Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2016 r., II GSK 3918/16

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2016 r., II GSK 3918/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 13 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2016 r. sygn. akt VI SAB/Wa 74/15 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyłączenie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego oddala skargę kasacyjną. 1

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2016 r., sygn. akt. VI SA/Wa 74/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: Skarżąca lub Spółka) na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyłączenie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w pkt 1) zobowiązał Głównego Inspektora Farmaceutycznego do rozstrzygnięcia wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą we W. o wyłączenie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego - w terminie 14 (czternastu) dni - od dnia doręczenia akt sprawy; w pkt 2) stwierdził, że bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; w pkt 3) zasądził od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą we W. kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

3 Sąd I instancji stwierdził, że istota sporu prawnego niniejszej sprawy dotyczy problematyki wyłączenia osoby sprawującej funkcję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we Wrocławiu od udziału w postępowaniu prowadzonym przez ten organ, ze względu na wystąpienie w ocenie skarżącej okoliczności mogących budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności osoby piastującej funkcję piastuna organu.

4 WSA zgodził się z oceną, że pracownik pełniący funkcję Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego - jako piastun organu monokratycznego - nie posiada bezpośredniego przełożonego, co nie czyni jednak "martwą" regulacji zawartej w przepisach k.p.a., dotyczącej wyłączenia pracownika (organu). W takiej sytuacji o wyłączeniu z urzędu lub na wniosek z powodu uprawdopodobnienia istnienia okoliczności wywołujących wątpliwości co do bezstronności pracownika piastującego funkcję organu monokratycznego orzeka organ wyższego stopnia, w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz.U. 2016, poz. 23 z późn. zm., (dalej: k.p.a). Organy wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. władne są bowiem wydawać postanowienia o wyłączeniu piastuna funkcji organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu.

5 Zdaniem Sądu I instancji nie można uznać za uprawniony pogląd, aby pojęcie pracownika organu w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 k.p.a., obejmowało także osobę będącą personalną obsadą tego organu. Wynika to z faktu, że piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej). Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Zatem osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monkratycznego organu administracji publicznej podlega zatem wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu.

6 WSA wskazał, że kwestia wyłączenia pracownika organu monokratycznego, nie została rozpoznana, gdyż organ administracji nie wydał w tym przedmiocie żadnego rozstrzygnięcia. Organ wyższego stopnia w stosunku do Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego tj. GIF, który pozostaje właściwy do rozpoznania żądania wyłączenia [...], piastuna funkcji organu, od udziału w postępowaniu w sprawie o znaku sprawy: [...],[...] oraz [...]. Sąd I instancji zobowiązał GIF do rozstrzygnięcia wniosku strony skarżącej w wyznaczonym terminie. Zdaniem WSA, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie wynikała ona wyłącznie z ewidentnych zaniedbań organu.

7 GIF wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. 2016, poz. 718 z późn. zm., (dalej: p.p.s.a.), na wypadek nie uwzględnienia tego wniosku wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

8 Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

9 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

10 2. art. 149 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia wniosku o wyłączenie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w sytuacji, gdy przepisy k.p.a., w szczególności art. 25 k.p.a. nie nakładają na organ takiego obowiązku.

11 Argumentację na poparcie powyższych zarzutów GIF przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

12 W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2016 r. GIF zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wspomniane brzmienie art. 182 § 2 p.p.s.a. - obowiązujące od 15 sierpnia 2015 r. - zostało wprowadzone na mocy przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Z art. 2 ustawy zmieniającej wynika jednak, że to nowe brzmienie przepisu nie ma zastosowania w przypadku postępowań sądowych wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, bowiem skarga spółki została złożona przed 15 sierpnia 2015 r.

15 Wobec tego na gruncie tej sprawy należy rozważać zastosowanie art. 182 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny może również na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2, a strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W skardze kasacyjnej opartej wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) strona wnosząca ten środek odwoławczy oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Strona przeciwna tj. Spółka, po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niniejsza skarga kasacyjna może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie).

16 Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

17 Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

18 Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

19 Dla dopuszczalności takiej skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W rezultacie skarga na bezczynność jest nie tylko środkiem procesowym, mającym przeciwdziałać opieszałym i przewlekłym działaniom administracji publicznej, ale umożliwia też dokonywanie przez sąd administracyjny prawidłowej wykładni prawa administracyjnego wówczas, kiedy organ, prezentuje pogląd, że żadna norma ustawowa nie zobowiązuje go i nie upoważnia do działania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt. I OSK 3/10, LEX nr 595338).

20 Podkreślić należy, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd administracyjny nie może odnosić się do kwestii mogących wpłynąć na merytoryczną treść przyszłego rozstrzygnięcia, a jedynie ocenia czy organ administracji wykonuje przewidziane prawem obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 673/09, LEX nr 561273; Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1176/09, LEX nr 591218; Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1249/09, LEX nr 594990).

21 Zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracji publicznej w pierwszej fazie postępowania winien ustalić jaka jest intencja wniosku i jaki organ jest właściwy do załatwienia sprawy. Stosownie do treści art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie.

22 Pismo Spółki z dnia [...] maja 2015 r. (k. 15-19) było wnioskiem w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. inicjującym postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie. Organ winien załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Pozostawić wniosek bez rozpoznania można jedynie w sytuacji określonej w art. 64 § 1 i 2 k.p.a. tj. wobec nieuzupełnienia braków wniosku.

23 GIF pismem z dnia [...] maja 2015 r. poinformował Spółkę, że wniosek został błędnie skierowany i pozostawił wniosek bez rozpoznania.

24 NSA zgodził się z Sądem I instancji, że kwestia wyłączenia pracownika organu monokratycznego, nie została w istocie rozpoznana, gdyż organ administracji nie wydał w tym przedmiocie żadnego rozstrzygnięcia w trybie przewidzianym przepisami k.p.a. Organem tym jest organ wyższego stopnia w stosunku do Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego tj. Główny Inspektor Farmaceutyczny, który pozostaje właściwy do rozpoznania żądania wyłączenia [...], piastuna funkcji organu, od udziału w postępowaniu. Jak słusznie wskazał WSA pracownik pełniący funkcję Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego - jako piastun organu monokratycznego - nie posiada bezpośredniego przełożonego, co nie czyni jednak "martwą" regulacji zawartej w przepisach k.p.a., dotyczącej wyłączenia pracownika (organu). W takiej sytuacji o wyłączeniu z urzędu lub na wniosek z powodu uprawdopodobnienia istnienia okoliczności wywołujących wątpliwości co do bezstronności pracownika piastującego funkcję organu monokratycznego orzeka organ wyższego stopnia, w rozumieniu art. 17 k.p.a. Organy wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. władne są bowiem wydawać postanowienia o wyłączeniu piastuna funkcji organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu.

25 W związku z powyższym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia wniosku o wyłączenie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego.

26 Chybiony jest również zarzut braku należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

27 Zaznaczenia wymaga, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie kontrolowanego wyroku, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający prawidłową realizację wymienionej funkcji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 1847/14).

28 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez WSA jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania powołanego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13).

29 W powyższym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

30 Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.