Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2012 r., VII SA/Wa 45/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2012 r., VII SA/Wa 45/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. K. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej G. K.

3 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2010r.

4 sygn. akt VII SA/Wa 36/10 oddalającego skargę G. K. na decyzję

5 [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia

6 [...] listopada 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora

7 Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2009 r. orzekającą o nakazie

8 rozbiórki przez Skarżącą na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane

9 budynku mieszkalnego jednorodzinnego wznoszonego samowolnie w S.

10 działka nr ew. [...] gm. W. - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do

11 ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę G. K.

13 na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w

14 [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] wskazał w uzasadnieniu, że

15 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] września

16 2009r. ([...]), na podstawie art. 48 ust. 1 i ust.4 oraz art. 83 pkt 1 ustawy Prawo

17 budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14

18 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000r., Nr 98,

19 poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., nakazał G. K. rozbiórkę budynku

20 mieszkalnego jednorodzinnego wznoszonego samowolnie w S. (działka

21 nr ew. [...] gm. W).

22 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. stwierdził, iż prowadzona

23 jest budowa budynku o wym. zewnętrznych 12,97x 8,60m. Wykonano fundament

24 betonowy, ściany zewnętrzne z bloczków betonowych i częściowo z bloczków

25 gazobetonowych. Wewnątrz wylano dwie ławy fundamentowe ze zbrojeniem pod słupy,

26 w ścianach zewnętrznych wykonano słupy żelbetowe (po 3 szt. w ścianach

27 szczytowych i po 4 szt. w ścianach podłużnych). Zdaniem Powiatowego Inspektora

28 Nadzoru Budowlanego powstaje nowy budynek w miejscu istniejącego budynku

29 drewnianego.

30 W związku z prowadzonym postępowaniem inwestor przedstawił zgłoszenie z dnia

31 5 marca 2009r. obejmujące wykonanie ocieplenia ww. budynku drewnianego o wym.

32 11,90 x 7,70m polegające na obłożeniu gazobetonem wraz z tynkiem zewnętrznym. W

33 związku z powyższym organ stwierdził, że inwestor dokonał samowoli budowlanej, gdyż

34 przystąpił do budowy nowego budynku, a nie do jego ocieplenia. Nowo wybudowane

35 ściany nie są ścianami ocieplającymi lecz konstrukcyjnymi, o czym świadczą wykonane

36 słupy żelbetowe. Z tej przyczyny postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009r. wstrzymał

37 roboty budowlane i nałożył obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie

38 określonych dokumentów, których G. K. nie przedłożyła, co obligowało organ

39 do nakazania rozbiórki budynku.

40 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]

41 listopada 2009r. ([...]), po rozpatrzeniu odwołania G. K., na podstawie

42 art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego - utrzymał w mocy zaskarżoną

43 decyzję.

44 Organ odwoławczy podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji

45 organu powiatowego i dodał, że zakres wykonanych robót przekracza zakres robót

46 wskazanych w zgłoszeniu. Wskazał, że wybudowane ściany są ścianami

47 konstrukcyjnymi, o czym świadczą słupy żelbetowe, co oznacza, że wykonano nowy

48 obiekt, a nie ocieplono budynek drewniany. Inwestorka winna więc uzyskać pozwolenie

49 na budowę. Zasadnie zatem organ powiatowy nakazał rozbiórkę zgodnie z art. 48 ust. 1

50 Prawa budowlanego wobec niedopełnienia obowiązku nałożonego postanowieniem nr

51 7/2009.

52 G. K. wnosząc skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego

53 Inspektora Nadzoru Budowlanego podniosła, iż dla ocieplenia budynku drewnianego

54 poprzez wykonanie murowanej ściany należało podbić stare fundamenty i

55 konstrukcyjnie połączyć obie warstwy ściany, co wymagało również wykonania

56 wzmacniających słupów. Drewnianej konstrukcji nie usunięto, tylko naprawiono. Nie

57 została przy tym naruszona konstrukcja i pokrycie dachu. Zdaniem skarżącej ww.

58 roboty należy traktować jako przebudowę i zastosować co najwyżej art. 50 i 51 Prawa

59 budowlanego. Skarżąca zaznaczyła, że obecnie oba budynki są połączone

60 konstrukcyjnie, więc nie wie, czy budynek drewniany również ma rozebrać.

61 W/w wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił,

62 wskazując, że inwestor wykonał na zewnątrz budynku drewnianego fundament

63 betonowy, posadawiając na nim ściany z bloczków betonowych i częściowo z bloczków

64 gazobetonowych o wysokości 0,77m i 1,70m, w których wykonano słupy żelbetowe po 3

65 szt. w ścianach szczytowych i po 4 szt. w ścianach podłużnych. Przy czym, ścianę

66 zewnętrzną odsunięto od ściany budynku drewnianego o 26 cm od strony drogi

67 powiatowej (szczytowa), 5 i 12 cm od strony drogi gminnej, 15 cm od strony działki

68 sąsiedniej (szczytowa) oraz 14 i 24 cm od strony podwórka.

69 Budynek drewniany został podniesiony na wysokość 1,59 m nad grunt i oparty na

70 podkładach drewnianych. Wewnątrz wylano dwie ławy fundamentowe ze zbrojeniem

71 pod słupy.

72 Opisany powyżej zakres i rodzaj wykonanych robót, zdaniem Sądu jednoznacznie

73 wskazuje, że powstaje zupełnie nowy obiekt budowlany o zwiększonej powierzchni

74 zabudowy. Wzniesienie bowiem ścian ze wzmocnieniami żelbetowymi, a więc ścian

75 konstrukcyjnych, w innym obrysie, we wskazanym wyżej oddaleniu od ścian budynku

76 drewnianego wskazuje jednoznacznie, że skarżąca nie wykonuje robót budowlanych

77 polegających jedynie na ociepleniu budynku drewnianego, które zgłosiła 5 marca

78 2009r., tylko buduje nowy obiekt budowlany o zwiększonej powierzchni.

79 W związku z powyższym, wbrew twierdzeniom skarżącej przedmiotowych robót

80 budowlanych nie można było zakwalifikować jako przebudowy.

81 W konsekwencji oznacza to, że skarżąca winna była uzyskać pozwolenie na

82 budowę. Stosownie bowiem do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane

83 można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

84 Zasadnie zatem organ wszczął postępowanie legalizacyjne, nakładając na skarżącą

85 określone obowiązki, a wobec ich niewykonania, zgodnie z obowiązkiem wymienionym

86 w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę.

87 G. K. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

88 Uchylając zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , Naczelny

89 Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu, że Sąd I instancji wydając zaskarżony

90 wyrok oparł swoje rozstrzygnięcie na zbyt skąpym, niewystarczającym do wydania

91 decyzji na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, materiale dowodowym, a także

92 materialnej, wobec tego, że tenże Sąd zaakceptował możliwość zastosowania art. 48

93 Prawa budowlanego do rzekomej według skarżącej samowoli budowlanej, podczas gdy

94 dotychczasowy budynek objęty nakazem rozbiórki w ogóle nie został naruszony, a tym

95 samym roboty budowlane co do niego nie były realizowane w warunkach tego artykułu,

96 zaś co do ocieplenia, to wobec dokonanego zgłoszenia, możliwa jest do zastosowania

97 tylko regulacja art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

98 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rację ma wnosząca skargę kasacyjną,

99 iż wobec dokonanego przez nią zgłoszenia zamiaru realizacji ocieplenia budynku, organ

100 przyjmujący zgłoszenie powinien był ewentualnie wezwać inwestorkę do ściślejszego

101 przedstawienia jej zamierzeń, ewentualnie wnieść sprzeciw, w razie gdyby roboty

102 budowlane wymagały pozwolenia na budowę. Brak takiej reakcji organu w niniejszej

103 sprawie powoduje, że nie powinien być zastosowany art. 48 Prawa budowlanego, lecz

104 w razie potrzeby należało zastosować art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Z wywodów

105 uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika przy tym, z jakich przyczyn Sąd podzielił

106 stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, iż nakazem rozbiórki powinien być objęty nie

107 tylko ten zakres robót, który skarżąca określa jako ocieplenie budynku, ale także obiekt

108 dotychczasowy (drewniany dom jednorodzinny), skoro nie twierdzi się, iż został on np.

109 rozebrany i następnie odbudowany. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, iż

110 skarżąca nie wykonała nałożonego na nią obowiązku przedłożenia dokumentacji, skoro

111 wiązało się to nie z zastosowaniem art. 50 i 51 Prawa budowlanego, lecz

112 prowadzeniem sprawy jako dotyczącej samowoli ze skutkiem określonym w art. 48

113 Prawa budowlanego, zaś skarżąca absolutnie nie poczuwała się do takiej samowoli.

114 W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę opisany stan

115 sprawy oraz zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wytyczne

116 ponownie rozpoznał skargę G. K. na decyzję w utrzymującą w mocy decyzję

117 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2009 r.

118 orzekającą o nakazie rozbiórki przez Skarżącą na podstawie art.48 ust. 1 i ust. 3 ustawy

119 - Prawo budowlane budynku mieszkalnego jednorodzinnego wznoszonego samowolnie

120 w S. działka nr ew. [...] gm. W.

121 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

122 Na wstępie należy podnieść, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

123 wydając niniejszy wyrok był związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z

124 dnia 25 listopada 2011r., którym to uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu

125 Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 36/10

126 oddalającym skargę G. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego

127 Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...].

128 Jak wynika z treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o

129 postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej

130 p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażona w

131 orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub

132 bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

133 Związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu

134 powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych -

135 sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do

136 podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania

137 poprzez treść nowego wyroku (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

138 w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r., sygn. akt I FSK 506/05, Nr LEX 187499).

139 Ocena prawna, do której ma obowiązek zastosować się sąd - w rozumieniu

140 omawianego przepisu - to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych

141 i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia

142 w ścisłym tego słowa znaczeniu. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa

143 materialnego, jak i prawa procesowego (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu

144 Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2004r., sygn. akt IV SA 3103/02,

145 Nr LEX 158937).

146 W przedmiotowej sprawie Sąd kontrolował legalność decyzji administracyjnej

147 [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia

148 [...] listopada 2009 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora

149 Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2009 r. orzekającą o nakazie

150 rozbiórki przez Skarżącą na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane

151 budynku mieszkalnego jednorodzinnego wznoszonego samowolnie w S.

152 działka nr ew. [...] gm. W.

153 Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, organ przyjmujący zgłoszenie

154 powinien był ewentualnie wezwać inwestorkę do ściślejszego przedstawienia jej

155 zamierzeń, ewentualnie wnieść sprzeciw, w razie gdyby roboty budowlane wymagały

156 pozwolenia na budowę. Brak takiej reakcji organu w niniejszej sprawie powoduje, że nie

157 powinien być zastosowany art. 48 Prawa budowlanego, lecz w razie potrzeby należało

158 zastosować art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

159 Biorąc pod uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na brak możliwości

160 zastosowania art. 48 Prawa budowlanego w sytuacji gdy inwestor dokonał zgłoszenia

161 zamiaru realizacji ocieplenia budynku, organ odwoławczy powinien ponownie

162 przeanalizować czy Inwestorka wykonała roboty budowlane mieszczące się w

163 dokonanym zgłoszeniu nie naruszające konstrukcji dotychczasowego budynku

164 drewnianego oraz czy dotychczasowy budynek mieszkalny drewniany, który nie mógł

165 być przedmiotem rozstrzygnięcia nadal istnieje.

166 Jeżeli tak jest w istocie i nie miało miejsca rozebranie dotychczasowego,

167 drewnianego budynku mieszkalnego, to nie można więc skutecznie twierdzić, że

168 powstał w całości i to w warunkach samowoli budowlanej nowy budynek mieszkalny.

169 Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na

170 podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami

171 administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

172 W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.

173 W pkt III wyroku orzeczono o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art.

174 200 P.p.s.a