Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2013 r., VI SA/Wa 905/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2013 r., VI SA/Wa 905/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2013 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę

Uzasadnienie

2 Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku Gminy C.z siedzibą w C. z dnia [...] września 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...] w miejscowości C. w związku z umieszczeniem urządzeń – kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym drogi krajowej Nr [...] (ul. [...]) bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, w dniach od [...] stycznia 2012r. do [...] sierpnia 2012 r. (240 dni):

3 - uchylił w całości decyzję z dnia [...]września 2012 r.

4 - na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 5, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., nazywanej dalej "u.d.p."), § 1 pkt 2, § 3 ust. 1 lp. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, dla których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) wymierzył Gminie C. z siedzibą w C. (nazywanej dalej "Gminą") karę pieniężną w wysokości 5.953,38 złotych za zajęcie (238 dni) pasa drogowego drogi krajowej Nr [...], poprzez umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami, bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

5 W uzasadnieniu decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (nazywany dalej "GDDKiA") podał, że decyzją nr [...]z dnia [...] stycznia 2009 r. GDDKiA na wniosek firmy A. , działającej na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Burmistrza Miasta C. , wyraził zgodę na lokalizację kanalizacji deszczowej i sanitarnej w pasie drogowym drogi krajowej Nr [...] w m. C.

6 Na podstawie w/w decyzji, wobec wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. P."W." s.j. W D., H. M. z siedzibą w S. , została wydana decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. zezwalająca na zajęcie pasa drogowego (do dnia [...] grudnia 2011 r.), celem umieszczenia w nim w/w urządzenia.

7 GDDKiA decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] wymierzył karę pieniężną za przekroczenie terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w kwocie 6.003,30 zł, wskazując jako jej adresata Urząd Miasta w C., (za umieszczenie urządzeń - kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym [...]w miejscowości C.).

8 Pismem z dnia [...] września 2012 r. Gmina złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzuciła organowi naruszenie :

9 - art. 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w należytym stopniu,

10 - art. 8 k.p.a. poprzez brak szczegółowych wyjaśnień organu co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie,

11 - 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy i przyjęcie, że wnioskodawca był stroną postępowania,

12 - art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wnioskodawcy wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego,

13 - 28 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię a nadto, że stroną postępowania jest Urząd Miasta w C.,

14 - art. 40 ust 12 pkt 2 u.d.p. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że wnioskodawca przekroczył termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...].

15 Gmina wniosła o uchylenie w całości decyzji nr [...] z dnia [...] września 2012 r.

16 W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Gmina wyjaśniła, że stroną postępowania o sygn. [...], zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. było P."W." Sp.j. W. D., H. M. Ponieważ decyzja nie została przesłana do wiadomości Gminy nie była ona świadoma, że zezwolenie wygasa z dniem [...] grudnia 2011 r.

17 Gmina uznała za błędne, w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r., kierowanie decyzji do Urzędu Miasta C., jednostki organizacyjnej gminy, której przedmiotem działalności jest świadczenie pomocy burmistrzowi w zakresie realizacji uchwał rady gminy i zadań gminy.

18 W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy GDDKiA decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił w całości decyzję z dnia [...] września 2012 r. i na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 5, ust. 2 pkt 2 u.d.p. oraz § 1 pkt 2, § 3 ust. 1 lp. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, dla których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i autostrad, wymierzył Gminie karę pieniężną w wysokości 5.953,38 złotych.

19 GDDKiA stwierdził błędne ustalenie strony postępowania w postaci Urzędu Miasta C., a co za tym idzie skierowanie decyzji do podmiotu będącego jedynie jednostką pomocniczą, nie posiadającą osobowości prawnej, która nie może być stroną w sprawie.

20 GDDKiA potwierdził słuszność zarzutów gminy o naruszeniu art. 7, 8 i 10 k.p.a. poprzez nie podjęcie wystarczających działań dla ustalenia właściwej strony postępowania, jak również, stwierdzając równocześnie, że decyzja nr [...] z dnia [...] września 2012 r. była dotknięta wadą określoną w art. 156 k.p.a. § 1 pkt 4 k.p.a. - decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

21 GDDKiA odwołał się do stanowiska doktryny i stwierdził, że kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. W przypadku gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., może jedynie uchylić i zmienić decyzję (np. w razie rażącego naruszenia prawa, czy gdy wykonanie decyzji powodowałoby czyn zagrożony karą, czy gdyby zawierała wadę powodującą nieważność z mocy prawa) lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie I instancji (np. wydanie decyzji bez podstawy prawnej, z naruszeniem przepisów o właściwości, res iudicata, czy gdy decyzję skierowano do osoby niebędącej stroną w sprawie) (B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 138 k.p.a., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 11, Warszawa 2011).

22 GDDKiA przyjął, że przedmiot postępowania dotyczy złożonego przez Gminę wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym.

23 Decyzją z dnia [...]stycznia 2009 r. [...], na wniosek firmy A. działającej na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Burmistrza Miasta C., wyraził zgodę na lokalizację kanalizacji deszczowej i sanitarnej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...],

24 Poczynając od 2011 r., Gmina, jako inwestor zadania, którego częścią była budowa urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi w pasie drogowym drogi krajowej (ul. [...]), wiedziała o budowaniu urządzeń kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym [...] (ul. [...]).

25 Bez względu zatem na fakt, czy Gmina była czy też nie była stroną postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. jako właściciel urządzenia umieszczonego w pasie drogowym, zobowiązana była do wystąpienia do GDDKiA ze stosownym wnioskiem o naliczenie opłat rocznych z tytułu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami.

26 GDDKiA zauważył, że ustawodawca w przepisach ustawy o drogach publicznych nie wskazał podmiotu, na rzecz którego należy nałożyć opłaty, o których mowa w art. 40 u.d.p. Wobec powyższego, w rozpatrywanej sprawie podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.d.p., jest inwestor, który uzyskał zezwolenie na lokalizację urządzenia (obiektu budowlanego) w pasie drogowym. Opłaty ponoszone są corocznie przez cały okres istnienia urządzenia w pasie drogowym,

27 Organ wskazał na treść art. 39 ust. 1 u.d.p., z którego wynika generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń alba zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w formie decyzji administracyjnej. Uchylenie generalnego zakazu naruszania pasa drogowego poprzez zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczy: prowadzenia robot w pasie drogowym, umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchy drogowego, umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami tub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w innych celach. Wymienione czynności, dla których realizacji niezbędne jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, związane są z planowanym lub realizowanym zamierzeniem inwestycyjnym (robotami budowlanymi). Dlatego interes prawny (a w przypadku konieczności uiszczenia opłaty i ewentualnego przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego - również obowiązek) w uzyskaniu przedmiotowego zezwolenia ma inwestor, i to niezależnie od tego, czy roboty budowlane prowadzi (lub będzie prowadził) osobiście czy posłuży się w tym celu wykonawcą.

28 Dlatego stroną uprawnioną i zobowiązana pozostaje inwestor, nawet jeżeli w treści umowy strony zawarły zastrzeżenie, ze opłaty za zajęcie pasa drogowego ponosi wykonawca. W świetle przepisów prawa publicznego zapisy umowy przenoszące obowiązki publicznoprawne uznać należy za prawnie nieskuteczne. Zgodnie z art. 647 k.c., przez umowę o roboty budowlane wykonawca zobowiązuje się do oddania przewidzianego w umowie obiektu, wykonanego zgodnie z projektem z zasadami wiedzy technicznej, a inwestor zobowiązuje się do dokonania wymaganych przez właściwe przepisy czynności związanych z przygotowaniem robot. W zakresie tych czynności przygotowawczych mieści się również, zdaniem GDDKiA, uzyskanie wymaganych przepisami prawa zezwoleń i uzgodnień oraz uiszczenie należnych opłat o charakterze publicznym. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2002 r., w którym Sąd przyjął, że strona (inwestor) odpowiada za działania i zaniechania osób, którymi się posłużyła przy realizacji robót czyli za wykonawcę robót.

29 GDDKiA zauważył, że zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., na zarządcy drogi ciąży obowiązek wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego.

30 GDDKiA stwierdził, że w związku z tym, że wniosek o zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 wpłynął do organu dnia [...] sierpnia 2012r., należało uznać, że w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 26 sierpnia 2012 r. strona będąca właścicielem urządzenia umieszczonego w pasie drogowym nie posiadała zezwolenia, o którym mowa w w/w przepisie prawa. Dlatego kara winna być wymierzona za okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 26 sierpnia 2012r., nie zaś (jak błędnie ustalił organ w decyzji nr [...] z dnia [...] października 2012 r.) do dnia 27 sierpnia 2012 r.

31 Złożone w postępowaniu odwoławczym wyjaśnienia strony świadczące o niezawinionym przez stronę opóźnieniu w złożeniu wymaganego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w terminie po 31 grudnia 2011 r. z uwagi na przedłużającą się procedurę przekazania dokumentacji geodezyjnej przez wykonawcę – P."W." S.j. W. D., H. M. z siedzibą w S., pozostały bez wpływu na obowiązek nałożenia przez organ kary, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., na właściciela urządzenia czyli faktycznego inwestora.

32 Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GDDKiA z dnia [...] stycznia 2013 r., wnosząc o jej uchylenie w całości.

33 Zaskarzonej decyzji strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego:

34 - art. 6 k.p.a. poprzez oparcie działania organu orzekającego na podstawie innej niż przepisy prawa powszechnie obowiązującego,

35 - art. 7 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w należytym stopniu i przyjęcie, że skarżąca przekroczyła termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...] w m. C. przy ulicy [...] w związku z umieszczeniem kanalizacji sanitarnej, udzielonego do dnia [...] grudnia 2011 r. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.,

36 - art. 8 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej,

37 - art. 28 k.p.a. - poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że to skarżąca przekroczyła termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...] w m. C. przy ulicy [...] w związku z umieszczeniem kanalizacji sanitarnej, udzielonego decyzją nr [...]z dnia [...] czerwca 2011 r., do dnia[...]grudnia 2011 r.,

38 - art. 40 ust 12 pkt 2 u.d.p., poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca przekroczyła termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...]w m. C. przy ulicy [...], w związku z umieszczeniem kanalizacji sanitarnej, udzielonego do dnia[...] grudnia 2011 r. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.,

39 jak również innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego wynikających z treści uzasadnienia skargi.

40 W uzasadnieniu skargi Gmina podała, że pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. jako inwestor zadania inwestycyjnego "[...]- uzbrojenie terenów Wschodniej Strefy Ekonomicznej w C. etap 1", zwróciła się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. Rejon w Z. z wnioskiem o uzyskania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W dniu [...] sierpnia 2012 r. do inwestora wpłynęła przekazana przez wykonawcę robót, dokumentacja geodezyjna powykonawcza, co skutkowało niezwłocznym złożeniem stosownego wniosku.

41 Organ w dniu [...] września 2012r. wydał decyzję, w której nałożył na Urząd Miasta w C. karę pieniężną w wysokości 6.003,30 zł za przekroczenie terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...]w m. C. przy ulicy [...], w związku z umieszczeniem kanalizacji sanitarnej, udzielonego do dnia 31 grudnia 2011 r. decyzją nr [...]z dnia [...] czerwca 2011 r. W związku z wydaniem przedmiotowej decyzji Gmina C. złożyła wniosek z dnia [...] września 2012r. o ponowne rozpatrzenie sprawy do GDDKiA.

42 W wyniku złożonego wniosku GDDKiA decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. (nr: [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił wprawdzie w całości zaskarżoną decyzję [...] z dnia [...] września 2012 r., jednakże równocześnie rozstrzygnął co do istoty sprawy na niekorzyść skarżącej poprzez wymierzenie Gminie kary pieniężnej w wysokości 5.953,38 zł za zajęcie pasa drogowego.

43 Gmina zakwestionowała stanowisko organu, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

44 Gmina nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym miała dopuścić się przekroczenia terminu zezwalającego na zajęcie pasa drogowego [...] w m. C. przy ul. [...] w związku z umieszczeniem kanalizacji sanitarnej, udzielonego do dnia [...] grudnia 2011 r. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r.

45 Gmina nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, który ignorując decyzję [...] wydaną na wniosek firmy A. i powołując się na art. 40 u.d.p. uznał, że kara pieniężna powinna zostać nałożona na właściciela urządzenia w pasie drogowym, tj. Gminę C.

46 Zdaniem Gminy art. 40 ust. 1 pkt 12 pkt 1 u.d.p. stanowi w istocie sankcję za naruszenie obowiązków wynikających z dyspozycji art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Konsekwencją stwierdzenia przez zarządcę drogi jednego z naruszeń wymienionych w tym przepisie jest wydanie przez ten organ decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10-krotności należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Odpowiedzialność określona w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest obiektywna, niezależna od winy sprawcy naruszenia.

47 W związku z powyższym kara powinna zostać nałożona na faktycznego sprawcę naruszenia. Wskazuje na to sankcyjny charakter przepisu, jak również stwierdzenie, że w art. 40 u.d.p. nie wskazano kto jest adresatem poszczególnych opłat. Brak jasnego określenia przez ustawodawcę adresata decyzji nie oznacza, że decyzja powinna być wydana w stosunku do właściciela urządzenia. Skoro przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. ma charakter sankcyjny to może mieć jedynie zastosowanie do faktycznego sprawcy czynu, a nie w stosunku do ewentualnego właściciela urządzenia. Na poparcie swojego stanowiska Gmina powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012 r., sygn.. akt II GSK 138/11 oraz z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn.. akt II GSK 692/10, jak również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Olsztynie z dnia 8 marca 2012 r., sygn.. akt II SA/Ol 1049.

48 Organ wydający decyzję potwierdził zasadność ponoszenia przez inwestora, który uzyskał zezwolenie na lokalizację urządzenia (obiektu budowlanego) w pasie drogowym, opłat o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.d.p. Wydaje się to o tyle niezrozumiałe, że decyzja nr [...] została wydana nie na rzecz inwestora, lecz faktycznego wykonawcę robót – P. "W." Sp. j. W. D., H. M. Stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. był więc podmiot prywatny. Co więcej, w rozdzielniku decyzji nie wymieniono Gminy jako podmiotu, który otrzymał decyzję do wiadomości. Gmina nie miała możliwości dowiedzieć się o fakcie, że jak to wskazano w skarżonej decyzji, okres zezwolenia na zajęcie pasa drogowego został ustalony do dnia [...] grudnia 2011 r. Niezrozumiałym jest więc dla skarżącej przyjęcie przez organ, że to Gmina zobowiązana była do złożenie stosownego wniosku skoro nie uczestniczyła, jako strona w postępowaniu. Co więcej Gminie nie udzielano nigdy zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w sprawie [...]. Zatem uznanie, że skarżąca przekroczyła termin określony w zezwoleniu jest pozbawiony podstaw.

49 W ocenie Gminy samo stwierdzenia o posiadaniu prawa własności do urządzenia umieszczonego w pasie drogowym nie uprawnia do stwierdzenia, że umieszczenie urządzenia bez stosownego zezwolenia zostało dokonane przez właściciela.

50 W ocenie skarżącej organ powinien najpierw, w sposób należyty i dokładny stwierdzić kto faktycznie dokonał umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, a nie kto jest właścicielem urządzenia, a następnie dopiero orzec w sprawie, z uwzględnieniem podmiotu będącego faktycznym sprawcą czynu.

51 W związku z tym, że organ nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a w związku z art. 28 k.p.a. Skoro organ wymierzył karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, to w ocenie skarżącej, adresatem decyzji, a tym samym stroną postępowania powinna być spółka P."W." Sp. j. W. D., H. M.

52 Skarżąca złożyła pierwotny wniosek, w którym wskazała, że urządzenie umieszczono w pasie dogi od dnia [...] stycznia 2012 r. Jednak nastąpiło to w wyniku omyłki. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. wnioskodawca wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2012 r. zakończono inwestycję w przedmiotowym zakresie, w związku z przekazaniem przez wykonawcę stosownej dokumentacji. Zatem Gmina zobowiązana jest ewentualnie do regulowania opłat z tytułu umiejscowienia urządzenia w pasie drogi od dnia [...] sierpnia 2012 r., jako że przed tym dniem nie dysponowała faktycznie urządzeniem.

53 Dopiero po uzyskaniu informacji od skarżącej w przedmiocie umiejscowienia urządzenia w pasie drogi oraz informacji, że dokumentacja powykonawczych pomiarów geodezyjnych urządzeń infrastruktury technicznej wpłynęła do wnioskodawcy w dniu [...] sierpnia 2012 r. organ powinien ustalić opłatę za umiejscowienie urządzenia w pasie drogi na rzecz Gminy, od dnia wpływu wniosku. W stosunku zaś do strony postępowania – P. "W." Sp. j. W. D., H. M., organ powinien wszcząć postępowanie z urzędu i w przypadku stwierdzenia, że strona nie zastosowała się do treści decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. i nie wystąpiła z nowym wnioskiem, obciążyć ją właśnie za przekroczenie terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

54 W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarzonej decyzji.

55 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

56 Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

57 Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., nazywanej dalej "p.p.s.a.).

58 Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga jest nieuzasadniona, gdyż w trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło do naruszeń, w szczególności art. 77 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., które mogłyby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji.

59 W rozpoznawanej sprawie istota powstałego między stronami sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, kto jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ust. 5 i ust. 2 pkt 2 u.t.d.

60 Zgodnie z tym przepisem zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

61 Skarżąca stoi na stanowisku, że w sytuacji, gdy doszło do zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, rozstrzygające znaczenie ma ustalenie faktycznego sprawcy czynu, a nie automatyczne nakładanie kary na właściciela urządzenia.

62 Skarżąca, kwestionując wydane rozstrzygnięcie przyjęła, że skoro decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. zezwalająca na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] w m. C. ul. [...] w celu umieszczenia kolektora kanalizacji sanitarnej została wydana na rzecz wykonawcy – P. "W." Sp. j. W. D., H. M., to inwestor - Gmina, który nie był stroną tego postępowania, nie może ponosić konsekwencji w postaci nałożonych kar za zajęcie wspomnianego pasa drogowego.

63 W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się więc do rozstrzygnięcia, kto jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, prowadzonego na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

64 Ustawa o drogach publicznych nie zawiera unormowania definiującego stronę postępowania na użytek postępowania wszczynanego w związku z naruszeniem przepisów w niej określonych, wyłączającego stosowanie kodeksowej regulacji - art. 28 k.p.a., jednakże w przepisie art. 39 ust. 3a u.t.d. ustawodawca wskazał, że decyzja o zezwoleniu na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego winna zawierać m.in. pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do uzyskania – oprócz stosownych pozwoleń i uzgodnień – także zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Regulacja ta przemawia za tym, że to inwestor, a nie wykonawca robót w pasie drogowym jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia. W sytuacji zaś, gdy uzyskał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a następnie przekroczył termin zajęcia lub zajął powierzchnię pasa większą niż określona w zezwoleniu – to inwestor jako podmiot mający własny interes prawny do prowadzenia robót w pasie drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego winien być adresatem decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej z tego tytułu. Wykonawca takich robót nie realizuje bowiem robót we własnym imieniu i na własną rzecz, lecz na zlecenie i w imieniu inwestora, stąd nie posiada w takim postępowaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

65 W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że stroną postępowania w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego jest właściciel urządzenia usytuowanego w pasie drogowym, on jest bowiem podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacji z organem administracyjnym. Dopuszcza się odpowiedzialność innego podmiotu, o ile jednak inna osoba dokona zajęcia pasa drogowego na własną rzecz i we własnym imieniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08 – Lex nr 529876 i z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10 – nie publ. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 57/10 - Lex nr 674120). Również w literaturze przedmiotu ten problem został dostrzeżony i wyrażono zapatrywanie, że to inwestor w takiej sytuacji powinien ponieść konsekwencje niezgodnego z przepisami zajęcia pasa drogowego (por. K. Sobieralski: Strona postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego - Nowe Zeszyty Samorządowe 2009 r. nr 4, str. 12 i nast., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 97/12).

66 Z akt sprawy wynika, ze inwestorem była Gmina, która wnioskiem z dnia [...] grudnia 2010 r. wystąpiła do Wojewody Ś. o pozwolenie na budowę sieci kanalizacji deszczowej i sanitarnej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w ramach projektu "[...]" – uzbrojenie wschodniej strefy ekonomicznej w C..

67 Wojewoda Ś.decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora – Gminy C.

68 P."W." było jedynie jednym z wykonawców budowy sieci kanalizacji w Gminie C. (v. pismo z dnia [...] sierpnia 2012 r.), albowiem z Kontraktu zatytułowanego Projekt "[...]– Uzbrojenie Terenów Wschodniej Strefy Ekonomicznej w C. – Etap I" wynika, że wykonawcą projektu było konsorcjum firm: P. "W." (lider) oraz P."E." Sp. z o.o. (partner).

69 Decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] została co prawda wydana po rozpatrzeniu wniosku P."W." s.j. W. D., H. M., co zdaniem Gminy przesądza o uznaniu tego pomiotu za właściwą stronę postępowania w przedmiocie nałożenia kary, jednakże – co zostało wprost wskazane w tejże decyzji - wydano ją stosownie do zezwolenia nr [...] z dnia [...] stycznia r. czyli decyzji GDDKiA nr [...]. Decyzja ta została wydana firmie działającej z upoważnienia Burmistrza Miasta C.

70 W świetle powyższego należało przyjąć, że lider konsorcjum P."W." występowało o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie w imieniu własnym, lecz z upoważnienia inwestora i na jego rzecz, na którym ciążył obowiązek uzyskania niezbędnego zezwolenia.

71 W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.