Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2018 r., VII SA/Wa 591/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2018 r., VII SA/Wa 591/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Uzasadnienie

2 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2017 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2016 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] listopada 2014 r. nr [...], nakazującą [...] Sp. z o.o. w [...] doprowadzenie budynku biurowo-mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z zatwierdzonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1998 r. nr [...] projektem budowlanym.

3 Organ wskazał, że ww. decyzję PINB wydano na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W postępowanie wykazano, że obiekt odbiega od zatwierdzonego decyzją nr [...], projektu budowlanego poprzez samowolne nadbudowanie o jedną kondygnację, zmianę układu funkcjonalnego i elementów konstrukcyjnych wewnątrz budynku, rozbudowę II, IV i V kondygnacji od strony wschodniej, dobudowę czterech balkonów, rozszerzenie wykuszu frontowej elewacji oraz wykonanie połączenia z budynkiem na sąsiedniej działce.

4 W związku z powyższym decyzją z [...].02.2011 r., nr [...] dla [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, nałożył na inwestora [...] Sp. z o.o. obowiązek złożenia projektu budowlanego zamiennego, którą [...] WINB decyzją z [...].04.2012 r. nr [...] utrzymał w mocy, a WSA w W-wie wyrokiem z 27.11.2012 r., VII SA/Wa 1448/12 oddalił skargę.

5 PINB dla [...] na podstawie aktu notarialnego rep. [...]ustalił, że działka nr [...] od [...].04.2012 r., stanowi własność [...] Sp. z o.o., która zmieniła nazwę na [...] Sp. z o.o.

6 Wobec faktu, że [...] Sp. z o.o., pomimo wezwania, nie złożyła dokumentacji zamiennej organ decyzją z [...].11.2014 r., nr [...], nakazał - na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy- doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego tj. zgodnego z zatwierdzonym decyzją z [...].08.1998 r. projektem budowlanym. Odstępstwo od pozwolenia na budowę było istotne, dlatego miał zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3, co potwierdził WSA w Warszawie.

7 Dalej organ zaznaczył, że wobec zmiany właściciela nieruchomości (pełnomocnik spółki [...] Sp. z o.o. [...].03.2013 r., poinformował, iż spółka nie jest już właścicielem budynku) i wzywania [...] Sp. z o.o. do złożenia dokumentacji, a następnie ustalenia, że spółka działa pod nazwą [...] Sp. z o.o. organ powiatowy słusznie decyzję skierował do ww. spółki zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego. W świetle orzecznictwa wybór adresata decyzji jest uzależniony nie tylko od kolejności wymienionych podmiotów, ale i możliwości legalnej realizacji przez te podmioty obowiązków w nawiązaniu do wymogu posiadania tytułu prawnego do nieruchomości (wyrok WSA w Krakowie z 13.09.2016 r. II SA/Kr 1620/15). Kryterium wyboru wymienionych w art. 52 podmiotów jest tytuł prawny umożliwiającego wykonanie decyzji. W pierwszej kolejności jest to inwestor mający tytuł prawny do obiektu, w drugiej właściciel lub sprawujący trwały zarząd.

8 W tej sprawie [...] Sp. z o.o., był właścicielem działki nr ew. [...], w dniu wydania decyzji PINBu, co potwierdza akt notarialny. Zarzut, że właściciel nie posiadał faktycznego władztwa nad nieruchomością i nie był w stanie wykonać obowiązku, bo faktycznym jej zarządcą była Inwestycja 2012 sp. z o.o. organ ocenił za chybiony. Kwestie umów cywilnych (właściciela z zarządcą) pozostają poza postępowaniem administracyjnym. Nie doszło zatem do naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 i 2. Organów nadzoru budowlanego które działają na podstawie procedury administracyjnej i Prawa budowlanego - nie wiążą umowy leasingu, które nie są umowami o zarząd nieruchomością.

9 Odnosząc się do kolejnego zarzutu organ wyjaśnił pojęcie niewykonalności obowiązku.

10 W podsumowaniu stwierdził, że decyzja PINB nie narusza art. 156 § 1 k.p.a.

11 Skargę na ww. decyzję wniosła [...] S.A. w [...] zarzucając:

12 1. Rażące naruszenie prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 5 ustawy poprzez błędną ocenę materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności pominięcie, iż:

13 a) decyzja z [...] listopada 2014 r. nie wskazuje dokładnego zakresu prac, jakie powinny zostać wykonane, aby ją zrealizować;

14 b) PINB nie przeprowadził oględzin piwnic przez co decyzja w tym zakresie może nie odpowiadać rzeczywistemu stanowi faktycznemu;

15 c) decyzja z [...] listopada 2014 r. jest wewnętrznie sprzeczna, bo obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego (sprzed inwestycji) nie jest równoznaczny z przywróceniem obiektu do stanu zgodnego z projektem budowlanym z [...] sierpnia 1998 r. (jaki miał nastąpić po inwestycji), co czyni ja również niemożliwą do wykonania i niewykonalność ta ma charakter trwały.

16 2. Rażące naruszenie prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 5 oraz art. 52 ustawy poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności pominięcie, iż:

17 a) decyzję z [...] listopada 2014 r. skierowano wyłącznie do właściciela nieruchomości z pominięciem inwestora, który samowolnie i bez porozumienia z właścicielem odstąpił od projektu i winien być obciążony obowiązkiem przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego in solidum z właścicielem, a zatem decyzję skierowano do podmiotu, który nie jest jedynym adresatem decyzji;

18 b) decyzję z [...] listopada 2014 r. skierowano wyłącznie do właściciela nieruchomości, który nie posiadał faktycznego władztwa nad nieruchomością, a więc nie miał faktycznej możliwości jej wykonania, bo zarządcą nieruchomości zobowiązanym m.in. do dokonywania napraw, utrzymywania nieruchomości w stanie niepogorszonym oraz w zgodzie z przepisami prawa budowlanego była [...] sp. z o.o.

19 c) decyzję z [...] listopada 2014 r. skierowano wyłącznie do właściciela nieruchomości, z pominięciem zarządcy, który posiadał faktyczne władztwo nad nieruchomością oraz miał faktyczną możliwość wykonania decyzji, albowiem był on zobowiązany m.in. do dokonywania napraw, utrzymywania nieruchomości w stanie niepogorszonym oraz w zgodzie z przepisami prawa budowlanego- co doprowadziło organ II instancji do błędnego wniosku, iż nie zawiera ona kwalifikowanej wady prawnej uzasadniającej stwierdzenie jej nieważności.

20 3. Rażące naruszenie prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. w zw. z art. 4 Prawo budowlane poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności, a w szczególności pominięcie, iż:

21 a) decyzja z [...] listopada 2014 r. została wydana, mimo iż zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania i zwrócenia się do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu czy [...] sp. z o.o. posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; czy w świetle umowy nr [...] status prawny [...] sp. z o.o. pozwala przyjąć iż podmiot ten jest zarządcą nieruchomości w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego, - co ma znaczenie w kontekście prawidłowości ustalenia adresata decyzji, a czego organ zaniechał.

22 Skarżąca wniosła m.in. o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz stwierdzenie nieważności weryfikowanej decyzji, względnie o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

23 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko.

24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

25 Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja odpowiadają prawu.

26 Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] listopada 2014 r. nakazującej [...] Sp. z o.o. w [...] doprowadzenie spornego budynku do stanu zgodnego z zatwierdzonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1998 r. nr [...] projektem budowlanym wskazując na wady kwalifikowane, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a.

27 Przypomnieć zatem należy, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, które sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to ma zatem odrębną podstawę prawną, co oznacza, że nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne, kolejne rozpoznanie sprawy. W konsekwencji, do wzruszenia decyzji w omawianym trybie nie wystarczy zwykłe naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy, ale musi to być naruszenie kwalifikowane.

28 Odnośnie przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że należy jej upatrywać nie w błędach wykładni przepisu, lecz w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to wyłącznie takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje zatem przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew wszystkim przesłankom przepisu (zob. wyrok NSA z 26 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2573/13, LEX nr 1780493).

29 Natomiast, zarzucane przez skarżącą, skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., należy rozumieć nie inaczej, jak zwrócenie się z decyzją do osoby, dla której nie była ona przeznaczona, poprzez określenie jej praw i obowiązków. W omawianym przepisie chodzi o wyeliminowanie przypadków, w których decyzja administracyjna nie mogła wywołać przewidzianych w niej skutków z uwagi na jej skierowanie do niewłaściwej osoby. W tej sprawie sformułowanie "osoba niebędąca stroną" powinno być interpretowane zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego k.p.a. Z regulacji tej wynika, że obowiązek dokonania czynności nakazanych w decyzjach, o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a i art. 51 Prawa budowlanego, może być nałożony na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązki nakładane w oparciu o powyższe przepisy, w pierwszej kolejności powinny być nakładane na inwestora jako bezpośredniego sprawcę samowoli. Należy mieć jednak na uwadze, że do wykonania robót budowlanych nakazywanych w decyzjach wymienionych w art. 52 cyt. ustawy niezbędne jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego, powinien adresatem ww. decyzji uczynić ten podmiot, który w chwili wydania decyzji dysponuje prawem do nieruchomości w celach budowlanych. Podmiotem, który posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest zawsze właściciel nieruchomości. Nie można wprawdzie wykluczyć, że w niektórych przypadkach nałożenie obowiązku rozbiórki na właściciela nieruchomości i inwestora, będzie zasadne, niemniej sytuacja powyższa nie miała miejsca w postępowaniu zwyczajnym, skoro inwestor - [...] sp. z o.o. nie był jednocześnie właścicielem nieruchomości. W procesach inwestycyjnych często kto inny jest właścicielem, a kto inny inwestorem. Trudno więc w takich sytuacjach, adresatem decyzji o nakazie rozbiórki czynić inwestora, czy zarządcę nieruchomości, który nie posiada prawa, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

30 W świetle powyższego, to skierowanie decyzji do spółki Inwestycje 2012 sp. z o.o. zobowiązanej – jak wskazała sama skarżąca - m.in. do dokonywania napraw, utrzymywania nieruchomości w stanie niepogorszonym oraz w zgodzie z przepisami prawa budowlanego, świadczyłoby o skierowaniu decyzji przez organ powiatowy do niewłaściwego adresata (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz niewykonalności decyzji (156 § 1 pkt 5 k.p.a.).

31 Prawidłowa ocena decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] listopada 2014 r. dokonana przez organy obu instancji w powyższym zakresie, czyniła chybionym zarzut nie tylko rażącego, ale i zwykłego naruszenia wymienionych przepisów prawa, a w szczególności art. 52 ustawy. W konsekwencji podnoszona w skardze okoliczność, że właściciel nie posiadał faktycznego władztwa nad nieruchomością nie mogła – jak już wyżej zostało wyjaśnione - świadczyć o braku możliwości wykonania nałożonego weryfikowaną decyzją obowiązku. Tym samym na aprobatę nie zasługiwały również zarzuty skargi dotyczące wydania decyzji z [...] listopada 2014 r. z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Przez niewykonalność decyzji rozumie się bowiem zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność prawna decyzji oznacza bowiem niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Nie stanowią o faktycznej niewykonalności decyzji – jak podnosi się w utrwalonym orzecznictwie - trudności ekonomiczne, czy finansowe w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją, jak i negatywne nastawienie zobowiązanych.

32 Podobnie, nie mogły odnieść zamierzonego skutku naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 5 ustawy poprzez m.in. pominięcie, iż w decyzji z [...] listopada 2014 r. nie wskazano dokładnego zakresu prac, jakie powinny być wykonane, PINB nie przeprowadził oględzin piwnic przez co decyzja w tym zakresie może nie odpowiadać rzeczywistemu stanowi faktycznemu; a ponadto decyzja jest wewnętrznie sprzeczna, bo obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego (sprzed inwestycji) nie jest równoznaczny z przywróceniem obiektu do stanu zgodnego z projektem budowlanym z [...] sierpnia 1998 r., co czyni ją również niemożliwą do wykonania i niewykonalność ta ma charakter trwały.

33 Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że podstawę materialnoprawną badanego w postępowaniu nieważnościowym rozstrzygnięcia stanowił art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, w myśl którego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Niewykonanie obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w każdym zatem przypadku skutkuje wydaniem jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w przytoczonym wyżej art. 51 ust. 5 cyt. ustawy. Jak ustalił organ powiatowy, co zresztą nie było sporne w sprawie, że [...] Sp. z o.o., pomimo wezwania, nie złożyła projektu budowlanego zamiennego. W konsekwencji decyzją z [...].11.2014 r. PINB nałożył obowiązek doprowadzenia spornego obiektu do stanu poprzedniego, to jest stanu przedstawionego w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z [...] sierpnia 1998 r. Tym samym nie budził wątpliwości zakres robót budowlanych jakie winien wykonać zobowiązany, w celu wykonania nałożonego weryfikowaną decyzją obowiązku. Oczywiste jest zatem, że rozbiórką zostały objęte wszystkie te z robót, których ww. projekt nie przewidywał, a uznane zostały za istotne.

34 Ponadto, błędnie zarzuca również skarżąca Spółka, że rażąco naruszono art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie jest bowiem zagadnieniem wstępnym dla wydania decyzji nakładającej obowiązki w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego przy uwzględnieniu treści art. 52 Prawa budowlanego rozstrzygnięcie przez sąd powszechny, czy [...] sp. z o.o. posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, czy w świetle umowy nr [...] jest zarządcą nieruchomości w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego. Zagadnienie wstępne musi bowiem wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi zatem o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że od rozpatrzenia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie od wydania decyzji korzystnej dla strony.

35 Na koniec zauważyć trzeba, że z redakcji skargi wynika, iż kwalifikowanych naruszeń wymienionych przepisów skarżąca upatrywała w decyzji zaskarżonej, jak i decyzji ją poprzedzającej. Takie sformułowanie zarzutów wymagało przedstawienia wad kwalifikowanych przede wszystkim w stosunku do decyzji wydanych w postępowaniu nieważnościowym, kontrolowanych przez Sąd w niniejszej sprawie i spójnych z tymi zarzutami wniosków, a takich wad skarżąca spółka w uzasadnieniu skargi nie przedstawiła, zaważywszy przy tym, że wnioski obejmują wyłącznie uchylenie decyzji organów obu instancji oraz stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, względnie o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

36 Z podanych przyczyn Sąd uznał, że skarga - jako oparta na nieusprawiedliwionych podstawach - podlegała oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369).