystarczająca była wiedza pracowników organów obu instancji, a zatem brak było podstaw do powoływania dowodu z opinii biegłego.

14 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł [...] zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

15 1. błędną wykładnię art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) polegającą na pominięciu, iż pozwolenia na budowę wymagają wyłącznie roboty budowlane polegające na budowie przy uwzględnieniu legalnej definicji pojęcia "budowy" oraz "robót budowlanych" w okoliczności, gdy zgodnie z ustawą roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, natomiast budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego;

16 2. błędną wykładnię art. 29 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane polegającą na pominięciu, iż remont budynku jest na mocy ustawy zwolniony od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na legalną definicję "remontu", w okoliczności, gdy zgodnie z ustawą remontem jest wykonywanie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, a zatem skarżący w niniejszej sprawie wykonał remont budynku;

17 3. błędną wykładnię art. 18 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane polegającą na przyjęciu, iż skarżący był inwestorem w postępowaniu legalizacyjnym w okoliczności, gdy skarżący jest jedynie właścicielem nieruchomości, jednakże nie wykonywał obowiązków inwestora;

18 4. niewłaściwe zastosowanie art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane polegające na pominięciu, iż właściciel obiektu obowiązany jest zapewnić bezpieczne użytkowanie obiektu oraz użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w okoliczności, gdy w niniejszej sprawie skarżący wykonał remont budynku w celu zapewnienia użytkowania i utrzymania budynku w sposób zgodny z przepisami Prawa Budowlanego;

19 5. błędną wykładnię art. 48 ust. 3 i 5 ustawy Prawo budowlane polegającą na przyjęciu, iż organ nie nałożył na skarżącego obowiązku przedłożenia dokumentacji, zatem skarżący zrobił to dobrowolnie, a więc zmierzał do zalegalizowania samowoli budowlanej, w okoliczności, gdy przepis stanowi, iż organ nakłada obowiązek przedstawienia wskazanej dokumentacji, toteż nakaz taki nie był przejawem dobrowolności i chęci skarżącego, a tym bardziej nie był przyznaniem, iż skarżący dokonał samowoli budowlanej, którą należy zalegalizować.

20 Zarzucając również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

21 6. niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z 75 § 1 Kpa polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia i nieprzekazaniu organowi sprawy do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem przeprowadzenia pełnego i właściwego postępowania dowodowego, w okoliczności, gdy organ ograniczył się wyłącznie do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków w sytuacji, gdy koniecznym było przynajmniej powołania biegłego z zakresu budownictwa oraz dokonanie dokładnych i szczegółowych oględzin budynku, aby wyjaśnić, czy zakres robót skarżącego mieścił się w pojęciu remontu;

22 7. błędną wykładnię art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 Kpa poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, który sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, iż organy, wydając zaskarżone postanowienia, nastawione były na zaspokojenie wyłącznie własnego interesu oraz pominięcie, iż wydając każdą decyzję czy postanowienie organ ma obowiązek mieć na względzie przede wszystkim słuszny interes obywateli i interes społeczny, a także musi pogłębiać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej.

23 Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi.

24 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

25 Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

26 Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiadają on usprawiedliwionej podstawy.

27 W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego ( por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016r. sygn. akt II GSK 938/15, LEX nr 2227735).

28 Jako zarzuty procesowe autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1 k.p.a., art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 2 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię polegające na nieuchyleniu postanowienia w sytuacji gdy organ nie powołał biegłego z zakresu budownictwa i nie uwzględnił słusznego interesu obywateli oraz interesu społecznego, nie pogłębiając przy tym zaufania obywateli do organów administracji.

29 Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma więc tylko charakter ustrojowy. Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na postanowienie i wydał w tej sprawie wyrok, a więc dokonał kontroli administracji publicznej. Dokonał tej kontroli na podstawie kryterium zgodności z prawem. Bezzasadny jest więc zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz.1066 z późn. zm.). Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

30 Niezasadny jest również zarzut zaakceptowania przez Sąd naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 8, art 75 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, a następnie ustalenie opłaty legalizacyjnej zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie może być uznane za działanie organu niezgodne z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności z zasadą wyrażoną w art. 7 - praworządności - czyli podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatel, czy w art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z kolei to, czy dany dowód zostanie przeprowadzony zależy od oceny przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, co do których organ miał wątpliwości. Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do zastosowania w sprawie na podstawie art. 75 k.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzania, jeśli dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony. Nie ulega wątpliwości, że pracownicy wyspecjalizowanego organu jakim jest organ nadzoru budowlanego, mają wystarczającą wiedzę, aby zakwalifikować wykonane roboty budowlane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego i zbędne jest w tym zakresie powoływanie biegłych. Jednocześnie wskazać należy, że organ administracji nie jest związany wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób niebudzący wątpliwości może być ustalona przez ten organ. Dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie ( por. wyrok NSA z dnia 28 września 2010r. sygn. akt II OSK 242/09, LEX nr 746892).

31 Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.

32 Niezasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący błędnej wykładni art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Jak zaś stanowi art. 3 pkt 8 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

33 Za remont zatem nie można uznać wykonanie prac, w wyniku których obiekt uzyskuje inne parametry i wymiary niż obiekt pierwotnie istniejący. W wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych niż obiekt pierwotny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 517/11 - CBOSA; z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 610/2010 - LexPolonica nr 2542882; z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1945/2006 - LexPolonica nr 2476127). Pojęcie remontu nie może być rozszerzane na sytuacje polegające na nadbudowie, rozbudowie czy też odbudowie obiektu budowlanego. Takie bowiem roboty budowlane kwalifikowane są jako budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Za remont nie mogą zostać uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego. Aby można było mówić o remoncie obiektu budowlanego musi bowiem istnieć remontowany obiekt, dlatego też przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Nie mamy do czynienia z remontem, jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym. Odtworzenie, które obejmuje rozebranie a następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1835/10 - CBOSA; z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1483/10 - LEX nr 1151902; z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 56/05 - LEX nr 194342; z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 525/08 - CBOSA,).

34 W niniejszej sprawie nie zachodził przypadek wykonania robót budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Rozbiórki obiektu budowlanego i budowy nowego obiektu - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie można bowiem zakwalifikować jako remontu. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że nowy obiekt powstawała we wnętrzu starego oraz to, że zachował dotychczasowe gabaryty. Nie można bowiem przyjąć, że obiekt istniał w trakcie jego remontu, w sytuacji gdy faktycznie żadne prace związane z tym obiektem nie były wykonywane. Natomiast we wnętrzu powstawał nowy obiekt budowlany, a roboty budowlane w stosunku do istniejącego obiektu ograniczyły się do jego rozbiórki. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że mamy do czynienia z nowo powstałym obiektem, który jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego różni się od dotychczasowego, nie tylko materiałami użytymi do jego budowy, ale również konstrukcją. Zasadna jest również argumentacja sądu pierwszej instancji, że dokonane skutecznie zgłoszenie dotyczące remontu przedmiotowego budynku, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, bowiem miało miejsce już po rozpoczęciu robót budowlanych i obejmowało swoim zakresem jedynie otynkowanie ścian zewnętrznych, wymianę pokrycia dachowego oraz wymianę stolarki okiennej, tym samym nie dotyczyło robót budowlanych, które faktycznie skarżący wykonał.

35 W tym względzie podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodne ze stanowiskiem organów administracji publicznej, które w szczegółowy sposób określiły zakres wykonanych robót budowlanych, odnosząc się wyczerpująco do zarzutów odwołania i żądania skarżącego zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych jako remontu i wyjaśnił kwestie dotyczące zastosowania procedury z art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji wskazał na definicje ustawowe budowy (art. 3 pkt 6 ustawy) oraz remontu (art. 3 pkt 8 ustawy).

36 Niezrozumiałe są zarzuty kasacyjne dotyczący błędnej wykładni art. 18 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz niewłaściwego zastosowania art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, mające polegać na przyjęciu, że skarżący jest inwestorem w postępowaniu legalizacyjnym oraz pominięciu, że właściciel obiektu obowiązany jest zapewnić jego bezpieczne użytkowanie. Wskazać bowiem należy, że sąd pierwszej instancji nie stosował powołanych w tym zarzucie przepisów i nie dokonywał ich wykładni, tym samym nie mógł ich naruszyć w sposób opisany w skardze kasacyjnej. Na marginesie można jedynie zwrócić uwagę, że w toku całego postępowania skarżący nie kwestionował tego, że jest inwestorem oraz wykonywał nałożone na niego z tego tytułu obowiązki. Z kolei bez powzięcia przez podmiot, który przyjmuje na siebie rolę inwestora, zamiaru realizacji określonej inwestycji budowlanej nie ma mowy o działalności budowlanej w zakresie określonej inwestycji budowlanej.

37 Podobnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 48 ust. 3 i 5 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo powołał treść wskazanych przepisów i dokonał ich wykładni wskazując przy tym, że przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 stanowiło podstawę do wdrożenia kolejnego etapu legalizacji tj. ustalenia opłaty legalizacyjnej. Z kolei kwestionowanie przez skarżącego na tym etapie postępowania kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, nie może świadczyć o błędnej wykładni zastosowanych w toku postępowania legalizacyjnego przepisów.

38 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uznał, iż podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, tym samym skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a.