Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r., VII SA/Wa 899/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r., VII SA/Wa 899/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi T.S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.

3 z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia T. S. (dalej: skarżąca, strona) na postanowienie Wojewody [...] (dalej: Wojewoda, organ I instancji) z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany pn. "Przebudowa instalacji gazowej w mieszkaniu nr [...] budynku wielorodzinnego przy ul. [...][...]w [...] i udzielającej M. T. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na przebudowie instalacji gazowej w mieszkaniu nr [...]

4 w budynku wielorodzinnym przy ul. [...][...] w [...] (dalej: decyzja ostateczna z 2006 r.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

5 W uzasadnieniu postanowienia GINB wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny strony ustala się

6 w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U.

7 z 2016 r., poz. 290 ze zm., zwanej dalej: P.b.), który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, rozumianego zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.

8 Z ustaleń organów nadzoru wynika, że skarżąca swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej

9 z 2006 r. wywodzi z tytułu przysługującego jej prawa własności lokalu mieszkalnego nr [...], usytuowanego na 9 kondygnacji w budynku przy ul. [...][...]

10 w [...]. Przedmiotem spornej inwestycji jest przebudowa instalacji gazowej

11 w lokalu nr [...], usytuowanym w ww. budynku na odcinku od istniejącego zaworu odcinającego przed gazomierzem G4, usytuowanym na klatce schodowej, do kuchenki gazowej zamontowanej w pokoju dziennym z aneksem kuchennym w tym mieszkaniu. Zakres prac związanych z przebudową tej instalacji obejmował likwidację istniejącej instalacji gazowej na odcinku od kurka przed gazomierzem do kuchenki gazowej czteropalnikowej z piekarnikiem, usytuowanej w aneksie kuchennym w pokoju dziennym, wykonanie podłączenia kratki wentylacyjnej

12 w pomieszczeniu pokoju dziennego z aneksem kuchennym do kanału wentylacyjnego, zlokalizowanego w szachcie (zob. projekt budowlany, opis techniczny str. 3 i 4 ).

13 Z powyższego wynika, że realizacja spornej inwestycji została przewidziana

14 w głównej mierze w lokalu mieszkalnym nr [...], użytkowanym przez M. T. (dalej: inwestorka), a tylko w niewielkim zakresie obejmuje część klatki schodowej. GINB uznał, że lokal skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, bowiem sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń czy uciążliwości, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości swobodnego korzystania z lokalu mieszkalnego nr [...]. Podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące realizacji przedmiotowej inwestycji, takie jak: odór oraz innego typu immisje, nie mogą być podstawą do uznania, że skarżąca, będąca właścicielką lokalu nr [...], usytuowanego na 9 kondygnacji budynku wielorodzinnego, ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji ostatecznej z 2006 r. Są to jedynie okoliczności faktyczne, mogące powodować zmniejszenie komfortu korzystania

15 z nieruchomości.

16 Zdaniem GINB, brak interesu prawnego skarżącej w kwestionowaniu decyzji ostatecznej z 2006 r. jest oczywisty i nie wymaga dalszego badania jej legitymacji procesowej. Stąd Wojewoda prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania

17 o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z 2006 r. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Status stron w przedmiotowym postępowaniu ma jedynie inwestorka oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]".

18 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie GINB wniosła skarżąca, domagając się rozpoznania, czy przeprowadzone postępowanie administracyjne nie narusza prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i nie jest obarczone wadami, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

19 W uzasadnieniu skargi strona wyraziła swoje niezadowolenie z zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem dokonana przebudowa spowodowała zagrożenie dla jej życia, pogorszyła warunki sanitarno - zdrowotne (stałe leczenie w Poradni Pulmonologicznej oraz konieczność korzystania z mieszkania przy szeroko otwartych oknach, niezależnie od pogody i pory roku), co dowodzi, że zatwierdzony decyzją ostateczną z 2006 r. projekt budowlany nie spełnia warunków określonych przepisami art. 71 P.b. W mieszkaniu inwestorki został bowiem zainstalowany nawiew wadliwie podłączony odciągiem kuchennym.

20 Skarżąca nadmieniła, że nawet w przypadku braku przymiotu strony organy nadzoru mają kompetencje wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu, tym bardziej, że inwestorka oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]nie są zainteresowane wszczęciem postępowania nieważnościowego wobec decyzji ostatecznej z 2006 r.

21 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

23 Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje wyłącznie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, co wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

24 z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.).

25 W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, dlatego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

26 Podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z 2006 r. stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie

27 z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia.

28 Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09, publ. Lex nr 744983). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy też wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej

29 w art. 156 § 1 k.p.a.

30 Należy pamiętać, że żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przysługuje tylko stronie, co wynika wprost z art. 157 § 2 k.p.a. W przypadku, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności nie pochodzi od strony postępowania, organ zobligowany jest zareagować albo postanowieniem

31 o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., albo decyzją

32 o umorzeniu postępowania w sytuacji ustalenia dopiero w jego toku, iż wniosek nie pochodzi od strony (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2568/15, publ. Lex nr 2148997).

33 Zatem rzeczą organu w pierwszej kolejności jest ustalenie, czy osoba składająca wniosek o stwierdzenie nieważności jest do złożenia takiego wniosku uprawniona, a jeśli tak, to w następnej kolejności organ ustala krąg osób będących stronami danego postępowania i rozstrzyga sprawę merytorycznie.

34 Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak więc osoba, która składa wniosek

35 o stwierdzenie nieważności, musi wykazać swój interes prawny w tej sprawie. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, najczęściej materialnego, na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Tylko zatem taki przepis prawa, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową

36 w postępowaniu administracyjnym.

37 O posiadaniu przymiotu strony nie może decydować jedynie wola tego podmiotu czy jego indywidualna wrażliwość. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania, musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć (por. wyrok WSA

38 w Warszawie z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1496/07, publ. Lex nr 420157, wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1145/15, publ. Lex nr 2302676). Interes prawny nie jest również tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach.

39 Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, iż wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorce pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na przebudowie instalacji gazowej

40 w mieszkaniu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...][...]

41 w [...].

42 O statusie strony decyduje brzmienie przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b., który stanowi lex specialis do ogólnej normy wyrażonej w art. 28 k.p.a., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się

43 w obszarze oddziaływania obiektu. Celem art. 28 ust. 2 P.b. jest więc niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 571/11, publ. Lex nr 996796, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Go 708/07, publ. Lex nr 516709).

44 Z kolei zgodnie z treścią art. 3 pkt 20 tejże ustawy, przez obszar oddziaływania obiektu rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (jego wykorzystaniu).

45 Organ administracji musi więc ustalić, czy wniosek o pozwolenie na budowę złożył właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości lub zarządca nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Musi też ustalić czy konkretny przepis prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę.

46 Tylko w szczególnych wypadkach osoba legitymująca się odrębnym prawem własności lokalu mieszkalnego może zostać dopuszczona do udziału

47 w postępowaniu w charakterze strony, tj. gdy realizacja inwestycji mogłaby spowodować naruszenie warunków korzystania z tego lokalu, które są chronione przepisami prawa materialnego, a więc gdy zostanie naruszony indywidualny

48 i konkretny interes prawny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 187/16, publ .Lex nr 2274889).

49 Oceniając legitymację skarżącej w postępowaniu nieważnościowym Sąd podziela ocenę organów administracji orzekających w tej sprawie, że posiada ona jedynie interes faktyczny, a więc nie jest stroną w tym postępowaniu. Skarżąca wprawdzie jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w przedmiotowym budynku wielorodzinnym, jednak realizacja spornej inwestycji, tj. przebudowa instalacji gazowej, obejmuje lokal inwestorki nr [...], a tylko w niewielkim zakresie część klatki schodowej, na której znajduje się gazomierz G4 i zawór odcinający. To przedsięwzięcie nie powoduje żadnych ograniczeń i uciążliwości w zakresie swobodnego korzystania przez skarżącą ze swojego lokalu, wynikających

50 z obowiązujących przepisów odrębnych, np. dotyczących hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych. Skarżąca nie powołała żadnego przepisu prawnego, z którego wynikałoby owo ograniczenie korzystania z lokalu nr [...] na skutek wykonania spornej inwestycji.

51 Podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z odczuwalnym odorem

52 w jej mieszkaniu od czasu przebudowy instalacji gazowej w mieszkaniu inwestorki nie stanowi podstawy do uznania, że ma ona interes prawny do kwestionowania legalności decyzji ostatecznej z 2006 r. Nie jest tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 338/10, publ. Lex nr 953066). Uciążliwości zapachowe odczuwalne przez skarżącą

53 w jej mieszkaniu, a pochodzące – w jej ocenie – z lokalu nr [...], nie są ograniczeniami wynikającymi z obowiązujących przepisów i nie mogą być przedmiotem rozważań organów administracji architektoniczno-budowlanej podczas ustalania, czy lokal nr [...] leży w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.

54 Zdaniem Sądu, organy prawidłowo ustaliły, że status strony w przedmiotowej sprawie posiada inwestorka oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa [...].Z kolei ustalenie, że skarżąca nie jest stroną, obligował do wydania postanowienia

55 o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

56 Jednocześnie należy dodać, że brak jest środków procesowych pozwalających stronie na zmuszenie organu do podjęcia działań zmierzających do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z 2006 r.

57 z urzędu.

58 W odniesieniu do zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie były one skonkretyzowane. Skarżąca skupiła się w niej na przedstawieniu stanu faktycznego

59 i w przeważającej części odnosiła się do przebiegu innej sprawy administracyjnej

60 z jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...]z dnia [...]lutego 2014 r., dotyczącej nakazu wykonania na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.b. w kuchni lokalu nr [...]podłączenia odciągu kuchennego do kratki wentylacyjnej dwudzielnej (ostateczne postanowienie GINB

61 z dnia [...] października 2015 r. kontrolowane przez sąd administracyjny w sprawie VII SA/Wa 2858/15, oczekującej aktualnie na rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej przez NSA w sprawie II OSK 667/17). Wszelkie zarzuty merytoryczne zawarte w skardze nie mogły odnieść skutku z uwagi na formalne rozstrzygnięcie organu w zakresie ustalenia braku legitymacji procesowej skarżącej do składania wniosku

62 o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z 2006 r.

63 Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżone i poprzedzające je postanowienie zostały wydane zgodnie z prawem, co powoduje konieczność oddalenia skargi, o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.