Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2011 r., VII SA/Wa 2525/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2011 r., VII SA/Wa 2525/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] znak : [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. i J. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak: [...], odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], którą udzielono Inwestorowi – S.K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

3 W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. K. pozwolenia na budowę obiektu budowlanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wodną, kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną oraz garażem podziemnym i wjazdem zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], obr. [...]przy ul. [...] w K.

4 Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak: [...] utrzymał w mocy w/w decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] Nr [...].

5 Następnie PINB w K. Powiat Grodzki decyzją z dnia [...] Nr [...] udzielił Inwestorowi – S. K. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

6 WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 27.02.2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1215/06, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...].

7 Wyrokiem z dnia 18.06.2009 r., sygn. akt II OSK 984/08, NSA oddalił skargę kasacyjną od w/w wyroku z dnia 27.02.2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1215/06.

8 Zdaniem organu odwoławczego dla rozpatrzenia wniosku A. i J.S. domagających się stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] udzielającej S.K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, kluczowe znaczenie ma wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w kontekście całokształtu materiału dowodowego. Dla prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu art. 156 § 1 Kpa, konieczne jest uprzednie ustalenie stron tegoż postępowania, gdyż nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony interesu prawnego, które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie.

9 Organ wyjaśnił, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zawężający krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie wyłącznie do inwestora nie ma automatycznego zastosowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, w którym stronami mogą być także inne podmioty. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, dotyczy bowiem tylko sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Nie dotyczy on również sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej.

10 Organ odwoławczy wskazał, iż zarówno decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] Nr [...] o pozwoleniu na budowę jak i i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 27.02.2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1215/06.

11 W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego konieczne było dokonanie analizy, czy przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego na który powołał się organ pierwszej instancji odmawiając wszczęcia postępowania w warunkach niniejszej sprawy ma w ogóle zastosowanie.

12 W przedmiotowej sprawie istotnym jest bowiem, to że decyzja, na podstawie której inwestor zrealizował sporną inwestycję, została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy stwierdził, iż dla określenia zakresu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie zastosowanie znajduje art. 28 Kpa, a nie jak przyjął organ pierwszej instancji przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego.

13 Organ wskazał, że w badanej sprawie konieczne jest przede wszystkim zbadanie w oparciu o art. 28 Kpa, czy A. i J. S. posiadają przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w K. - Powiat Grodzki z dnia [...] oraz przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego celem precyzyjnego określenia stron tegoż postępowania administracyjnego.

14 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

15 Zaskarżonej decyzji zarzucił

16 - art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 156 § 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego poprzez uznanie, iż statut strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przysługuje nie tylko inwestorowi,

17 - art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia.

18 Skarżący podniósł, że uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie funkcjonujących w obrocie prawnym decyzji udzielających mu pozwolenia na budowę. Decyzje te zostały przez sądy administracyjne wyeliminowane z obrotu prawnego dopiero po uzyskaniu przez Inwestora pozwolenia na budowę.

19 W związku z powyższym uzyskane przez Inwestora pozwolenie na użytkowanie nie wynikało z obowiązku legalizacji wybudowanego obiektu. Skarżący stwierdził, że okoliczności związane z późniejszym uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogły mieć wpływu na zakres stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego udzielającej mu pozwolenia na użytkowanie.

20 Dodał, że zakres ewentualnych kolizji interesów inwestora z interesami właściciela sąsiednich nieruchomości podlega kontroli i rozstrzygnięciu na etapie pozwolenia na budowę. Etap uzyskiwania pozwolenia na budowę jest bowiem ostatnim, w którym osoby niebędące inwestorem mogą wpłynąć na kształt planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie skarżącego status strony postępowania w przypadku pozwolenia na użytkowanie oraz postępowań nadzwyczajnych związanych z tym postępowaniem przysługuje jedynie inwestorowi. Tylko bowiem inwestor posiada interes prawny do bycia stroną postępowania.

21 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

23 Skarga jest nieuzasadniona.

24 Zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, zaś w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest jedynie pod względem zgodności z prawem.

25 Podzielić należy pogląd organu odwoławczego, iż przepis art. 59 ust 7 Prawa budowlanego zawężający krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie wyłącznie do inwestora nie ma automatycznego zastosowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, w którym stronami mogą być także inne podmioty. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nowym, a jego przedmiotem jest ocena, czy badana decyzja nie jest dotknięta wadami o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

26 Przy ocenie legitymacji wnioskodawcy organ nadzorczy nie może pominąć istoty badanego rozstrzygnięcia administracyjnego, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że przepis stanowiący podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia, nie przewiduje udziału w sprawie wnioskodawcy. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, iż organ wydając kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzję zastosował niewłaściwy przepis prawa jako podstawę rozstrzygnięcia. Wówczas ograniczenie udziału w sprawie wnioskodawcy, wynikające z błędnie zastosowanego przepisu w ogóle nie istnieje. Z tego względu przyjąć należy, że organ oceniając legitymację strony w postępowaniu nadzorczym nie może ograniczyć swojego wstępnego badania tylko do tego, czy ze względu na zastosowany przepis, wnioskodawca był stroną postępowania zwykłego.

27 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie wskazał, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy z których wynika, że decyzja na podstawie której inwestor zrealizował sporną inwestycję, została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego - dla określenia zakresu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie zastosowanie znajduje art. 28 Kpa.

28 Zgodzić należy się z argumentacją organu odwoławczego zawartą w zaskarżonej decyzji, iż na podstawie art. 28 k.p.a. organ pierwszej instancji powinien zbadać czy wnioskodawcy posiadają interes prawny upoważniający do kwestionowania pozwolenia na użytkowanie.

29 Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W razie gdy podanie o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa jednostka powołująca się na własny interes prawny, organ właściwy w sprawie jest obowiązany wszcząć postępowanie w sprawie.

30 Zastosowanie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych można dopuścić tylko wtedy gdy z żądania wszczęcia tego nadzwyczajnego trybu postępowania wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie ( wyrok NSA z dnia 25.04.2006 r, I OSK 725/05, LEX nr 209119 ).

31 W świetle powyższych wywodów nieuzasadniony jest zarzut skarżącego, że w przedmiotowej sprawie stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

32 W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie podważyły zasadności ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalić.