Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2017 r., VII SA/Wa 397/16
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2017 r., VII SA/Wa 397/16
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla ( spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Maria Tarnowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
2 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia H W na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., odmawiające wszczęcia, na wniosek H W, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę pomieszczeń szatni w istniejącej części budynku biurowo-socjalnego, na działkach nr ew. [...] i [...], położnych w [...] i [...], gm. [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
3 Jak wynikało z akt administracyjnych, H W pismem z dnia [...] października 2015 r. skierowanym do Wojewody [...] wniosła o stwierdzenie nieważności szeregu decyzji Starosty [...], w tym decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. o nr. [...].
4 Wskazywała, że jest właścicielem działki nr. ew. [...] położonej w [...], którą wraz z działkami, wskazanymi w kwestionowanej decyzji obejmował miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jako podstawę stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wnioskodawczyni powołała art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując, że jej wydanie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowiący podstawę wydania kwestionowanej decyzji, zatwierdzony uchwałą Rady Gmin [...] z dnia [...] marca 2000 r., został bowiem wyeliminowany z obrotu prawnego. (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2014 r., IV SA/PO 844/13 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2015 r., II OSK 1737/14).
5 Wobec powyższego wniosku, Wojewoda [...] wezwał H W do przedstawienia dowodu, który potwierdzi, że jest ona stroną postępowania, wykazania, iż ma tytuł prawny do nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji.
6 W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawczyni wniosła o wszczęcie postępowania z urzędu, dodatkowo wskazując, że do [...] października 2015 r. figurowała w księdze wieczystej [...] jako właściciel działki nr ew. [...] położonej w [...]. Potem na podstawie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r., jako właściciel nieruchomości wpisany został Skarb Państwa – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Podniosła, że decyzja ta jest nieprawomocna, gdyż wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, natomiast od wpisu w księdze wieczystej wniosła apelację do Sądu Okręgowego w [...]. Z tych powodów zdaniem wnioskodawczyni, pozostaje nadal właścicielką przedmiotowej działki.
7 Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), w związku z wnioskiem H W w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi [...] Sp. z o. o., z siedzibą w [...], pozwolenia na przebudowę szatni w istniejącej części budynku biurowo-socjalnego, na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...] - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty.
8 W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że przed wszczęciem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, zobowiązany był do sprawdzenia, czy wniosek o zbadanie legalności określonej decyzji pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony. Powołując przepis art. 28 k.p.a., a także orzecznictwo sądów administracyjnych, organ stwierdził, że o tym, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu decyduje norma prawna, z której dla danego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki.
9 W ocenie organu tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny musi wynikać z powszechnie obowiązującego przepisu prawa, na podstawie którego można żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danej osoby.
10 Odnosząc się do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), a także związanego z nim art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, organ wskazał, że jest to przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., określający krąg podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, wśród których wymienia się m.in. właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten nie może być wykładany w sposób rozszerzający, a krąg stron postępowania zarówno w postępowaniu w trybie zwyczajnym, jak i nadzwyczajnym, powinien być taki sam.
11 Po tej analizie Wojewoda [...] ustalił, że H W nie posiada tytułu prawnego do działki nr. ew. [...], albowiem jako jej właściciel w księdze wieczystej wpisany jest Skarb Państwa – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Ponadto, działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu zlokalizowanego na działkach [...] i [...], na których prowadzona miała być przedmiotowa inwestycja.
12 W związku z powyższym organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie posiada statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Skoro wniosek o zbadanie legalności decyzji został wniesiony przez podmiot nieposiadający przymiotu strony, organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 61a k.p.a.
13 Odnosząc się do wniosku H W o wszczęcie przedmiotowego postępowania z urzędu, organ nadzorczy nie znalazł do tego przesłanek. Wskazał, że wyroki sądów administracyjnych, na które powołała się wnioskodawczyni, zapadły na gruncie konkretnych spraw, które nie są związane z kontrolowaną decyzją.
14 Zdaniem organu stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powoduje automatycznie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, zwłaszcza gdy Rada Gminy ponownie uchwaliła plan, zakładający na przedmiotowym terenie identyczne zasady urbanistyczne, jak uchylony plan miejscowy.
15 H W wniosła zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...].
16 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2015 r., wskazał, że wnioskodawczyni H W nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty [...].
17 Jak ocenił organ odwoławczy, skarżąca swój interes prawny wywodziła z tytułu przysługującego jej prawa własności do szeregu działek o nr ew. od [...] do [...], od [...] do [...] oraz [...] do [...], położonych w miejscowości [...], co znajduje potwierdzenie w treści właściwej księgi wieczystej.
18 Przedmiotem inwestycji objętej kwestionowaną decyzja, była przebudowa pomieszczeń szatni w istniejącym budynku produkcyjno-biurowo-socjalnym, poprzez powiększenie szatni damskiej i męskiej kosztem pozostałych pomieszczeń. Natomiast żadna z ww. działek, których właścicielem jest wnioskodawczyni, nie graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną, a najbliższe z nich położone są od niej o ponad 700 m.
19 Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że sporna inwestycja nie wprowadza ograniczeń w możliwości zagospodarowania działek stanowiących własność H W, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Także sama skarżąca nie wskazała na swój interes prawny, tj. nie wykazała, że jakiś sposob zagospodarowania należących doń nieruchomości, będzie w świetle przepisów prawa niedopuszczalny wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia.
20 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z akt nie wynika, by H W przysługiwał jakikolwiek tytuł prawny, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, do nieruchomości nr ew. [...] położonej w [...]. Także treść księgi wieczystej prowadzonej dla tej działki nie potwierdziła, by należała ona do H W lub by obciążona była jakimikolwiek prawami na rzecz skarżącej.
21 H W wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Skarżąca domagała się uchylenia powyższego postanowienia GINB.
22 W uzasadnieniu skargi powtórzono argumenty, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do tytułu prawnego do działki nr. ew. [...] położonej w [...], H W podniosła, że nieruchomość ta pozostaje nadal jej własnością. Wprawdzie Skarb Państwa powyższą nieruchomość nabył na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia[...] października 2014 r., utrzymująca w mocy powyższą decyzję Wojewody [...] jest nieprawomocna.
23 Przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju toczy się postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, oparte na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
24 W ocenie H W, do momentu rozstrzygnięcia tej sprawy, przedmiotowa działka pozostaje jej własnością. Na marginesie skarżąca podniosła, że w przypadku nieuznania jej za stronę postępowania, domaga się wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji Starosty [...].
25 Skarżąca wskazała ponadto, że w Sądzie Okręgowym w [...] toczy się postępowanie apelacyjne w sprawie o ustalenie treści księgi wieczystej, która została zawieszona do czasu uprawomocnienia się ww. decyzji Ministra.
26 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko wskazał, że skarga kasacyjna H W w sprawie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona. Dodał również, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte z urzędu, ale uprawniony do tego jest Wojewoda [...].
27 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
28 Skarga nie jest zasadna.
29 W pierwszej kolejności należy podkreślić, że rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu było zbadanie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody [...], pod względem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Nie jest zatem przedmiotem niniejszej sprawy decyzja Starosty [...], której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca, lecz wyłącznie zgodność z prawem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, w którym podniesione przez wnioskodawczynię argumenty miałyby być ewentualnie zbadane.
30 Badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia w tak zakreślonych granicach, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Odnosząc się zaś do samej skargi, stwierdzić należy, że zarzuty w niej zawarte nie przemawiają za ich uwzględnieniem i uchyleniem zaskarżonego postanowienia, ani też postanowienia go poprzedzającego.
31 W tym miejscu należy zauważyć, że cześć ze sformułowanych przez skarżącą zarzutów, odnosi się bezpośrednio do prawidłowości decyzji Starosty [...]. Zarzuty te nie korespondują z rozstrzygnięciem organu, co do braku możliwości wszczęcia żądanego postępowania na wniosek H W. Nie mogły być przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie.
32 Zaskarżone postanowienie jest rozstrzygnięciem formalnym, podczas gdy kontrola legalności decyzji administracyjnej zakłada nadto ocenę przesłanek materialnoprawnych.
33 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne – w ocenie skarżącej – uznanie, iż nie jest właścicielem działki o nr. ew. [...] położonej w Sadach, to Sąd nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie, podzielając stanowisko organów.
34 Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 790, z późn. zm.), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje. W świetle powyższego przepisu, ten, kto kwestionuje stan prawny wskazany w księdze wieczystej, zobowiązany jest do obalenia wynikającego z jej treści domniemania.
35 Z treści księgi wieczystej [...] wynika, że położona w [...] działka o nr. ew. [...] stanowi nieruchomość będącą własnością Skarbu Państwa – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Powyższy wpis oparty był na decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ustalającej, iż działka stała się własnością Skarbu Państwa z mocy samego prawa w dniu, w którym decyzja stała się ostateczna.
36 Skarżąca w żaden sposób nie obaliła wynikającego z księgi wieczystej domniemania. Należy podkreślić, że ani brak prawomocności decyzji, ani wznowienie postępowania, nie odbierały decyzji przymiotu ostateczności, czyli skutku w postaci przejścia na Skarb Państwa prawa własności. Powoływanie się przez skarżąca, że w sprawie ostatecznej decyzji dotyczącej działki o nr. ew. [...] toczą się postępowania, nie podważa treści wpisu w księdze wieczystej, ani też nie przywraca H W prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca nie wykazała, aby wykonanie tej decyzji zostało przez jakikolwiek uprawniony organ wstrzymane. Stąd ustalenie, iż legitymacja skarżącej nie wynika z prawa własności działki nr ew. [...], należy uznać za prawidłowe.
37 Jak słusznie wskazały organy obu instancji, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę są, poza inwestorem, wyłącznie właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, za położone w tym obszarze uznaje się jedynie takie nieruchomości, które znajdują się na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
38 Skarżąca nie przedstawiła, w jaki sposób przedmiotowa budowa miałaby wpłynąć na zagospodarowanie terenów znajdujących się w otoczeniu inwestycji. Sąd, nie dostrzega interesu prawnego skarżącej w kwestionowaniu rozstrzygnięcia dotyczącego inwestycji polegającej na przebudowie pomieszczeń szatni w istniejącej części budynku biurowo-socjalnego. Wyłącznym argumentem podnoszonym przez wnioskodawczynię była potencjalna wadliwość decyzji, mająca wynikać ze stwierdzonej nieważności planu miejscowego. To, że wyeliminowany akt prawa miejscowego, dotyczył zarówno gruntów należących do H W, jak i właściciela terenu, na którym miała być prowadzona przebudowa, nie tworzy po stronie skarżącej indywidualnego interesu w przedmiotowym rozstrzygnięciu.
39 Należy podkreślić, że inne stanowiące własność H W, działki nie przylegają bezpośrednio do działek o nr. ew. [...] i [...], na których wykonana miała być inwestycja. Charakter inwestycji, nie wskazuje by mogła wpłynąć na zagospodarowanie działki [...], znajdującej się po drugiej stronie drogi krajowej nr [...], ani też – jak słusznie ocenił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – działek stanowiących własność skarżącej, oddalonych o ponad 700 m od przedmiotowej inwestycji.
40 Nie ulega wątpliwości, że wnioskodawczyni w sposób oczywisty nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym przebudowy szatni w budynku na działkach o nr ew. [...] i [...], położonych w [...] oraz [...]. W konsekwencji, nie mogła być uznana za uprawnioną do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], którą udzielono pozwolenia na powyższą przebudowę. Zaistniały przesłanki z art. 61a k.p.a., stanowiącego podstawę zapadłych w niniejszej sprawie postanowień.
41 Nadto, organ w sposób prawidłowy odniósł się do wniosku strony o wszczęcie z urzędu przedmiotowego postępowania. Stwierdzenie przez organ braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego może przybrać wyłącznie formę informacji kierowanej do wnoszącego podanie.
42 Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 718, z późn. zm.), skargę oddalił.