Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r., VII SA/Wa 311/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r., VII SA/Wa 311/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. sprawy ze skargi M. S.M. "[...]" w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych skargę oddala

Uzasadnienie

2 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 2, 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym, budowy zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z częścią handlowo-usługową, budynek C na nieruchomości przy ul. [...] w [...] - odmówił wstrzymania robót budowlanych.

3 W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że pismem z dnia 28.05.2013r. Spółka z o.o. [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 2 i 7 Prawa budowlanego, wniosła o wstrzymanie prowadzenia przez [...] "E." z siedzibą w [...] na terenie działek nr ew. [...] i [...] oraz części działek nr [...] i [...] z obrębu [...] położonych w rejonie ulic [...], [...] i [...] w [...], robót budowlanych, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, projektu budowlanego oraz Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] - Uchwała Rady [...] nr [...] z dnia [...] maja 2008r. Nadto na podstawie art. 51 ww. ustawy wnosiła o wydanie decyzji mającej na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

4 Z przedstawionej organowi przez [...] Sp. z o.o. opinii uprawnionego geodety wynikało, że budynek C na nieruchomości przy ul. [...] w [...], został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę, gdyż przekroczono współczynnik intensywności zabudowy o wartość 0,47, tj.: 17 %, kubatura części nadziemnej została przekroczona o 4,057 m3, powierzchnia całkowita części nadziemnej została przekroczona o 1,283 m2.

5 W dniu 9.07.2013r. przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] dokonał oględzin. Podczas kontroli inwestor okazał decyzję z dnia [...].08.2005r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę oraz decyzję zatwierdzającą projekt zamienny z dnia [...].09.2009r., zawiadomienie o terminie rozpoczęcia robót budowlanych, złożone w PINB w dniu 9.03.2012r., plan BIOZ z marca 2012r., dziennik budowy z dnia 9.03.2012r., w którym wpisu o wytyczeniu dokonał uprawniony geodeta. Budowę rozpoczęto 21.03.2012r.

6 Podczas kontroli dokonano pomiarów realizowanego budynku (długość 50,95, szerokość 28,33 - pomiar bez ocieplenia). Budynek posiadał 7 kondygnacji naziemnych oraz 1 podziemną, zgodnie z okazanym projektem budowlanym. Zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia nie stwierdzono. Inwestor zobowiązał się, że dostarczy operat geodezyjny z uwzględnieniem wysokości budynku oraz odległości od działek.

7 Dnia 17.07.2013r. [...] E. złożyła operat geodezyjny uwzględniający wymiary budynku oraz odległości budynku od granic działki.

8 W dniu 30.09.2013r. przedstawiciele Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] dokonali kolejnych oględzin podczas których stwierdzono, iż na dz. ew. nr [...] realizowana jest budowa budynku "C" o gabarytach: od strony ulicy [...]: długość ok. 50,95 m, szerokość ok. 28,40 m; rampa wjazdowa do garażu: długość ok. 16,60 m, szerokość ok. 6,25 m; murek osłaniający wjazd ok. 0,90 m wysokości. Budynek posiada 7 kondygnacji, wysokość kondygnacji usług wynosi 3,48 m, a mieszkalnej 2,80 m, pomiędzy stropami, wysokości te są zgodne z projektem. Odległości od granic realizowanej inwestycji są zgodne ze szkicem geodezyjnym załączonym do akt.

9 Ogrodzenie placu budowy jest zgodne z linią zabudowy na planie zagospodarowania terenu - projekt zamienny. Obiekt jest w stanie surowym zamkniętym, prowadzone są roboty przy elewacji i wykończeniowe wewnątrz budynku. Odległości naniesione na szkic geodezyjny od strony ulicy [...] odnoszą się do wewnętrznej krawędzi drogi osiedlowej, a nie do granicy działki nr [...] jak w projekcie.

10 Stosowanie do art. 50. ust. 1 ustawy Prawo budowlane "W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach."

11 W kontekście tej regulacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do wstrzymania wykonywanych robót budowlanych.

12 Powyższe postanowienie PINB [...] zaskarżyła spółka z o.o. [...], zarzucając naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 36a ust. 5 pkt 2 i 7 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, art. 51 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, a także art. 6, 7, 8, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 124 § 2 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie jego podstawy faktycznej i prawnej.

13 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r. na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...].10.2013 r., o odmowie wstrzymania robót budowlanych przy budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej, wielorodzinnej, z częścią handlowo-usługową, budynek C na nieruchomości przy ul. [...] w [...] - uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

14 W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane: "W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

15 1) bez wymaganego pozwolenia na budową albo zgłoszenia lub

16 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia

17 bądź zagrożenie środowiska, lub

18 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, łub

19 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budową bądź w przepisach. ".

20 Przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują odrębnej sprawy administracyjnej, której przedmiotem byłaby kwestia wstrzymania robót budowlanych.

21 Przedmiot i granice sprawy administracyjnej muszą wynikać z przepisów prawa materialnego. Brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie, której przedmiotem byłoby samo wstrzymanie robót budowlanych.

22 Jak wynika z art. 50 oraz 51 Prawa budowlanego, organ prowadzi postępowanie w sprawie nielegalnie prowadzonych robót budowlanych, w szczególności ocenia czy istnieje konieczność nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 - 3 lub wyciągnięcia konsekwencji wskazanych w art. 51 ust. 3 pkt 2 lub art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, co stanowi istotę sprawy administracyjnej.

23 Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zapada w postępowaniu incydentalnym w stosunku do postępowania głównego, którego przedmiotem jest kontrola legalności i zgodności z prawem prowadzonych robót budowlanych oraz weryfikacja konieczności ingerencji nadzorczej. Celem wstrzymania wykonywania robót budowlanych jest umożliwienie organowi zastosowanie właściwych i dostosowanych do okoliczności środków prawnych, o których mowa w art. 51 Prawa budowlanego.

24 Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w okolicznościach wskazanych w tym przepisie, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Literalna wykładnia omawianego przepisu wskazuje, że przewiduje on kompetencję właściwego organu jedynie do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego. Ustawa posługuje się sformułowaniem "postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych" nie zaś "postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych".

25 Przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują odrębnej sprawy administracyjnej, której przedmiotem byłaby kwestia wstrzymania robót budowlanych. Dlatego w omawianym przypadku brak było podstaw do wydawania postanowienia o "odmowie wstrzymania robót budowlanych".

26 Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 61 § 4 K.p.a. organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie, obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek.

27 Organ powiatowy jako strony postępowania potraktował wyłącznie "wnioskodawcę" - czyli [...] Sp. z o.o. oraz inwestora - tj. [...] "E.' w [...], bez uprzedniego zbadania, czy występują inne podmioty posiadające przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Powyższa kwestia wymaga zatem wyjaśnienia.

28 Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w aktach administracyjnych I instancji znajduje się pełnomocnictwo z dnia 16.09.2013 r., zgodnie z którym zarząd [...] "E.' w [...] upoważnił Kierownika Zespołu Realizacji Inwestycji do reprezentowania Spółdzielni w postępowaniu toczącym się przed organem powiatowym w przedmiotowej sprawie. Mimo to organ I instancji wszelką korespondencję urzędową kierował bezpośrednio do Spółdzielni, zamiast do reprezentującego ją pełnomocnika.

29 Pominięcie pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym.

30 Nadto organ powiatowy rozstrzygnął sprawę przede wszystkim w oparciu o materiał dowodowy przedłożony przez inwestora - Spółdzielnię, bez wzięcia pod rozwagę opinii przedłożonych przez [...] Sp. z o.o., które zostały sporządzone na jej zlecenie przez osoby posiadające stosowne uprawnienia.

31 Tym samym organ powiatowy dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. Zgodnie z powyższymi zasadami procedury administracyjnej organ orzekający w sprawie winien ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a następnie w uzasadnieniu podjętego orzeczenia wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności.

32 Organ powiatowy nie dokonał stosownej analizy porównawczej materiału dowodowego przedłożonego przez obydwie strony postępowania, tj. odmiennych opinii sporządzonych przez uprawnionych geodetów, a tym samym nie ocenił wszechstronnie przedmiotowej sprawy, do czego był zobowiązany. Ponadto PINB [...] nie wykazał w sposób bezsprzeczny, że w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej nie dopuszczono się istotnych odstępstw od projektu, w rozumieniu art. 36a ustawy Prawo budowlane. Nie odniósł się do wniosku pełnomocnika [...] Sp. z o.o. o powołanie biegłego z zakresu geodezji w celu wykonania pomiarów budynku C.

33 Z powyższych względów organ II instancji podjął w postępowaniu zażaleniowym rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kpa, to jest uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uznał, że wskazanych uchybień proceduralnych nie da się usunąć w postępowaniu zażaleniowym.

34 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., wniosła [...] "E." w [...].

35 Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła rażące naruszenie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., a także art. 124 § 1 i 2 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 141 k.p.a., art. 6 k.p.a., jak również art. 50 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

36 Wnosiła o uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013r.

37 W uzasadnieniu skargi podniosła, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2013 r. - niezależnie już od podstaw prawnych jego wydania - jest aktem, który nie podlegał zaskarżeniu w drodze zażalenia. Okoliczność ta nakładała zaś na organ odwoławczy obowiązek podjęcia określonego rozstrzygnięcia, które w niniejszej sprawie nie zostało podjęte.

38 Przepisy nie przewidują zażalenia na postanowienie o "odmowie wstrzymania robót budowlanych", wydanego w ramach procedury przeprowadzanej na podstawie art. 50 ustawy - Prawo budowlane.

39 Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 5 tej ustawy, zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie pozytywne, a zatem: "na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych." Przepis nie stanowi natomiast o zażaleniu na postanowienie "w przedmiocie" wstrzymania robót budowlanych.

40 Wniesienie zażalenia od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2013 r. było niedopuszczalne.

41 Ustalenie powyższego., nakładało na organ II instancji obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia zgodnie z art. 134 k.p.a., w związku z art. 144 k.p.a. - tj. wydania postanowienia o niedopuszczalności zażalenia.

42 Organ odwoławczy nie miał żadnych podstaw prawnych do merytorycznej oceny zażalenia i podejmowania rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 138 k.p.a.

43 Jednak nawet przyjęcie, iż organ odwoławczy miał podstawy do merytorycznego zbadania i oceny sprawy, to nie było podstaw do zastosowania 138 § 2 k.p.a. i wydania postanowienia o charakterze kasatoryjnym.

44 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w pełni kręgu stron postępowania, nie wskazał jednocześnie w żaden sposób, na czym opiera swoje przekonanie, iż jakieś podmioty będące stronami zostały w tym postępowaniu pominięte.

45 Formułując natomiast zarzut, iż korespondencja w sprawie kierowana była bezpośrednio do Spółdzielni "E.", a nie do pełnomocnika Spółdzielni, organ odwoławczy pominął, iż naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę uchylenia aktu administracyjnego tylko wtedy, jeżeli miało wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia.

46 W zakresie rzekomego braku wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy przez organ I instancji (naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał, jakie konkretnie okoliczności sprawy (co do zgodności budowy z decyzją o pozwoleniu na budowę), nie zostały przez PINB wyjaśnione.

47 Spółka z o.o. [...] z siedzibą w [...], w odpowiedzi na skargę [...] E. wniosła o jej oddalenie.

48 Podniosła, że przepis art. 50 Prawa budowlanego przewiduje wyłącznie możliwość wydania przez organ postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. o odmowie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez Spółdzielnię, wydane zostało bez podstawy prawnej i już tylko z tego względu wyeliminowanie go z obrotu prawnego było w pełni zasadne.

49 Nadto, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się innych naruszeń przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

50 Z dokumentów złożonych przez Spółdzielnię, a także protokołów kontroli przeprowadzonych przez PINB w dniu 9 lipca 2013r. oraz 30 września 2013r. wynikało wyłącznie, jakie są przybliżone wymiary budynku C w obrębie pierwszej kondygnacji.

51 PINB nie wyjaśnił w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nie ustalił jakie są wymiary budynku C w kondygnacjach od drugiej do siódmej, ile wynosi kubatura zewnętrzna i wewnętrzna, jaka jest powierzchnia całkowita nadziemnej części budynku C, jaki jest wskaźnik intensywności zabudowy.

52 Organ I instancji powinien był samodzielnie ustalić powyższe okoliczności, kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy. W dniu 17 września 2013 r. PINB zobowiązał Spółdzielnię do przedstawienia operatu geodezyjnego.

53 Skoro Spółdzielnia nie wykonała powyższego zobowiązania, konieczne było przeprowadzenie z urzędu innych dowodów, w tym dowodu z opinii biegłego, o co wnioskowała Spółka.

54 Uzasadniając postanowienie z dnia [...] października 2013 r. PINB przytoczył wyłącznie stan faktyczny sprawy (nie dokonując jego oceny), a następnie stwierdził, iż "nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane". Nie odniósł się do treści przedstawionej przez Spółkę opinii uprawnionego geodety – K. S. oraz do wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego.

55 Tymczasem roboty prowadzone są przez Spółdzielnię w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, zatwierdzonego projektu budowlanego oraz w przepisach, a w szczególności Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obowiązującego dla tego terenu.

56 Powyższe wynikało w sposób jednoznaczny z przedstawionej przez Spółkę przed wydaniem postanowienia z dnia [...] października 2013 r. opinii (Pomiaru Kontrolnego) uprawnionego geodety – K. S., jak również pośrednio z pozostałego, zebranego w sprawie materiału dowodowego.

57 Spółka uzyskała i przedstawiła liczne opinie uprawnionych rzeczoznawców, które w całości potwierdzają istnienie przesłanek do wstrzymania robót budowlanych: operat geodezyjny sporządzony przez uprawnionego geodetę inż. S. M. (biegłego sądowego) dotyczącego powierzchni zabudowy Budynku C, "Opinię o parametrach i wskaźnikach budynku C sporządzoną przez mgr inż. arch. M. M. (biegłą sądową), "Opinię n.t. stosowania ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do zamiennych pozwoleń na budowę" sporządzoną przez mgr inż. arch. M. Ś. z [...] S.A., Uwagi Rzeczoznawcy Budowlanego mgr inż. J. K. do złożonej przez Spółdzielnię Opinii Technicznej, Operat Geodezyjny - Pomiar Kontrolny uprawnionego geodety mgr inż. K. S. z dnia 7 marca 2014 r., opinię uzupełniającą - wyjaśnienia o parametrach i wskaźnikach budynku C z dnia 7 marca 2014 r. sporządzoną przez mgr inż. arch. M. M. (biegłą sądową), pismo mgr inż. arch. M. Ś. z [...] S.A. z dnia 7 marca 2014 r., analizę rozwiązań projektowych z dnia 03 marca 2014 r. sporządzoną przez arch. M. K. z S.A.M.I. [...] sp. z o.o. Uwagi do pisma procesowego Kancelarii Prawniczej "[...], sporządzone przez uprawnionego rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. J. K..

58 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

59 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

60 Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

61 Uwzględniając powyższe kryteria, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

62 Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stało się rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem skargi art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji wyłącznie wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z normy prawnej zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a Sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa powróciła do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

63 Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie sąd jest władny uwzględnić skargę.

64 W tym kontekście należy stwierdzić, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znalazły się błędne przyczyny z powodu których, należało uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji. Było to rzekome pozbawienia Spółdzielni uczestnictwa w postępowaniu poprzez doręczanie korespondencji urzędowej bezpośrednio do Spółdzielni, zamiast do reprezentującego ją pełnomocnika. Pominięcie pełnomocnika strony było zdaniem organu, równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym.

65 Nie ulega jednak wątpliwości, iż ta wadliwość postępowania nie wpłynęła w żaden sposób na uprawnienia procesowe strony i nie miała realnego znaczenia dla sposobu jej merytorycznego rozstrzygnięcia.

66 Zbyt ogólne były również zarzuty organu odwoławczego, co do tego, że organ powiatowy nie zbadał, czy występują w tej sprawie inne podmioty posiadające przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Poza sformułowaniem takiego przypuszczenia, organ odwoławczy nie powołał się na żadne okoliczności faktyczne z których miałyby one wynikać.

67 Mimo to, słusznie organ odwoławczy wskazał jako przesłankę do wydania postanowienia kasatoryjnego (w ocenie sąd zasadniczą), fakt, że brak było podstaw prawnych do tego, aby organ I instancji mógł wydać rozstrzygnięcie kończące postępowanie w ramach nadzoru budowlanego, postanowieniem o odmowie wstrzymania robót budowlanych.

68 Jak wynika z art. 50 oraz 51 Prawa budowlanego, organ powiatowy mógł w okolicznościach sprawy prowadzić postępowanie w sprawie nieprawidłowości związanych z prowadzonymi robotami budowlanymi, a w szczególności ocenić czy istniała konieczność nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 - 3 lub wyciągnięcia konsekwencji wskazanych w art. 51 ust. 3 pkt 2 lub art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, co w tym przypadku stanowiło istotę sprawy administracyjnej.

69 Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych mogło być (teoretycznie) wydane w postępowaniu incydentalnym w stosunku do postępowania głównego, którego przedmiotem była kontrola legalności i zgodności z prawem prowadzonych robót budowlanych oraz weryfikacja konieczności władczej ingerencji organu budowlanego. Natomiast przewidziana przepisem art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego możliwość wstrzymania wykonywania robót budowlanych nie jest celem samym w sobie, a jedynie etapem do zastosowania właściwych i dostosowanych do okoliczności, środków prawnych, o których mowa w art. 51 Prawa budowlanego.

70 Wykładnia gramatyczna i celowościowa art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że właściwy organ ma kompetencję jedynie do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego. Przepis posługuje się sformułowaniem "postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych" nie zaś "postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych".

71 Skoro przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują odrębnej sprawy administracyjnej, której przedmiotem byłaby kwestia wstrzymania robót budowlanych, to brak było podstaw do wydawania postanowienia kończącego postępowanie w ramach nadzoru budowlanego ( które, co do zasady powinno zakończyć się decyzją) o "odmowie wstrzymania robót budowlanych".

72 Słusznie w postępowaniu odwoławczym zarzucono organowi powiatowemu, że rozstrzygnął sprawę tylko w oparciu o materiał dowodowy przedłożony przez inwestora - Spółdzielnię, bez wzięcia pod rozwagę dowodów przedłożonych przez [...] Sp. z o.o., w postaci dokumentów, które zostały sporządzone na zlecenie Spółki, przez osoby posiadające stosowne uprawnienia.

73 Organ powiatowy nie dokonał stosownej analizy porównawczej materiału dowodowego przedłożonego przez strony postępowania, a zawierały one odmienne stwierdzenia w zakresie zgodności realizacji inwestycji z przepisami i wydanym pozwoleniem budowlanym.

74 Tym samym organ nie ocenił wszechstronnie przedmiotowej sprawy, do czego był zobowiązany.

75 PINB [...] nie wykazał w sposób bezsprzeczny, że w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej nie dopuszczono się istotnych odstępstw od projektu, w rozumieniu art. 36a ustawy Prawo budowlane. Nie odniósł się do wniosku pełnomocnika [...] Sp. z o.o. o powołanie biegłego z zakresu geodezji w celu wykonania pomiarów budynku C.

76 Poza tym, skoro organ w dniu 9 września 2013r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zgodności budowy zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z częścią handlowo-usługową budynek C, z zatwierdzonym projektem budowlanym na nieruchomości przy ul. [...] w [...], to nawet w przypadku (ewentualnego) potwierdzenia takiej zgodności, postępowanie to nie mogło zakończyć się rozstrzygnięciem w formie postanowienia o odmowie wstrzymania robót budowlanych.

77 Zatem organ powiatowy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., w takim stopniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

78 Słusznie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po analizie akt sprawy i uzasadnienia postanowienia organu I instancji potraktował sprawę, jako nienależycie wyjaśnioną.

79 Konieczność dokładnego ustalenia parametrów technicznych kwestionowanej inwestycji oraz ich analizy, spełnia przesłankę warunkującą wydanie decyzji organu II instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

80 Odnosząc się do stanowiska skarżącej, iż organ nie mógł rozpoznać zażalenia na postanowienie, którego wydanie nie było przewidziane w przepisach Prawa budowlanego i tym samym nie podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia, należy wskazać, że organ odwoławczy rozpoznając środek zaskarżenia musi odnieść się nie tylko do formalnej strony wydanego w I instancji aktu, ale nade wszystko do sprawy administracyjnej, z którą środek zaskarżenia był związany.

81 Dlatego właśnie były podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu (postanowienia), które nie mogło kończyć postępowania nadzoru budowlanego, prowadzonego w ramach art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Bezpodstawny był zarzut, iż organ odwoławczy miał obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia zgodnie z art. 134 k.p.a., w związku z art. 144 k.p.a. - tj. wydania postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Gdyby bowiem przyznać słuszność temu zarzutowi, to w sytuacji zakończenia dowolnej sprawy administracyjnej, wydaniem aktu bez podstawy prawnej - rażąco wadliwego, należałoby stwierdzać niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia stwierdzając, że przepisy prawa nie przewidują tego rodzaju aktu administracyjnego.

82 Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. znalazły wyraz w jego uzasadnieniu, to skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.