Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2007 r., VII SA/Wa 619/07

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2007 r., VII SA/Wa 619/07

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), , Asesor WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2007 r. sprawy ze skargi E. i P. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących E. N. i P. N. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. Nr [...] Starosta P., na podstawie art. 28, 33 ust. 1 art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę E. i P. N. – budynku mieszkalnego dwulokalowego na działce nr ew. [...] obręb [...], przy ul. [...] w K.

3 W uzasadnieniu podał, że wobec zgodności wniosku o pozwoleniu na budowę z wymogami prawa budowlanego należało udzielić w/w pozwolenia.

4 Decyzją z dnia [...] lutego 2007r. Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy K., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

5 W uzasadnieniu wyjaśnił, że odwołanie od decyzji wniosła Gmina K. wykazując swój interes prawny w przedmiotowej sprawie. Gmina załączyła do odwołania wypisy z rejestru gruntów, z których wynika, że Gmina będąc właścicielem działki Nr [...] oddała ją w użytkowanie wieczyste poprzednikom prawnym inwestorów, którzy zobowiązali się do budowy ośrodka rekreacyjno-sportowego o charakterze otwarto- plenerowym do końca roku 1996.

6 Zapis ten wynikał z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po tym terminie został wybudowany, na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 17 lipca 2001r., budynek, który zgodnie z treścią pozwolenia na budowę ma mieć charakter budynku mieszkalno-pensjonatowego oraz kort tenisowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał natomiast wyłącznie budowę jednego budynku mieszkalnego dla potrzeb właściciela (użytkownika wieczystego).

7 W niniejszej sprawie wydanie pozwolenia na budowę drugiego budynku mieszkalnego, w którym znajdują się dwa lokale mieszkalne (w tym jedno służbowe) zdaniem organu odwoławczego jest rażącym naruszeniem ustaleń prawa miejscowego – art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego.

8 Ponadto Wojewoda stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu organ I instancji naruszył również przepis art. 38 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż przedmiotowa decyzja została przekazana do wiadomości Urzędu Miasta i Gminy K. w terminie 38 dni od daty jest wydania. Wynika stąd, że został pominięty właściwy organ, gdyż urząd jest jedynie instytucją przy pomocy której burmistrz jako organ wykonuje swoje zadania.

9 Nie można wobec tego uznać jak to sugeruje organ I instancji, że odwołanie złożone w Starostwie Powiatowym w P. w dniu [...] czerwca 2006r. zostało wniesione od decyzji ostatecznej.

10 Ponadto E. i P. N. będący inwestorami złożyli do Starosty P. nieprawdziwe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stało się przyczyną pominięcia Gminy jako właściciela działki nr ew. [...] posiadającej przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Oświadczyli oni, że posiadają prawo do dysponowania nieruchomością, oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków, jako działka nr [...] w K. na cele budowlane, wynikające z tytułu współwłasności, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy wyraźnie wskazuje, że ich prawo do dysponowania nieruchomością wynika z tytułu użytkowania wieczystego.

11 Odnosząc się do kwestii uwzględnienia w postępowaniu odwoławczym postanowienia Sądu Okręgowego w W. Wydział [...] z dnia [...] lipca 2006r. o zakazie wznoszenia nowych budynków i budowli przez E. i P. N. organ II instancji wyjaśnił, że nie ma ono wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej decyzji.

12 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. N. i P. N. reprezentowani przez adwokata M. K.

13 Przedmiotowej decyzji zarzucili oparcie rozstrzygnięcia na naruszeniu przepisów postępowania, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w zw. z art. 28 oraz art. 127 § 1 Kpa i błędne uznanie Gminy K. za stronę postępowania z wniosku E. i P. N. z dnia [...] lutego 2006 r. o pozwolenie na budowę. Organ nie zastosował przepisów art. 105 § 1, 134 oraz art. 138 § 1 pkt 3 Kpa i nie umorzył postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Ponadto nie zastosował przepisu art. 40 § 2 Kpa, ponieważ doręczył decyzję stronie w sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika.

14 Organ II instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwe zastosował przepis art. 109 § 1 Kpa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w zw. z art. 28 Kpa poprzez uznanie, że decyzja Nr [...] Starosty P. z dnia [....] kwietnia 2006r. podlegała doręczeniu Burmistrzowi Gminy K. jako stronie postępowania. Na podstawie art. 38 ustawy Prawo budowlane organ błędnie uznał, że przesłanie burmistrzowi na powyższej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, iż Gmina K. jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę, oraz, że niewłaściwe doręczenie decyzji burmistrzowi stanowi podstawę jej uchylenia.

15 Nadto zdaniem strony skarżącej Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji niewłaściwe zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i umorzył postępowanie pierwszej instancji w sytuacji gdy w sprawie obowiązuje ostateczna decyzja Nr [...] [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007r. o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

16 Ponadto przedmiotowej decyzji zarzucili oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych, tj. błędnym ustaleniu, iż decyzja Nr [...] Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2006r. naruszała ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz błędnym ustaleniu, iż poprzedni budynek wybudowany na terenie działki o ew. nr [...], obręb [...], ul. [...] w K. został wybudowany niezgodnie z warunkami zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi na terenie nieruchomości, oraz błędnym uznaniu, że skarżący wprowadzili organ w błąd, podając iż są współwłaścicielami nieruchomości.

17 Zdaniem skarżących organ II instancji dokonał błędnej wykładni § 17 uchwały nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] października 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntów osiedla G. i terenów przyległych ponieważ uznał, że nie dopuszcza on budowy budynku objętego decyzją Nr [...] Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2006r., oraz naruszył art. 6 Kpa oraz art. 19 Kpa poprzez błędne uznanie, że ocena ewentualnego nienależytego wykonania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste należy do kompetencji organu administracji publicznej i stanowi przesłankę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

18 Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie.

19 W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Ponadto wskazał, iż przedmiotowa skarga została wniesiona z uchybienie terminu.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

21 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

22 Skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego oraz procesowego.

23 Przede wszystkim należy stwierdzić, że decyzja organu II instancji zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, który to stanowi wyjątek od ogólnej zasady, że organ odwoławczy zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę merytorycznie.

24 W niniejszej sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję, błędnie umorzył postępowanie organu I instancji, ponieważ w oparciu o w/w przepis organ umarza postępowanie, jedynie w przypadku gdy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, o której jest mowa w art. 105 § 1 Kpa.

25 Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przepis ten wprowadza regułę umorzenia postępowania z urzędu przez organ administracyjny w przypadku wystąpienia bezprzedmiotowości postępowania.

26 W tym miejscu należy wskazać, iż przesłanka bezprzedmiotowości postępowania występuje, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem I instancji. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż w okolicznościach konkretnej sprawy rozstrzygnięcie organu I instancji jest nietrafne, może prowadzić jedynie do wydania decyzji reformatoryjnej, tj. uchylającej w całości albo w części decyzję organu I instancji i w dalszej kolejności merytorycznie rozstrzygającej sprawę co do jej istoty.

27 Nigdy natomiast w/w konkluzja nie może prowadzić do wydania decyzji wskazanej w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa (porównaj: 1 i 2 teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1999r. o sygn. akt IVSA 1167/97, publ. LEX nr 47913).

28 W niniejszej sprawie organ odwoławczy wprost wskazał, iż kontrolowana przez niego decyzja organu I instancji jest nietrafna, ponieważ została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. A więc pomimo, iż organ II instancji rozpoznał merytorycznie odwołanie, to nie wydał zgodnie z obowiązującą procedurą decyzji reformatoryjnej, natomiast pomimo braku podstaw do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 Kpa, wydał decyzję o uchyleniu pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie organu I instancji - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa.

29 Ponadto należy wskazać, iż Wojewoda [...] wydając decyzję o umorzeniu postępowania nie rozstrzygnął merytorycznie sprawy, natomiast takim rozstrzygnięciem, pomimo iż inwestorzy złożyli stosowny wniosek o pozwolenie na budowę, zamknął drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i zakończył bieg postępowania w niniejszej sprawie.

30 Jak wynika z powyższego, zdaniem Sądu nie było przeszkód do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Pomimo tego, organy z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 Kpa umorzył postępowanie administracyjne organu I instancji.

31 Ponadto należy zgodzić się z zarzutem skarżących, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 40 § 2 Kpa, który stanowi – jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Zgodnie z tym przepisem jeżeli strona działa przez pełnomocnika, to od chwili doręczenia organowi pełnomocnictwa pełnomocnik powinien być zawiadomiony o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich, co zapewnia prawidłowy udział strony w postępowaniu. Naruszenie tego przepisu na etapie postępowania odwoławczego stanowi przesłankę do uchylenia decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (por. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 31 maja 2000r. o sygn. akt I SA/Wr 2034/97, publ. LEX nr 43050).

32 Z akt sprawy wynika bezspornie, że córka skarżących – J. N. w imieniu swoich rodziców E. i P. N. ustanowiła adwokata M. K. do reprezentowania przed organami administracyjnymi oraz sądami administracyjnymi w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Pomimo, iż w aktach sprawy w dacie wydania zaskarżonej decyzji znajdowało się w/w pełnomocnictwo, Wojewoda [...] przy doręczaniu swojej decyzji pominął profesjonalnego pełnomocnika. Ponadto organ nie wyjaśnił, że w/w pełnomocnictwo zostało udzielone w imieniu obojga rodziców, chociaż w aktach sprawy znajdowało się upoważnienie dla J. N. do reprezentowania udzielone tylko przez P. N., na podstawie którego córka skarżących ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika. W aktach przedmiotowej sprawy, brak jest stosownego pełnomocnictwa udzielonego przez E. N. dla swojej córki – J. N.

33 Powyższe uchybienie stanowi przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji, jako zapadłej z obrazą art. 10 Kpa (zasada czynnego udziału stron w postępowaniu) w zw. z art. 40 § 2 Kpa.

34 Zgodnie z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z dołączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów bezspornie wynika, iż Gmina K. jest bezspornie właścicielem nieruchomości o nr ew. [...], obręb [...], ul. [...], K. Na podstawie stosownej umowy cywilnoprawnej Gmina przekazała w/w działkę w użytkowanie wieczyste poprzednikom prawnym obecnych inwestorów.

35 W związku z powyższym, w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlanego, Gmina K. - jako właściciel przedmiotowej nieruchomości – bezspornie ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Pomimo tego organ I instancji nie doręczył jej decyzji o pozwoleniu na budowę, zamiast tego przesłał decyzję do wiadomości Urzędowi Miasta i Gminy K.

36 Odnosząc się do odpowiedzi na skargę, należy wskazać, że Wojewoda [...] mylnie wskazał, iż przedmiotowa skarga została wniesiona po terminie. Skoro zaskarżona decyzja została doręczona E. i P. N. w dniu [...] lutego 2007r., to zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ostatni dniem do wniesienia skargi był dzień 12 marca 2007r.

37 Zgodnie z art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie 30 dni od daty doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku gdy ostatni dzień terminu do wniesienia skargi (30-ty dzień) przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni (por. art. 57 § 4 Kpa). W niniejszej sprawie ostatni - trzydziesty dzień terminu przypadł w niedzielę, a więc na dzień ustawowo wolny od pracy. W takim przypadku, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 57 § 4 Kpa za ostatni dzień terminu do wniesienia skargi należało przyjąć poniedziałek, a więc w niniejszej sprawie - 12 marca 2007r.

38 W związku z powyższy, skarga została wniesiona w terminie.

39 Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd uznał, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2, art. 10 w zw. z art. 40 § 2 Kpa oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

40 W punkcie II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy.

41 O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.