Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2017 r., VII SAB/Wa 34/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2017 r., VII SAB/Wa 34/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M.K. i A. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie wniosku o nakazanie rozbiórki sieci uzbrojenia terenu w zakresie sieci gazowej i wodociągowej I. stwierdza bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku M. K. i A. K. o nakazanie rozbiórki sieci uzbrojenia terenu działek o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...] w zakresie sieci gazowej i wodociągowej, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych), IV. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do rozpoznania wniosku M. K. i A. K. o nakazanie rozbiórki sieci uzbrojenia terenu działek o nr ew. [...]i [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...] w zakresie sieci gazowej i wodociągowej w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi, V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących M. K. i A.K. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 1. W dniu [...] maja 2017 r. M. K. i A. K., zwani dalej "skarżącymi", wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], zwanego dalej także "PINB", w rozpatrzeniu sprawy w zakresie nakazu rozbiórki budowanych bez pozwolenia sieci wodociągowej i gazowej (znak: [...]).

3 2. Skarżący wyjaśnili, że ww. skarga została złożona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

4 Wnioskiem z [...] października 2015 r. (doręczenie: [...] października 2015 r.) skarżący wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z wnioskiem o nakazanie rozbiórki sieci uzbrojenia terenu obejmujących sieci: gazową, wodną i kanalizację sanitarną. Zdaniem skarżących sieci te zostały wybudowane na działkach o nr ew. [...] i [...], należących do skarżących i położonych w miejscowości [...], gmina [...]. Sieci wykonano wszakże bez uzyskania zgody właścicieli nieruchomości, a przez to bez wymaganego przez prawo pozwolenia na budowę.

5 Skarżący wyjaśnili przy tym, że w zakresie sieci kanalizacji sanitarnej toczy się odrębne postępowanie zawisłe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, prowadzone pod sygn. akt VII SA/Wa 27/17. Dlatego też skarga dotyczy tylko, zdaniem skarżących, bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i przewlekłości prowadzonego przez ten organ postępowania w sprawie w zakresie nakazu rozbiórki sieci wodociągowej i gazowej.

6 Ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że stan prawny każdej ze wskazanych sieci uzbrojenia terenu nie był w pełni jasny. Dlatego PINB podjął czynności mające na celu ustalenie okoliczności faktycznych dotyczących poszczególnych sieci.

7 Kolejno, po ponad dziewięciu miesiącach postępowania, zawiadomieniem z [...]czerwca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] poinformował skarżących o wszczęciu na ich wniosek postępowania administracyjnego w sprawie nakazania rozbiórki sieci uzbrojenia terenu (gaz, woda i kanalizacja sanitarna), zlokalizowanej na działkach o nr ew. [...]i [...].

8 W dniu [...]lipca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...], znak: [...], odmówił nakazania rozbiórki sieci uzbrojenia terenu (gaz, woda i kanalizacja sanitarna), zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...] i [...]położonych w miejscowości [...] gmina [...].

9 Jeszcze przed wydaniem wskazanej decyzji PINB nr [...], skarżący [...] czerwca 2016 r. złożyli do wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego zażalenie na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej także "[...]WINB", postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r., Nr [...] , uznał zażalenie skarżących za zasadne i zobowiązał PINB w [...]do podjęcia stosownych kroków zapobiegających występowaniu podobnych przypadków przewlekłości postępowania przy załatwianiu spraw w przyszłości.

10 Natomiast bezpośrednio w sprawie o nakazanie rozbiórki trzech sieci uzbrojenia terenu skarżący [...] sierpnia 2016 r. złożyli do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], odwołanie od decyzji PINB z [...] lipca 2016 r., nr [...].

11 W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżących [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z [...] września 2016 r., znak: [...], uchylił rozstrzygnięcie organu powiatowego i przekazał sprawę wraz z jej aktami do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

12 3. Merytoryczna, choć kasatoryjna decyzja [...]WINB nr [...] z [...] września 2016 r., ani wcześniejsze postanowienie [...]WINB z [...]sierpnia 2016 r., Nr [...], w przedmiocie przewlekłości postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], nie doprowadziły do końcowego rozstrzygnięcia dotyczącego rozbiórki trzech sieci. Jak podkreślają skarżący, w okresie ponad czterech miesięcy od przekazania ostatecznego rozstrzygnięcia [...]WINB wraz z aktami do PINB, sprawa odnosząca się do sieci gazowej i sieci wodociągowej nie została załatwiona przez wydanie decyzji merytorycznej. Zdaniem skarżących zostały przez to naruszone obowiązujące terminy załatwiania spraw określone w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Stanowi to – w opinii skarżących - ewidentne pogwałcenia prawa i wymaga interwencji organu wyższego stopnia.

13 Z powodów wskazanych w poprzednim akapicie, w dniu [...] stycznia 2017 r. skarżący złożyli zażalenie na niezałatwienie w terminie ww. sprawy.

14 Skarżący wskazali przy tym, że bezczynność organu powiatowego po przekazaniu mu do ponownego rozpoznania sprawy nakazu rozbiórki sieci, stanowi ponowne naruszenie obowiązującego prawą w tej samej sprawie. Skarżący wskazali bowiem na powołane wyżej postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016 r., Nr [...], w przedmiocie przewlekłości postępowania.

15 4. Po rozpoznaniu zażalenia skarżących z [...] stycznia 2017 r. na bezczynność PINB, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z [...] marca 2017 r. uznał zażalenie skarżących za zasadne i wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy, 45-dniowy termin (licząc od dnia doręczenia postanowienia) na załatwienie ww. sprawy.

16 Organ wydał powyższe rozstrzygnięcie działając na podstawie art. 37 § 2 w zw. z art. 123 k.p.a.

17 Organ wojewódzki stwierdził, że postępowanie w sprawie sieci gazowej i wodociągowej nie zostało zawieszone, a przekazanie akt administracyjnych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w związku ze sprawą o sygn. akt sądowych VII SA/Wa 27/17 nie uzasadnia bezczynności organu administracji prowadzącego postępowanie w zakresie sieci wodociągowej i sieci gazowej. Organ administracji w takiej sytuacji powinien sporządzić kopie akt lub podjąć czynności w celu pozyskania wymaganej dokumentacji do rozpoznania sprawy. Bierne oczekiwanie na załatwienie sprawy przez sąd w odniesieniu do jednej sieci i zwrot akt stanowi postać bezczynności organu administracji.

18 Zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie jest skuteczne, jeżeli organ uchybia terminowi, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. lub jeżeli przekroczył ustanowiony przez siebie termin, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Należało zatem stwierdzić, że po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ powiatowy podjął działania wyłącznie co do sieci kanalizacji sanitarnej, pomijając sieci wodociągową i gazową.

19 5. Mimo wydania przez [...]WINB postanowienia nr [...] z [...] marca 2017 r. i wyznaczenia organowi powiatowemu dodatkowego 45-dniowego terminu na załatwienie ww. sprawy, sprawa nadal nie została załatwiona. Dlatego też w dniu [...]maja 2017 r. skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu powiatowego odnoszącą się do sieci wodociągowej i sieci gazowej.

20 Skarżący wskazali ponadto, że pomimo upływu dodatkowego terminu na załatwienie sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dalszym ciągu pozostaje bezczynny. W związku z tym skarżący wnieśli o nałożenie kary finansowej na organ powiatowy oraz zobowiązanie go do załatwienia ww. sprawy w określonym terminie. Jak wskazali skarżący, pozostawanie sieci gazowej i wodociągowej na przedmiotowej nieruchomości uniemożliwia podjęcie planowanej inwestycji w postaci budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego.

21 6. Odpowiadając w dniu [...] czerwca 2017 r. na skargę złożona do Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Powiatowego w [...] wyjaśnił, że sprawa nie została ostatecznie załatwiona w terminie określonym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z [...] marca 2017 r. ze względu na brak akt sprawy, które zostały przekazane w całości do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], a następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w związku ze skargą skarżących na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Pracownik prowadzący ówcześnie sprawę nie pozostawił w Inspektoracie kopii akt niezbędnych do prowadzenia dalszego postępowania, a następnie przebywał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. W związku z powyższym sprawa została przekazana innemu pracownikowi, który po zapoznaniu się ze sprawą zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie akt celem sporządzenia z nich kserokopii.

22 Po otrzymaniu akt sprawy oraz kierując się wskazaniami [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartymi w decyzji nr [...] z dnia [...] września 2016 r. organ ponownie wezwał przedstawicieli gestorów sieci do złożenia wyjaśnień w ww. sprawie oraz do przedłożenia dokumentów świadczących o legalności sieci. Na skutek wezwania stawili się w Inspektoracie przedstawiciele Urzędu Miasta i Gminy [...] oświadczając, że sieć została zrealizowana w latach 1984-1995. Gmina nie posiada wszakże żadnych dokumentów świadczących o legalności inwestycji. Na wezwanie nie stawił się natomiast przedstawiciel [...] Spółki [...] Sp. z o. o. W związku z dalszym brakiem jakichkolwiek dokumentów świadczących o legalności ww. sieci niezbędnym jest wdrożenie procedury legalizacyjnej, która zostanie przeprowadzona przez Inspektorat w możliwie najkrótszym czasie. Mając powyższe na uwadze organ wniósł o odrzucenie skargi.

23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

24 Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

25 7. Wyjaśniając przesłanki rozstrzygnięcia, wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tj. w sprawach, w których sądy administracyjne właściwe są do rozpoznawania skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach.

26 Z powyższej regulacji wynika, że skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86).

27 Celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony.

28 Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.).

29 8. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie, Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w [...] pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy nakazu rozbiórki sieci wodociągowej oraz sieci gazowej, zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...]i [...]w miejscowości [...] gmina [...].

30 Należy przy tym stwierdzić, że skarżący wykorzystali środek przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. składając w dniu [...] stycznia 2017 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność organu powiatowego. Mimo wyznaczenia przez organ wojewódzki dodatkowego terminu dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie wskazanych dwóch sieci infrastruktury terenu (wodnej i gazowej), organ powiatowy nie wydał w tej sprawie wymaganego rozstrzygnięcia.

31 Badając zasadność skargi złożonej przez skarżących Sąd stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie mimo upływu ponad ośmiu miesięcy od przekazania mu przez [...]WINB sprawy do ponownego rozpatrzenia po uchyleniu [...] września 2016 r. wcześniejszej decyzji PINB z [...] lipca 2016 r.

32 Dla oceny bezczynności organu powiatowego istotną okolicznością jest również wskazane wyżej postanowienie [...]WINB z [...] marca 2017 r., w którym organ wojewódzki uznał za zasadne zażalenie skarżących i wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy, 45-dniowy termin (licząc od dnia doręczenia postanowienia) na załatwienie ww. sprawy nakazania rozbiórki sieci wodociągowej i sieci gazowej. Gdyby liczyć okres bezczynności PINB od ww. postanowienia [...]WINB z [...] marca 2017 r. do dnia złożenia do Sądu skargi na bezczynność, należałoby stwierdzić, że okres bezczynności wyniósł 80 dni, a po odliczeniu dodatkowego terminu na załatwienie sprawy – 35 dni.

33 Sąd nie uznaje również za przekonujące wyjaśnień organu powiatowego przedstawionych w odpowiedzi organu na skargę złożoną do Sądu. Organ powołuje się na okoliczność przekazania całości akt sprawy do Sądu w związku z postępowaniem sądowoadministracyjnym dotyczącym sieci kanalizacji sanitarnej, a także na długotrwałą chorobę pracownika odpowiedzialnego za prowadzenie sprawy. W opinii Sądu okoliczności takie nie mogą być – żadną miarą – uznane za uzasadniające twierdzenie, że PINB: (1) zgodnie z art. 7 k.p.a. podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; (2) zgodnie z art. 8 k.p.a. prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i wreszcie, że (3) zgodnie z art. 9 k.p.a. należycie i wyczerpująco informował skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

34 W świetle przedstawionych okoliczności oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego Sąd uznał, że na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. należy stwierdzić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku M. K.i A. K. o nakazanie rozbiórki sieci uzbrojenia terenu działek o nr ewid. [...]i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...] w zakresie sieci gazowej i wodociągowej.

35 Jednocześnie w punkcie II sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenie prawa. Sąd uznał, że wyrażenie "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć – jak to się zwykle przyjmuje w orzecznictwie sądów administracyjnych – jako prowadzenie postępowania wbrew jednoznacznemu rozumieniu przepisu prawa, tu: przepisu procesowego, wyznaczającego sposób postępowania w określonym zakresie. W rozpatrywanej sprawie, Sąd nie stwierdził takiego działania contra legem.

36 Sąd podziela przy tym pogląd, że w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. powinno się brać nie tylko sam skutek uchybienia terminu do załatwienia sprawy i przyczyny, które za tym stały, ale również podejście organu do ciążących na nim obowiązków procesowych, stopień rozumianej potocznie staranności w prowadzeniu postępowania. W tym kontekście Sąd w bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] upatruje raczej niskiego poziomu profesjonalizmu w prowadzeniu przedmiotowego postępowania niż działania intencjonalnego lub otwarcie lekceważącego wobec skarżących (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2015 r., sygn. akt II OSK 244/15). Z tego względu Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku.

37 Kierując się również powyższymi przesłankami Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. uznał, że zasadne jest wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny w wysokości 500 zł (pięćset złotych).

38 Tak jak orzeczono w punkcie IV sentencji wyroku Sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do rozpoznania wniosku skarżących o nakazanie rozbiórki sieci uzbrojenia terenu działek o nr ew. [...]i [...]położonych w miejscowości [...], gm. [...], w zakresie sieci gazowej i wodociągowej w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi. Sąd uznał bowiem, że skoro sprawa toczy się od ponad dwóch lat, organ miał dostatecznie dużo czasu, aby dokonać wszystkich ustaleń co do faktów sprawy, a także rozważyć dopuszczalne i prawidłowe lub optymalne sposoby rozstrzygnięcia sprawy w takim stanie faktycznym, jaki zostanie ostatecznie ustalony.

39 Z uwagi na brak wniosku skarżących Sąd nie orzekł o kosztach postępowania.