Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r., VII SAB/Wa 41/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r., VII SAB/Wa 41/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia oddala skargę

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowej w W., zawartej w piśmie z [...] lipca 2017 r., jest bezczynność Prezydenta [...] w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia.

3 W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podała, że w dniu [...] września 2015 r. skierowała do Prezydenta [...] wniosek o wydanie zaświadczenia o uzyskaniu milczącej zgody na realizację inwestycji (na podstawie dokonanego przez nią w dniu [...] czerwca 2015 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych), kierując się upływem 30-dniowego terminu, jaki był wówczas przewidziany na wniesienie sprzeciwu przez organ. Pismem z [...] października 2015 r. znak:[...], organ poinformował Spółkę, że w sprawie wydano decyzję o sprzeciwie w dniu [...] sierpnia 2015 r. Na powyższe pismo skarżąca w dniu [...] października 2015 r. wniosła zażalenie przyjmując, że stanowi ono postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Wojewoda [...] po rozpoznaniu tego zażalenia, postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia, wskazując, że pismo Prezydenta [...] nie miało charakteru postanowienia, wobec czego zażalenie nie przysługiwało. Jednocześnie stwierdził, że organ prawidłowo wywiązał się ze swojego zadania udzielając w piśmie z [...] października 2015 r. odpowiedzi na temat stanu sprawy. Zdaniem Wojewody[...], pismo Spółki z [...] września 2015 r. nie było wnioskiem o wydania zaświadczenia, a prośbą o udzielenie informacji o stanie sprawy. Na powyższe postanowienie Wojewody, Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 18 stycznia 2017 r. o sygn. akt VII SA/Wa 319/16 oddalił skargę. Jednocześnie Sąd w wyroku tym wskazał, że "jeżeli Skarżąca spółka przyjmie, że Prezydent [...] nie rozpoznał jej wniosku zawartego w piśmie z dnia [...] września 2015 roku, ponieważ nie wydał w tym przedmiocie postanowienia, to może rozważyć wszczęcie procedury związanej z zarzutem bezczynności tego organu".

4 Przyjmując za zasadne rekomendacje Sądu, skarżąca pismem z [...] marca 2017 r. wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta[...]. Wojewoda[...], załatwił to zażalenie postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., odmawiając wyznaczenia Prezydentowi [...] terminu do załatwienia sprawy; jednocześnie przyjął, że Prezydent[...] załatwił pismo skarżącej z [...] września 2015 r., udzielając na nie pisemnej odpowiedzi.

5 Skarżąca stwierdziła, że z taką oceną organu wyższego stopnia nie zgadza się i wskazała na bezczynność Prezydenta[...], wobec nie rozpoznania do dnia wniesienia skargi, jej wniosku z [...] września 2015 r. o wydanie zaświadczenia.

6 W konsekwencji skarżąca zarzuciła naruszenie:

7 -art. 35 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 217 § 1 i art. 219 tej ustawy poprzez niewydanie zaświadczenia, ewentualnie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia,

8 -art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie,

9 -art., 6, art. 8, art. 12 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie, co naruszyło zasadę legalności, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasadę szybkości i ograniczonego formalizmu.

10 Podnosząc powyższe skarżąca wniosła: o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

11 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nie było podstaw do wydania zaświadczenia czy postanowienia odmawiającego jego wydania, albowiem skarżąca Spółka nie złożyła wniosku w tym zakresie.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

13 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w okolicznościach sprawy nie sposób zarzucić organowi stanu bezczynności w załatwieniu wniosku o wydanie zaświadczenia.

14 Na wstępie zważyć jednak należy, że przedmiotowa skarga na bezczynność jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu, skarżąca stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), wyczerpała tryb zaskarżenia. Pismem z 22 marca 2017 r. -skierowanym do Wojewody [...]- wniosła bowiem zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a to na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu wówczas obowiązującym, Dz. U. z 2016 r., poz. 23), i w związku z bezczynnością Prezydenta [...] w rozpatrzeniu jej wniosku z [...] września 2015 r. o wydanie zaświadczenia o uzyskaniu milczącej zgody na realizację zgłoszonej inwestycji. Zważyć też trzeba, że skarżona bezczynność dotyczy wniosku o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 k.p.a., a jako tak określona – na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a to: w zw. z art. 219 k.p.a., jak i art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., mieści się w kognicji sądu administracyjnego.

15 Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić zaś trzeba, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 pkt 1 tej ustawy sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności.

16 Jednocześnie dostrzec należy, że ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał zdefiniowania pojęcia "bezczynność". Niemniej, w orzecznictwie zgodnie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 k.p.a., organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: istnienie ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz brak jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne zaistnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz, czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że brak działania pomimo takiego obowiązku, przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy, powoduje konieczność uwzględnienia skargi.

17 Zatem, bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności lub niespiesznie prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaznaczyć przy tym należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym uruchomionym skargą na bezczynność, sąd ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać opisany powyżej stan, tj. stan bezczynności. Przedmiotem oceny sądu w takim postępowaniu staje się bowiem jedynie kwestia, czy stan bezczynności organu w danej sprawie zachodzi, a jeśli tak, to czy nakazanie organowi załatwienia sprawy jest na datę orzekania przez sąd dopuszczalne, uzasadnione i celowe. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

18 Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że w kontrolowanym przypadku nie można zarzucić organowi pozostawania w bezczynności.

19 I tak, Sąd zauważa, że rozpoznawana skarga dotyczy bezczynności Prezydenta [...] w załatwieniu wniosku skarżącej z [...] września 2015 r. o wydanie, jak twierdzi skarżąca, zaświadczenia na podstawie art. 217 k.p.a. W sprawie bezsporne jest, że zaskarżony organ nie prowadził postępowania we wskazanym trybie, i nie wydał zaświadczenia, czy postanowienia o odmowie jego wydania na podstawie art. 219 k.p.a. Co jednak istotne, wskazane pismo skarżącej z [...] września 2015 r. nie stanowiło wniosku w ww. zakresie. W tymże piśmie, skarżąca Spółka zwróciła się bowiem jedynie "z prośbą o potwierdzenie w drodze pisemnej nie wniesienia sprzeciwu do ww. zgłoszenia". W żadnym miejscu tego pisma, nie wskazała natomiast na tryb uregulowany w art. 217 i nast. k.p.a. Nie podała, że wnosi o wydanie zaświadczenia, nie przywołała także ww. podstawy prawnej, nie posłużyła się również tego rodzaju zwrotem, który sugerowałby inny charakter żądania (niż przyjęty przez organ w sprawie), a oparty na ww. art. 217 Kodeksu. W konsekwencji, Prezydent [...] nie mógł ww. pisma skarżącej potraktować jako wniosku o wydanie zaświadczenia. Żaden organ administracji publicznej nie jest bowiem uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony; o tym jaki charakter ma pismo/podanie decyduje wyłącznie strona. Zgodnie zaś z treścią ww. podania, skarżąca wnosiła o udzielenie pisemnej informacji dotyczącej dokonanego przez nią uprzednio, zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W konsekwencji, Prezydent [....]mógł na tę prośbę zareagować zwykłym pismem o charakterze informacyjnym, co też uczynił [...] października 2015 r.

20 Podsumowując, w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził, aby organ pomimo takiego obowiązku, nie wydał zaświadczenia czy postanowienia na podstawie art. 219 k.p.a., i w związku z tym, aby w sprawie istniał stan bezczynności organu w wydaniu aktu. Sąd nie stwierdził bowiem, wbrew argumentacji skargi, aby do Prezydenta [...]wpłynął wniosek skarżącej o wydanie zaświadczenia, który to pozostawałby nadal niezałatwiony. W aktach brak takiego żądania, co istotne – nie zawiera takiego pismo skarżącej z [...] września 2015 r. Dlatego też Sąd nie stwierdził naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kodeksu, i nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia.

21 W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.