Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2010 r., VII SA/Wa 413/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2010 r., VII SA/Wa 413/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. J. i J. T. - wspólników [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [....] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi wniesionej przez J. J. i J. T. -wspólników [...] s.c w C.- jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2009 r. nr [...] utrzymująca w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2009 r. o nr [...].

3 Oba wskazane rozstrzygnięcia wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności, dotyczącym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C. z [...] lipca 2009 r. znak [...]. Decyzją tą z [...] lipca 2009 r. organ powiatowy -działając w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego- stwierdził wykonanie nałożonego na [...] s.c. z siedzibą w C. decyzją z [...] lipca 2009 r. obowiązku, polegającego na wykonaniu określonych (w sentencji tej decyzji z [...] lipca 2009 r.) czynności, w celu doprowadzenia konstrukcji metalowej pod reklamę, zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w C., do stanu zgodnego z prawem.

4 Orzekając w I instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 § 1 pkt 4, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził z urzędu nieważność ww. orzeczenia organu powiatowego.

5 W uzasadnieniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił okoliczności w jakich została wydana wskazana decyzja z [...] lipca 2009 r. Podał m.in., iż w dniu 25 maja 2009 r. pracownicy organu powiatowego przeprowadzili kontrolę konstrukcji metalowej pod reklamę zlokalizowanej na działce o nr jw., która wykazała, że inwestorzy przekroczyli zakres robót objętych zgłoszeniem -dokonanym w dniu 7 kwietnia 2009 r.- poprzez wykonanie remontu ww. konstrukcji stalowej pod reklamę dla potrzeb zawieszenia na tej konstrukcji ekranu reklamowego diodowego LED. To spowodowało wydanie przez organ powiatowy postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (mocą którego wstrzymano prowadzenie wszystkich robót budowlanych przy remoncie oraz nałożono obowiązek przedstawienia inwentaryzacji oraz oceny wykonanych robót), a następnie wydanie w dniu [...] lipca 2009 r. decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzją tą z [...] lipca 2009 r., w celu doprowadzenia wykonywanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nałożono na [....] spółkę cywilną obowiązek wykonania określonych w jej sentencji czynności. Badaną decyzją z [...] lipca 2009 r. organ powiatowy stwierdził wykonanie ww. obowiązku.

6 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał również okoliczności, które wywołały wszczęcie z urzędu postępowania w niniejszej sprawie. Wskazał na pismo Prezydenta Miasta C. z [...] sierpnia 2009 r., który zwrócił się o zbadanie w trybie nadzoru ww. decyzji, będącej decyzją ostateczną podnosząc, iż w aktach brak pozwolenia na postawienie ww. konstrukcji, co świadczyć może o jej wykonaniu w ramach samowoli budowlanej.

7 Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż działając z urzędu w dniu [...] października 2009 r. wydał decyzję, którą stwierdził nieważność ww. decyzji organu powiatowego z [...] lipca 2009 r. jako dotkniętej wadą wymieniona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. z tej przyczyny, iż została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. I w końcu organ wojewódzki stwierdził, iż będąca przedmiotem niniejszego postępowania decyzja organu powiatowego z [...] lipca 2009 r. skierowana również została do podmiotu nie będącego stroną, tj. do [...] spółki cywilnej. Wyjaśnił, iż spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, a tym samym nie może być podmiotem praw i obowiązków. W konsekwencji [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż badaną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

8 W odwołaniu od tej decyzji J. J. i J. T. (wspólnicy spółki cywilnej [...]), zarzuciły naruszenie art. 28 i art. 29 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 tej ustawy i w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, i wniosły o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu odwołania podniosły, iż Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie stawał na stanowisku, iż spółka cywilna może być stroną stosunku administracyjnoprawnego. Zauważyły następnie, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że spółka cywilna będąc stosunkiem zobowiązaniowym, a nie podmiotem praw i obowiązków nie może być adresatem pewnych decyzji administracyjnych. W efekcie wskazały, iż stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej może nastąpić jedynie w wypadku, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i gdy treść tego przepisu bez żadnych sporów może zostać ustalona. W sytuacji gdy istnieje jakakolwiek rozbieżność co do stosowania normy prawnej, to oczywistym jest, iż nie można na tej podstawie stwierdzać nieważności. Dodatkowo podniosły, iż oznaczenie strony jako oczywista omyłka mogło być sprostowane w trybie art. 113 § 1 k.p.a.

9 Decyzją z [...] grudnia 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji z [...] października 2009 r. W uzasadnieniu stwierdził, iż rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowe. Zauważył, że decyzja z [...] lipca 2009 r. została skierowana do podmiotu, który nie był stroną prowadzonego postępowania, tj. do spółki cywilnej. Wyjaśnił, iż przedmiotem praw i obowiązków nie może być spółka cywilna. Spółka cywilna jest tylko umową pomiędzy zawierającymi tę spółkę podmiotami. Nie jest osobą prawną i nie ma podmiotowości prawnej. Nie może też skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego i nie może być adresatem decyzji administracyjnych. Na koniec Główny Inspektor stwierdził, iż wymienienie podmiotu nie mającego przymiotu strony w decyzji jako jedynego jej adresata w żadnym przypadku nie może zostać zakwalifikowane jako błąd lub omyłka w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a. Stwierdził też, że pozostałe zarzuty odwołania pozostają bez wpływu na wynik sprawy.

10 W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2009 r. J. J. i J. T. -reprezentowane przez adwokata- wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciły naruszenie art. 28 i art. 29 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 tej ustawy i w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez bezpodstawne przyjęcie, że oznaczenie spółki cywilnej, a nie poszczególnych wspólników spółki cywilnej jako strony postępowania administracyjnego z zakresu nadzoru budowlanego stanowi skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie i powoduje konieczność stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu skargi powtórzyły stanowisko i argumenty przedstawione w odwołaniu.

11 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za bezzasadne.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

13 Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

14 Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadzał się do ustalenia, czy zasadnie organy orzekające w trybie stwierdzenia nieważności uznały, iż badana w tym trybie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C. z [...] lipca 2009 r. została skierowana do podmiotu nie będącego stroną, a tym samym zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wymagająca jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

15 W tym miejscu przypomnieć należy, iż decyzją z [...] lipca 2009 r. organ powiatowy na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy wykonania robót budowlanych polegających na remoncie istniejącej konstrukcji metalowej pod reklamę na działce nr [...] przy ul. [...] w C., stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego na [...] spółkę cywilną decyzją z [...] lipca 2009 r.

16 Zdaniem skarżących w powołanej decyzji z [...] lipca 2009 r. jedynie błędnie wskazano na spółkę cywilną, a nie na poszczególnych wspólników tej spółki, jednakże decyzja w tym zakresie mogła być sprostowana w oparciu o art. 113 § 1 k.p.a. Nadto, zdaniem skarżących, skoro w orzecznictwie występują różne interpretacje art. 28 i art. 29 k.p.a. w zakresie tego, czy spółka cywilna może być adresatem decyzji administracyjnej, to nie można przy takiej rozbieżności poglądów dotyczących stosowania ww. przepisów stwierdzać nieważności decyzji. Podnosząc powyższe skarżące przywołały m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt V SA 1935/99 (Lex nr 41775) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 2008 r. syn. akt II OSK 600/07. Z takim poglądem, wynikającym również z treści odwołania, nie zgodził się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Organ ten uznał, iż decyzja wydana w I instancji stwierdzająca nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. decyzji organu powiatowego z [...] lipca 2009 r. jest prawidłowa. Decyzja z [...] lipca 2009 r. została bowiem skierowana do podmiotu nie będącego stroną postępowania, tj. do spółki cywilnej [...] zamiast do wspólników tej spółki.

17 Sąd wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego w pełni podziela i nie znalazł żadnych powodów do podważenia tego orzeczenia. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe i uzasadnione okolicznościami sprawy.

18 Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. oznaczenie strony postępowania, zaś stroną postępowania, odpowiednio do przepisu art. 28 k.p.a. jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak stanowi art. 29 k.p.a. stronami postępowania mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Tylko takie osoby mogą formalnie dochodzić swego interesu prawnego na drodze postępowania administracyjnego.

19 Bezspornym jest, iż w sprawie zakończonej ostateczną decyzją organu powiatowego z [...] lipca 2006 r. stroną postępowania byli wspólnicy spółki cywilnej [...]. W dniu 7 kwietnia 2009 r. dokonali zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na wykonaniu przyłącza kablowego do istniejącej konstrukcji pod reklamę. Kontrola organu powiatowego wykazała, iż zgłaszający (wykonując roboty budowlane) wyszli poza zakres zgłoszenia, co spowodowało wszczęcie postępowania w trybie art. 50 i nast. Prawa budowlanego. W tym też postępowaniu, w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego została wydana badana decyzja z [...] lipca 2009 r. Decyzja ta nie została jednak skierowana do wspólników, ale do spółki cywilnej. Tym samym słusznie -w ocenie Sądu- Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż ww. decyzja jest wadliwa, bo została adresowana do podmiotu nie będącego stroną postępowania.

20 Spółka cywilna nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym. Nie może wobec tego skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie może też być adresatem decyzji administracyjnych. Kwestia ta wielokrotnie i jednolicie była rozstrzygana zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie nie występują -wbrew temu co podniesiono w treści skargi- żadne rozbieżności w tym zakresie.

21 W doktrynie prawniczej oraz orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że spółka prawa cywilnego nie ma osobowości prawnej ani zdolności prawnej w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej (por. uchwała SN z dnia 31 marca 1993 r. III CZP 176/92, OSNC 1993, nr 10, poz. 171; uchwała SN z dnia 26 stycznia 1996 r. III CZP 111/95, OSNC 1996, nr 5, poz. 63). Spółka cywilna nie jest podmiotem prawnym odrębnym od wspólników, lecz jest wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników (wyrok SN z dnia 28 października 2003 r., I CK 201/02, LEX nr 151608). Stosownie do treści art. 860 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), przez zawartą umowę spółki wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego, działając w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów. Odróżnić zatem należy wspólników spółki cywilnej będących odrębnymi przedsiębiorcami, spółkę cywilną będącą stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników oraz przedsiębiorstwo prowadzone przez wspólników w ramach realizacji wspólnego celu gospodarczego określonego w umowie spółki.

22 W konsekwencji stwierdzić trzeba, iż spółka cywilna będąc stosunkiem zobowiązaniowym, a nie podmiotem praw i obowiązków, nie może występować -co do zasady- jako strona w postępowaniu administracyjnym. Podmiotami praw i obowiązków w stosunkach, w których występuje spółka są wspólnicy. Przysługuje im status strony zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. To zaś oznacza, iż decyzja administracyjna w sprawie dotyczącej wspólników spółki cywilnej nie może być skierowana do samej spółki, która nie ma osobowości prawnej ani statusu przedsiębiorcy (por. wyrok NSA z 14 lipca 1999 r., sygn. akt I SA/Ka 2441/97 Lex nr 46164; wyrok NSA z 13 września 1999 r., sygn. akt IV SA 39/99; wyrok WSA sygn. akt VI SA/Wa 604/04; wyrok WSA z 9 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2305/06).

23 Przy czym, zauważenia w tym miejscu wymaga, iż w orzecznictwie zgodny jest również pogląd co do tego, iż spółka cywilna może być stroną postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przyznają jej taki status. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym w skardze (acz nie do końca) wyroku z 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1935/99 (lex nr 41775). W wyroku tym Sąd stwierdził, iż każdy kto może stać się stroną stosunku prawnego nawiązanego na podstawie prawa materialnego z mocy decyzji będzie występował w postępowaniu administracyjnym jako strona. Oznacza to, że także jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, a takimi są spółki cywilne, mogą być stronami postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przyznają im taki status. Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z 3 czerwca 2008 r. (sygn. akt II OSK 599/07, lex nr 396625), w którym -na tle sprawy dotyczącej przepisów Prawa budowlanego, a dokładnie pozwolenia na budowę- stwierdził po pierwsze, że "(...) przepisy różnych ustaw regulujących działalność gospodarczą, podatki, statystykę przewidują w odniesieniu do spółki cywilnej szczególne uregulowania. Jak podkreślono bowiem w uchwale NSA z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPK 19/01 (ONSA 2002/2/68), utrwalone jest stanowisko, że zdolność administracyjna jest pojmowana szeroko i nie pokrywa się z podmiotowością prawną w innych dziedzinach prawa. Wynika to z różnorodności prawnej spraw, które mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę do wykazania w danym postępowaniu jego interesu prawnego lub obowiązku, to przesądza o jego przymiocie jako strony tego postępowania." I dalej, w tym samym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż takich szczególnych uregulowań uprawniających spółkę cywilną do działania (tj. do uzyskania w tym przypadku pozwolenia na budowę), nie zawierają jednak przepisy Prawa budowlanego.

24 Konkludując, spółka cywilna, będąc stosunkiem zobowiązaniowym, a nie podmiotem praw i obowiązków, nie może być stroną postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne przyznają jej taki status. W kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Przepisy, w oparciu o które badana decyzja z [...] lipca 2009 r. została wydana takich regulacji bowiem nie zawierają. Tym samym uzasadnione jest stwierdzenie, iż badana decyzja z [...] lipca 2009 r. została skierowana do podmiotu nie będącego stroną, a wobec tego należało w oparciu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdzić jej nieważność.

25 Jednocześnie zauważyć należy -co Sąd powyżej starał się wykazać- iż w orzecznictwie nie występuje żadna rozbieżność interpretacyjna na tle art. 28 i art. 29 k.p.a. co do udziału spółki cywilnej w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Nadto, podnieść przy tym trzeba, iż w rozpoznawanej sprawie nie miało żadnego znaczenia, czy ww. przepisy prawa powodują wątpliwości interpretacyjne i problemy w stosowaniu. Kwestia ta miałaby ewentualny wpływ na wynik sprawy tylko w takiej sytuacji, gdyby podstawę stwierdzenia nieważności stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc przesłanka rażącego naruszenia prawa.

26 Wskazać także należy, iż wadliwe skierowanie decyzji (jedynie) do spółki cywilnej nie może być traktowane jako oczywista omyłka pisarska mogąca być sprostowana w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Podobne stanowisko w tej kwestii wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku powyżej już wskazanym z 13 września 1999 r., sygn. akt IV SA 39/99. W przywołanym wyroku Sąd wskazał wyraźnie, iż "Wszczęcie postępowania administracyjnego przez podmiot nie mający w sprawie przymiotu strony bądź wymienienie takiego podmiotu w decyzji administracyjnej jako jedynego jej adresata w żadnym przypadku nie może zostać zakwalifikowane jako błąd lub omyłka w rozumieniu art. 113 § 1 kpa, nadające się do ich sprostowania, skoro tego rodzaju uchybienie wyszczególnione zostało w art. 156 § 1 pkt 4 jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji." Sąd orzekając w niniejszej sprawie stanowisko powyżej przytoczone w pełni podziela.

27 Z wymienionych powodów, nie znajdując żadnych podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.