Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2013 r., VII SA/Wa 353/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2013 r., VII SA/Wa 353/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi B. C. i W. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala

Uzasadnienie

2 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2012r.

3 ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca

4 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze

5 zm.), dalej kpa, po rozpoznaniu odwołania B. i W. C. -

6 utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r.

7 ([...]) stwierdzającą - na wniosek B. P. - nieważność decyzji Starosty

8 [...]z dnia [...]czerwca 2008r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i

9 udzielającej pp. C. pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego z

10 adaptacją na budynek mieszkalny, jednorodzinny oraz dobudowę garażu na działce

11 nr ew. [...] przy ul. [...] w [...].

12 W ocenie organu, decyzję z dnia [...] czerwca 2008r. wydano z rażącym

13 naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz.

14 U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej ustawa. Badaną decyzję poprzedzała

15 bowiem decyzja Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. ustalająca

16 warunki zabudowy m.in. dla dobudowy garażu jednostanowiskowego o powierzchni

17 zabudowy do 20 m 2. Natomiast z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że

18 powierzchnia zabudowy garażu wynosi 24,7 m 2. Nadto, zaplanowano dobudowę

19 kotłowni (pow. 4,9 m 2), której ww. decyzja o warunkach zabudowy nie obejmowała.

20 Powyższe oznacza , że powierzchnia zabudowy budynku zwiększyła się o 29, 6 m 2,

21 tj. o 50% więcej niż przewidywała decyzja o warunkach zabudowy.

22 Organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w części

23 (garażu i kotłowni), gdyż nad garażem zaprojektowano kolejną kondygnację.

24 Nie podzielił natomiast stanowiska Wojewody, że z decyzji o warunkach

25 zabudowy nie wynika, aby rozbudowa mogła powiększyć powierzchnię zabudowy o

26 maks. 20 m 2.

27 Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem, że doszło do naruszenia

28 art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy, jak i rażącego naruszenia § 206 ust. 2 rozporządzenia

29 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych,

30 jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

31 Wyjaśnił, że art. 71 ust. 2 pkt 1 określa jakie dokumenty powinny być złożone wraz

32 ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania, jednak nie dotyczy to wniosku o

33 pozwolenie na budowę. Podobnie § 206 ust. 2 ww. rozporządzenia nie stanowi, że

34 ekspertyza winna być złożona wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, tylko

35 winna być przygotowana przed rozpoczęciem robót budowlanych.

36 Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że wielkość dobudowy

37 określono w opisie inwestycji, który ma równie istotne znaczenie, co warunki

38 określone w innych częściach decyzji. Ustalając warunki zabudowy organ dokonywał

39 bowiem oceny konkretnego przedsięwzięcia (m.in. lokalizacji, gabarytów,

40 przeznaczenia, zapotrzebowania na wodę, energię). Niedopuszczalnym jest więc

41 udzielenie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach znacznie odbiegających od

42 tych, które wskazał inwestor wnioskując o ustalenie warunków zabudowy.

43 Doszło zatem do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy, którego

44 oczywistość nie budzi wątpliwości. Skutki jakie wywołuje decyzja, a także

45 bezwzględnie obowiązujący charakter naruszonych przepisów również nie pozwalają

46 przyjąć, iż kontrolowaną decyzję wydał organ praworządnego państwa.

47 Skargę na powyższą decyzję złożyli B. i W. C. i wnosząc

48 o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia

49 organowi drugiej instancji, zakwestionowali stwierdzenie organu, że doszło do

50 rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Nie zgodzili się ze stanowiskiem, że

51 rozbudowa narusza ład przestrzenny, a także bezwzględnie obowiązujący charakter

52 naruszonych przepisów. Zaznaczyli, że nie każde, nawet oczywiste naruszenie

53 prawa może być uznane za rażące.

54 Zdaniem skarżących, Wojewoda błędnie przyjął, że doszło do naruszenia art.

55 71 ust. 2 pkt 1 ustawy i rażącego naruszenia § 206 ust. 2 ww. rozporządzenia, gdyż

56 w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że do naruszenia ww. przepisów nie doszło.

57 Odnosząc się do ustaleń organu, że udzielono pozwolenia na budowę obiektu

58 o parametrach znacznie przekraczających określone we wniosku o ustalenie

59 warunków zabudowy, wskazali, że w II części decyzji pt. Warunki i szczegółowe

60 zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w pkt 2 pt. Warunki i

61 wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, określono

62 podstawowe parametry, w tym dot. linii zabudowy, maks. wysokości budynku, kąta

63 pochylenia połaci dachowych. Nie określono nowej powierzchni zabudowy, w tym

64 gabarytów zewnętrznych garażu, pozostawiając tą kwestię inwestorowi, tym bardziej,

65 że odległość garażu od granicy działki wynosi ok. 7 m - a więc nie leży w obszarze oddziaływania, o którym mowa w § 12 ust. 4 warunków technicznych w zw. z § 12

66 ust. 2 i 3 oraz art. 3 pkt 20 ustawy.

67 Zaznaczyli, że zarzut naruszenia ładu przestrzennego jest także nietrafny.

68 Zdaniem skarżących, inwestor jako uczestnik procesu budowlanego nie powinien być skazany na konsekwencje prawne wynikające z odrębnych ocen i interpretacji tych samych zdarzeń prawnych przez praworządne organy Państwa.

69 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w

70 zaskarżonej decyzji.

71 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

72 Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa

73 materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art.

74 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami

75 administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa.

76 W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.

77 Zaskarżona odpowiada prawu.

78 Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego

79 Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012r. utrzymująca w mocy

80 decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. stwierdzającą

81 nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2008r. zatwierdzającej

82 projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego

83 z adaptacją na budynek mieszkalny, jednorodzinny oraz dobudowę garażu na

84 działce nr ew. [...] w [...].

85 Zaznaczyć na wstępie trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana w

86 nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w

87 sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to jest nadzwyczajnym

88 trybem postępowania stanowiącym odstępstwo od zasady stabilności decyzji

89 określonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności

90 decyzji musi być niewątpliwe.

91 Ocena organu orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji

92 dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta

93 wadami określonymi w a t 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym

94 organ nadzorczy nie analizuje zatem całego postępowania zwykłego, lecz kontroluje,czy wydanie decyzji może powiązać z którąkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. Dodać należ, że w tym postępowaniu organ weryfikuje decyzję w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu jej wydania.

95 Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji z rażącym

96 naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), które ma miejsce tylko wtedy, gdy proste

97 zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu wskazuje na ich

98 oczywistą niezgodność, a w konsekwencji, waga naruszenia prawa jest znacznie

99 większa, niż stabilność decyzji ostatecznej. W sposób rażący może zostać naruszony

100 wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest

101 taki, który nie wymaga wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za

102 rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do

103 zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z dnia 17

104 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1043/07, LEX nr 508497).

105 Sąd podziela stanowisko organu, że kontrolowana w nim decyzja Starosty

106 [...] z dnia [...] czerwca 2008r została wydana z rażącym naruszeniem art. 35

107 ust. 1 pkt 1 ustawy. Powyższe wykazał organ jednoznacznie w uzasadnieniu decyzji

108 wskazując, że zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt nie odpowiada

109 warunkom określonym, w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] sierpnia

110 2007r. ustalającej warunki zabudowy w zakresie dobudowy garażu do budynku

111 gospodarczego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale

112 dowodowym. Wbrew zarzutom skargi, z porównania obu decyzji oraz projektu

113 budowlanego wynika bowiem, że decyzja o warunkach zabudowy dopuszczała

114 dobudowę garażu jednostanowiskowego o maksymalnej powierzchni do 20 m2,

115 natomiast w projekcie przewidziano garaż o powierzchni 24, 7 m2.

116 Nadto, jak słusznie podniósł organ - w projekcie zaplanowano pomieszczenie

117 kotłowni o powierzchni zabudowy 4,9 m2, którego decyzja o warunkach zabudowy w

118 ogóle nie przewidywała. W sumie decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. zatwierdzono

119 projekt budowlany zwiększający powierzchnię zabudowy działki inwestycyjnej o 9, 6

120 m2 (wskazanie pow. zab. 29, 6 m 2 stanowi oczywistą omyłkę).

121 Zgodzić się należy z organem, że decyzja o warunkach zabudowy

122 bezwzględnie wiąże organ architektoniczno budowlany. Związanie to wynika z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

123 (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 64 tej ustawy i oznacza nie tylko

124 obowiązek organu budowlanego określony z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy, to jest sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach

125 zabudowy, ale także zakaz postępowania wbrew wymogom wynikającym z decyzji

126 ustalającej warunki zabudowy. Ustalenie warunków w decyzji o warunkach zabudowy dotyczy nie tylko parametrów samego obiektu, ale i innych warunków i zasad, które powinna spełniać inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności wzniesienia konkretnego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia prawa oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012r., II OSK 94/11, LEX nr 1219178, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lipca 2008r., II SA/Kr 484/07 LEX nr 510202).

127 W związku z powyższym organ wydający pozwolenie na budowę nie może

128 dokonać weryfikacji treści decyzji o warunkach zabudowy, co oznacza, że nie wolno

129 mu odstąpić od ustaleń określonych w tej decyzji (por. wyrok WSA w W-wie z dnia 28 września 2005 r., IV SA/Wa 79/05 LEX 192928).

130 Wbrew zatem zarzutom skargi, stwierdzone naruszenie jest oczywiste, art. 35

131 ust. 1 pkt 1 ustawy jasny w swej treści, a jego bezwzględnie obowiązujący charakter

132 powoduje, konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty

133 [...] z dnia [...] czerwca 2008r., jako obarczonej wadą wymienioną w art. 156 §

134 1 pkt 2 kpa. Nie można bowiem zaakceptować z punktu widzenia zasad

135 praworządności decyzji udzielającej pozwolenia budowlanego nie respektującej

136 postanowień określonych dla tej inwestycji w decyzji określającej warunki zabudowy.

137 W świetle przedstawionej argumentacji bez znaczenia pozostawały

138 podnoszone w skardze uwarunkowania i wymagania funkcjonalne oraz

139 kompozycyjno - estetyczne jakimi kierowali się skarżący występując z wnioskiem o

140 wydanie pozwolenia na budowę.

141 Podobnie, nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie okoliczność, że w pkt.

142 II.2 pt. Warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego

143 decyzja nie wskazywała dopuszczalnej powierzchni zabudowy garażu. Wielkość ta

144 została bowiem określona w pkt. I.1 decyzji pt. Rodzaj inwestycji.

145 Nie było również podstaw do kwestionowania przymiotu strony B.

146 P. w niniejszej sprawie, skoro była ona stroną w postępowaniu zakończonym

147 wydaniem badanej decyzji, a z akt sprawy wynika, że budynek uczestniczki

148 postępowania położony jest w granicy z działką inwestycyjną, przy ścianie budynku

149 skarżących. Ugruntowana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że krąg stron w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę,

150 prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, ustala się tak samo, jak w sprawie

151 prowadzonej w tym przedmiocie w trybie zwykłym, tzn. na podstawie art. 28 ust. 2

152 Prawa budowlanego, bodącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

153 (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06).

154 Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd

155 Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.