Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 2461/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 2461/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania skargę oddala

Uzasadnienie

2 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (nazywany dalej

3 "[...] WINB") postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...], na

4 podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2

5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623)

6 po rozpatrzeniu zażalenia B. T. (nazywanej dalej "skarżącą") na

7 postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]

8 (nazywanego dalej "PINB w [...]") Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r.

9 wymierzające inwestorowi - skarżącej karę w wysokości 75.000 (słownie:

10 siedemdziesiąt pięć tysięcy) złotych z tytułu nielegalnego przystąpienia do

11 użytkowania budynku mieszkalno - produkcyjno - usługowego położonego na

12 nieruchomościach oznaczonych nr ew. [...] i [...] przy ul. W. w

13 G. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

14 W uzasadnieniu postanowienia [...] WINB podał, że w dniu 6 czerwca

15 2011 r. wpłynął do PINB w [...] wniosek skarżącej o udzielenie pozwolenia

16 na użytkowanie budynku przeznaczonego na cele mieszkaniowe i produkcyjno -

17 usługowe. Budynek został zrealizowany na podstawie decyzji Starosty

18 [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., znak: [...]

19 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę

20 budynku gospodarczego z kuchnią letnią, garażem i przyłączami na dz. nr ew. [...] i [...] położonych w G. przy ul. W. W trakcie realizacji inwestycji

21 decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił

22 na rzecz skarżącej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie

23 istniejącego budynku z przeznaczaniem na cele mieszkaniowe i produkcyjno -

24 usługowe. Na tej podstawie, na wniosek inwestora, Starosta [...] zmienił

25 dwukrotnie własną decyzję Nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. w części dotyczącej

26 projektu budowlanego i decyzjami z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz z dnia [...] grudnia

27 2010 r. udzielił skarżącej pozwolenia na budowę budynku z przeznaczeniem na cele

28 mieszkaniowe i produkcyjno — usługowe według zamiennych projektów

29 budowlanych.

30 PINB w [...] przeprowadził w dniu [...] czerwca 2011 r. oględziny w/w

31 budynku. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono, że budynek jest wykończony w całości zaś na parterze, tj. w części produkcyjno - usługowej przystąpiono do

32 użytkowania przez funkcjonowanie zakładu krawieckiego.

33 W związku z powyższym PINB w [...] postanowieniem Nr [...] z

34 dnia [...] lipca 2011 r. wymierzył inwestorowi - skarżącej karę w wysokości 75.000

35 złotych z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalno -

36 produkcyjno - usługowego położonego na nieruchomościach oznaczonych nr ew.

37 [...] i [...] położonych przy ul. W. w G.

38 Pismem z dnia 25 lipca 2011 r. skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie

39 PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2011r., wnosząc o jego uchylenie w

40 związku z naruszeniem procedury wynikającej z art. 7, 9, 10, 68, 77 i 79 k.p.a. oraz

41 umorzenie postępowania.

42 Skarżąca wyjaśniła, że w trakcie oczekiwania na rozpatrzenie złożonego przez

43 nią wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, razem z pracownikami

44 prowadziła prace porządkowe w części parterowej budynku: myto okna, podłogi,

45 ścierano kurze, wieszano karnisze i firanki, ustawiano stojaki, regały, wyposażenie

46 zaplecza socjalnego, montowano maszyny do szycia, które przy pomocy elektryka

47 instalowano, sprawdzając jednocześnie ich pracę. Chodziło o odpowiednie ich

48 ustawienie (kwestia optymalnej dostępności światła) i zaprogramowanie, w tym

49 również ustawienie pozwalające na wyeliminowanie niepotrzebnego źródła hałasu.

50 W trakcie wymienionych prac nastąpiła kontrola budynku, zakończona

51 spisaniem protokołu, w którym zawarto również wyjaśnienia skarżącej: w parterze

52 budynku, tj. części planowanej pod zakład krawiecki i zaplecze socjalne dla

53 pracowników były wykonywane prace porządkowe, ustawiano meble, stojaki,

54 instalowano i regulowano maszyny. Skarżąca potwierdziła, że spisany protokół

55 podpisała, zaznaczając, że treść protokołu nie została jej odczytana.

56 Po późniejszym zapoznaniu się z treścią protokołu skarżąca stwierdziła, że

57 jego treść (potwierdzona przez skarżąca własnoręcznym podpisem) nie odpowiadała

58 rzeczywistym faktom.

59 W ocenie skarżącej, brak uprzedniego zapoznania się z protokołem (przed

60 jego podpisaniem) uniemożliwił stronie przedstawienie własnego stanowiska w

61 sprawie, złożenie uwag do protokołu. Nadto, nie ujęto w protokole wyjaśnień

62 skarżącej złożonych w trakcie oględzin.

63 W wyniku rozpatrzenia zażalenia, [...] WINB nie znalazł podstaw do

64 jego uchylenia.

65 Organ powołał się na art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, w myśl

66 którego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu

67 budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ

68 wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej

69 stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z

70 tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

71 Analizując zgromadzony materiał dowodowy [...] WINB potwierdził

72 prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, który orzekł o karze z tytułu

73 nielegalnego użytkowania budynku.

74 Organ odwoławczy uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy

75 potwierdził, że skarżąca przystąpiła do użytkowania przedmiotowego budynku

76 mieszkalno - produkcyjno - usługowego w części dotyczącej powierzchni produkcyjno

77 - usługowej przed legalnym oddaniem go do użytkowania, a więc z uchybieniem art.

78 54 i art. 55 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane.

79 W ocenie organu, z protokołu kontroli oraz dołączonej do niego dokumentacji

80 fotograficznej wynikało jednoznacznie, że w dniu kontroli budynek był użytkowany.

81 Za trafnością przyjętego stanowiska przemawiały poczynione ustalenia w trakcie

82 kontroli pomieszczenia: ustawione meble, całkowicie lub częściowo uszyta odzież,

83 maszyny do szycia oraz przybory potrzebne do szycia m. in. nici, a także pracownicy

84 znajdujący się na stanowiskach pracy.

85 [...] WINB nie uwzględnił zarzutu, że budynek nie był przez

86 inwestora użytkowany (jak stwierdziła skarżąca w zażaleniu), a jedynie

87 prowadzono w nich prace porządkowe w części parterowej budynku.

88 Umeblowanie budynku, zgromadzone przedmioty codziennego użytku

89 jednoznacznie wskazywały, że był on użytkowany czyli wykorzystywany zgodnie

90 z jego przeznaczeniem. Wprawdzie w ustawie - Prawo budowlane ustawodawca

91 nie zdefiniował terminu "użytkowanie obiektu budowlanego", jednak w świetle art. 5

92 ust. 2, art. 71 czy art. 71 a cyt. ustawy przyjąć należy, że rozumienie tego pojęcia jest

93 zbliżone do znacznie szerszego zakresowo cywilistycznego pojęcia "korzystania z

94 rzeczy".

95 W ocenie organu odwoławczego, inwestor- skarżąca wykorzystywała budynek

96 dla celów produkcyjno - usługowych. W tym stanie rzeczy brak było jakichkolwiek

97 racjonalnych argumentów pozwalających na przyjęcie stanowiska, że wybudowany

98 obiekt nie był użytkowany (wykorzystywany) zgodnie z jego przeznaczeniem.

99 Powołując się na art. 59f ustawy - Prawo budowlane, organ odwoławczy

100 potwierdził prawidłowość kwoty wyliczonej przez PINB w [...] tytułem

101 nielegalnego użytkowania - jako iloczyn dziesięciokrotnej stawki opłaty,

102 współczynnika kategorii obiektu oraz współczynnika wielkości obiektu. Współczynnik

103 kategorii obiektu (k) - kategoria według załącznika do ustawy Pb - XVII - budynki

104 handlu i usług - wynosi 15,0. Współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0. Po

105 wyliczeniu kwota kary wynosi 500 x 15 x 1 x 10 = 75 000.

106 Pismem z dnia 28 września 2011 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...], wnosząc o jego uchylenie wraz z

107 postanowieniem PINB z dnia [...] lipca 211 r. Nr [...].

108 Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła:

109 rażące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ

110 na wynik sprawy: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 79 §

111 1 i 2 i art. 80 k.p.a.,

112 rażące naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art.

113 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane.

114 W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że wskutek wadliwie ustalonego

115 przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego nałożono na nią

116 bezpodstawnie karę pieniężną za rzekome nielegalne przystąpienie do użytkowania

117 obiektu mieszkalno-produkcyjno- usługowego przy ul. W. w G.

118 Zdaniem skarżącej, wadliwość kontroli przeprowadzonej w dniu 15 czerwca

119 2011 r. polegała na jej przeprowadzeniu bez uprzedniego zawiadomienia strony, z co

120 najmniej 7 dniowym wyprzedzeniem, stosownie do art. 79 § 1 k.p.a. W konsekwencji

121 strona nie miała możliwości podjęcia obrony swych praw i czynnego udziału w

122 postępowaniu, gdyż gdyby skarżąca znała cel niezapowiedzianych oględzin,

123 złożyłaby odpowiednie wyjaśnienia organowi nadzoru budowlanego i wówczas

124 prawdopodobnie nie doszłoby do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 57

125 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane.

126 Strona nie złożyła stosownych wyjaśnień, gdyż pracownicy PINB podczas

127 oględzin nie poinformowali jej o stwierdzonym nielegalnym przystąpieniu do

128 użytkowania obiektu. Zarzuty tej treści zostały podniesione dopiero w postanowieniu

129 o wymierzeniu kary pieniężnej. Naruszenie w tym zakresie art. 10 w związku z art. 79

130 § 1 i 2 k.p.a. miało zatem istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

131 Skarżąca wskazała na wadliwość dokumentacji fotograficznej sporządzonej w

132 trakcie oględzin z uwagi na brak jej opisania w protokole oraz brak wzmianki w

133 samym protokole.

134 Organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny, a czynności techniczne (mycie

135 wnętrza, rozruch maszyn) przygotowujące obiekt do użytkowania błędnie

136 zakwalifikował jako użytkowanie tego obiektu.

137 W ocenie skarżącej, podjęte czynności zmierzające do przygotowania obiektu

138 do użytkowania były zasadne wobec oczekiwania na rychłe wydanie decyzji o

139 pozwoleniu na użytkowanie (co zresztą nastąpiło bez jakichkolwiek zastrzeżeń ze

140 strony organów nadzoru budowlanego). Zdaniem skarżącej, nie można czynić

141 inwestorowi zarzutu z przygotowywania obiektu stanowiącego jego własność do

142 użytkowania w oczekiwaniu na uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Nie

143 można również czynić zarzutu z faktu, iż zostały umieszczone w obiekcie urządzenia

144 służące do prowadzenia działalności gospodarczej i z faktu, że były one testowane

145 przez wykwalifikowane osoby.

146 Ponieważ brak jest ustawowej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania",

147 w związku z tym o przystąpieniu do użytkowania w danym przypadku powinny

148 decydować inne, indywidualnie rozpatrywane okoliczności. Skarżąca, odwołując się

149 do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010 r. sygn. akt II

150 OSK 499/09, podkreśliła, że gdyby w danej sprawie zostało udowodnione, nie tylko

151 to, iż określone urządzenia (maszyny) umieszczono w obiekcie, lecz ponadto

152 stwierdzono w sposób właściwy i z zachowaniem ustawowych zasad, że są one w

153 tym obiekcie użytkowane, przy czym nie ma miejsca tzw. "rozruch technologiczny",

154 można byłoby uznać, że istotnie została spełniona przesłanka warunkująca wydanie

155 orzeczenia na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. W niniejszej

156 sprawie nie ma w ogóle podstaw do stwierdzenia, iż organ udowodnił (z

157 zachowaniem ustawowych zasad) nielegalne przystąpienia do użytkowania obiektu

158 budowlanego.

159 W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącej, [...] WINB, utrzymując w

160 mocy postanowienie organu I instancji błędnie wywiódł, iż za "użytkowanie" - "trudno

161 nie uznać przebywania w budynku, meblowania go, gromadzenia przedmiotów

162 codziennego użytku". Tymczasem nie jest użytkowaniem samo stwierdzenie, że w

163 danym lokalu znajdują się sprzęty, meble, czy odzież, gdyż może to być dowodem

164 jedynie tylko umieszczenia tych rzeczy, a nie faktu użytkowania (wyrok NSA z dnia

165 19 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 857/10). Do ustalenia tego, czy obiekt jest

166 faktycznie użytkowany, muszą być przeprowadzone inne jeszcze dowody (por. wyrok

167 WSA w Szczecinie z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 783/09, LEX nr

168 573872, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt II SA/Sz

169 429/09, LEX nr 573858).

170 Skarżąca podniosła, że w sprawie wymierzono karę pieniężną w takiej

171 wysokości, jakby "samowola użytkowa" miała miejsce w całym obiekcie budowlanym,

172 podczas gdy opisany w sprawie "rozruch technologiczny" miał miejsce na obszarze

173 jedynie 46,28 metrów. Wadliwe było zatem wymierzenie kary bez uwzględnienia tej

174 okoliczności.

175 [...] WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie,

176 podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

177 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

178 Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o

179 ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy

180 administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności

181 administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem

182 zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego

183 przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości

184 ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z

185 prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu

186 faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

187 Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy,

188 nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą

189 prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed

190 sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

191 Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że

192 skarga B. T. jest nieuzasadniona, gdyż w trakcie przeprowadzonego

193 postępowania nie doszło do naruszenia procedury administracyjnej, w szczególności

194 art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 8 i 9 k.p.a., art. 10 i 11, jak również art. 79 § 1 i 2 oraz 80

195 k.p.a., które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia.

196 W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a zebrany w

197 sprawie materiał dowodowy pozwolił organowi administracji na wymierzenie

198 skarżącej kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku

199 mieszkalno-produkcyjno-usługowego.

200 Podstawę materialnoprawną kwestionowanego przez skarżącą rozstrzygnięcia

201 stanowił art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, w myśl którego w przypadku

202 stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z

203 naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu

204 nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio

205 przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty

206 podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

207 Wskazany przepis stanowi samodzielną podstawę wymierzenia kary z tytułu

208 nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części). Przewiduje on

209 sankcję karną za przystąpienie do użytkowania obiektu bez zawiadomienia

210 właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54) lub bez uzyskania ostatecznej

211 decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55). Sankcja ta to nic innego jak kara

212 pieniężna z tytułu nielegalnego użytkowania. Nielegalne użytkowanie (o którym

213 świadczy naruszenie art. 54 lub art. 55 ustawy - Prawo budowlane) jest wyłączną i

214 wystarczającą przesłanką nałożenia tej kary.

215 W tym miejscu warto zauważyć, że w art. 54 ustawy - Prawo budowlane,

216 ustawodawca wprowadził zasadę, iż do użytkowania obiektu budowlanego, na

217 którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po

218 zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w

219 terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze

220 decyzji. Jednocześnie należy mieć na uwadze wymóg określony w art. 55 pkt 3

221 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym przed przystąpieniem do użytkowania

222 obiektu budowlanego zainteresowany musi uzyskać ostateczną decyzję o

223 pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu

224 budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

225 Przystąpienie do użytkowania z naruszeniem reguł określonych w art. 54 lub

226 art. 55 obliguje organ (bo nie pozostawia mu w tym zakresie żadnej swobody w

227 działaniu, żadnego luzu decyzyjnego) do wydania orzeczenia o wymierzeniu kary

228 pieniężnej. Stan faktyczny wypełniający dyspozycję art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo

229 budowlane zmusza wręcz organ do przewidzianego w tym przepisie zachowania.

230 Przy czym, stosując tę regulację prawną organ nie może wziąć pod uwagę (bo treść

231 tego przepisu mu na to nie pozwala) ani okoliczności, które spowodowały

232 przystąpienie przez inwestora do nielegalnego użytkowania, ani późniejszego

233 uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przed

234 przystąpieniem do użytkowania obiektu inwestor obowiązany jest w odpowiedniej

235 formie powiadomić o zakończeniu budowy (stosując się albo do art. 54 albo do art.

236 55 cyt. ustawy), a naruszenie tego obowiązku skutkuje sankcją z art. 57 ust. 7 ustawy

237 - Prawo budowlane, bez względu na okoliczności towarzyszące temu naruszeniu.

238 Niniejsza sprawa dotyczy rozbudowy istniejącego budynku z przeznaczeniem

239 na cele mieszkaniowe i produkcyjno - usługowe według zmienionych projektów

240 budowlanych.

241 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] - korzystając z

242 uprawnienia jakie daje mu art. 81 a ustawy - Prawo budowlane, w dniu 15 czerwca

243 2011 r. przeprowadził kontrolę ww. obiektu. Kontrola ta odbyła się w obecności

244 inwestora - skarżącej (v. protokół oględzin obiektu budowlanego z dnia 15 czerwca

245 2011 r., k. 8 akt administracyjnych). Protokół z kontroli został podpisany przez

246 skarżącą, która nie wniosła do niego żadnych wyjaśnień i uwag. W protokole

247 wskazano, iż budynek został wykończony w całości. W parterze budynku (w części

248 produkcyjno - usługowej) znajdował się zakład krawiecki, który w dniu oględzin

249 funkcjonował. Pracowało w nim 7 kobiet. Sporządzono na tę okoliczność m.in.

250 dokumentację fotograficzną, z której wynika, iż w obiekcie była prowadzona

251 działalność gospodarcza. Na zdjęciach widoczne są szwaczki przy maszynach do

252 szycia, z partiami skrojonego materiału przygotowanego do szycia. Dokumentacja

253 fotograficzna potwierdza (jak chce skarżąca) fakt zamontowania w obiekcie maszyn

254 do szycia, jednakże szpulki nawleczonych w maszynach nici, skrojone partie

255 materiału spinane i zszywane przez pracujące przy maszynach szwaczki, jak również

256 zawieszona po wyprasowaniu partia odzieży wskazuje na funkcjonowanie zakładu

257 produkcyjno-usługowego (szwalnictwo-krawiectwo).

258 Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, jednoznacznie wskazują, że w sprawie

259 zasadnie stwierdzono fakt użytkowania obiektu, przez co należy rozumieć

260 wykorzystywanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (w rozpoznawanej sprawie

261 obiekt przeznaczony na zakład szwalniczo-krawiecki).

262 Wynik przeprowadzonych oględzin, sporządzony protokół kontroli

263 (podpisany bez zastrzeżeń przez skarżącą), jak również dołączona do niego opisana

264 dokumentacja fotograficzna uzasadniały wszczęcie przez organ nadzoru

265 budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego

266 przystąpienia do użytkowania budynku i wydanie rozstrzygnięcia nakładającego

267 sankcję przewidzianą w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane.

268 Konkludując, Sąd uznał, iż organy nadzoru budowlanego orzekające w

269 niniejszej sprawie dysponowały wystarczającym materiałem dowodowym do wydania

270 orzeczenia w oparciu art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane.

271 Należy podkreślić, że przystąpienie do użytkowania z naruszeniem reguł

272 określonych w przepisie art. 54 lub art. 55 obliguje organ (bo nie pozostawia mu w

273 tym zakresie żadnej swobody w działaniu, żadnego luzu decyzyjnego) do wydania

274 orzeczenia o wymierzeniu kary pieniężnej. Stan faktyczny wypełniający dyspozycję

275 art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane zmusza wręcz organ do przewidzianego w

276 tym przepisie zachowania. Przy czym, stosując tę regulację prawną organ nie może

277 wziąć pod uwagę (bo treść tego przepisu mu na to nie pozwala) ani okoliczności,

278 które spowodowały przystąpienie przez inwestora do nielegalnego użytkowania, ani

279 późniejszego uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na

280 użytkowanie. Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu inwestor obowiązany jest

281 w odpowiedniej formie powiadomić o zakończeniu budowy (stosując się albo do art.

282 54 albo do art. 55), a naruszenie tego obowiązku skutkuje sankcją z art. 57 ust.

283 7ustawy - Prawo budowlane, bez względu na okoliczności towarzyszące temu

284 naruszeniu.

285 Nadto, w ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego, prowadząc

286 postępowanie w sprawie (wbrew zarzutom skargi) nie naruszyły przepisów

287 procesowych i nie spowodowały pozbawienia skarżącej czynnego udziału w sprawie,

288 stosownie do art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a., zgodnie z którym strona

289 powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze

290 świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem.

291 W odpowiedzi na powyższy zarzut strony należy zauważyć, że jego ocena

292 musi być dokonana przy uwzględnieniu szczególnych unormowań zawartych w

293 ustawie - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 81 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane

294 organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy

295 wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą

296 dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych

297 czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych

298 środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.

299 Czynności kontrolne z art. 81 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane nie są

300 tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą przez art. 79 k.p.a.

301 Jednakże, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 81 a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane

302 czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru

303 budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub

304 robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez

305 nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu. Oznacza to,

306 że podmiotami uprawnionymi do uczestniczenia przy wykonywaniu czynności

307 kontrolnych są organy nadzoru budowlanego oraz osoby których działania są

308 kontrolowane, ich przedstawiciele bądź świadkowie (art. 81 a ust. 3) (por. wyrok WSA

309 w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2009 r. II SA/Kr 1015/09)

310 Kontrola odbyła się w obecności (przy udziale) inwestora - skarżącej (v.

311 protokół oględzin obiektu budowlanego z dnia 15 czerwca 2011 r.), która do

312 poczynionych przez organ ustaleń dotyczących użytkowania obiektu nie wniósł

313 żadnych uwag.

314 Z treści art. 81 a ust. 1 wynika, że stanowi on bezpośrednią podstawę prawną

315 do przeprowadzenia przez uprawnione organy czynności inspekcyjno-kontrolnych.

316 Czynności te nie są jednak oględzinami w rozumieniu art. 85 k.p.a., natomiast do

317 sporządzenia protokołu mają zastosowanie przepisy art. 67-72 k.p.a.

318 Mając na uwadze treść protokołu oględzin obiektu budowlanego z dnia 15

319 czerwca 2011 r. należy podkreślić że odpowiada on wymogom określonym w art. 68

320 k.p.a., zgodnie z którym protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy,

321 gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i

322 w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby.

323 Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności

324 urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu

325 którejkolwiek osoby należy omówić w protokole.

326 W świetle zarzutów skargi najistotniejszy jest fakt, że protokół został

327 podpisany przez skarżąca bez zastrzeżeń. Skarżąca nie zakwestionowała w nim

328 okoliczności, iż w dniu oględzin zakład krawiecki funkcjonował i pracowało w nim 7

329 kobiet, mimo, że obiekt nie uzyskał formalnego pozwolenia na użytkowanie

330 wydanego przez właściwy organ nadzoru budowlanego.

331 Należy podkreślić, że uregulowanie szczególnego trybu dokonywania

332 czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego w ustawie - Prawo

333 budowlane (w ww. art. 81 a ust. 1) oznacza, iż do czynności przeprowadzanych przez

334 ten organ w oparciu o wskazany przepis nie mają zastosowania przepisy Kodeksu

335 postępowania administracyjnego dotyczące oględzin (art. 85) i obowiązku

336 zawiadamiania o miejscu i terminie przeprowadzania oględzin (art. 79 ust. 1), tym

337 samym nie można skutecznie wywodzić ich naruszenia w sprawie (por. wyrok WSA

338 w Warszawie z dnia 10 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1324/11).

339 W tym miejscu należy zauważyć, że z istoty czynności kontrolnych wynika, że nie

340 obowiązuje w ich przypadku uprzednie informowanie stron o zamierzonym terminie

341 dokonania czynności kontrolnych Powyższe stwierdzenie stanowi odpowiedź na

342 zarzut skarżącej o braku wcześniejszego powiadomienia o celu "niezapowiedzianych

343 oględzin" sformułowany w uzasadnieniu skargi.

344 Niemniej Sąd raz jeszcze zauważa, że czynności kontrolne w dniu 15

345 czerwca 2011 r. odbyły się w obecności inwestora (skarżącej), a więc podmiotu, o

346 którym mowa w art. 81 a ustawy - Prawo budowlane, który do poczynionych ustaleń

347 nie wniósł żadnych uwag.

348 W kontekście zarzutów skargi dostrzec również trzeba, iż przepisy Kodeksu

349 postępowania administracyjnego nie przewidują formy wszczęcia postępowania

350 administracyjnego, a jedynie w art. 61 § 4 stanowią o konieczności zawiadomienia

351 wszystkich stron postępowania o jego wszczęciu. Sąd zauważa też, że brak

352 określenia w Kodeksie formy wszczęcia postępowania powoduje, iż za datę

353 wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu przyjmuje się pierwszą

354 czynność organu wobec strony. Taką czynnością może być zarówno czynność

355 kontrolna przeprowadzona w oparciu o ww. art. 81 a ustawy - Prawo budowlane, jak i

356 pismo organu informujące o wszczęciu postępowania. Zatem, PINB w [...] mógł po pierwsze - przeprowadzić oględziny rozbudowanej części obiektu (bez

357 uprzedzania o nich na siedem dni przed terminem), a po drugie - przyjąć, iż

358 czynności kontrolne jakie przeprowadził w dniu 15 czerwca 2011 r. (w obecności

359 inwestora-skarżącej) stanowią pierwszą czynność wobec strony w postępowaniu w

360 sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu, a

361 zarazem materiał dowodowy w tej sprawie. Takie działanie organu nadzoru

362 budowlanego uzasadnione jest m.in. specyfiką spraw prowadzonych przez ten organ

363 (i należących do jego właściwości).

364 Z przedstawionych powyżej powodów, Sąd nie uwzględnił zarzutów

365 procesowych skargi. Nie dopatrzył się także naruszenia innych przepisów, w tym art.

366 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Sąd nie stwierdził też, aby kwota nałożonej kary

367 została wadliwie przez organy ustalona. Organy obu instancji przedstawiły dokładny

368 sposób jej wyliczenia w oparciu o art. 59f ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo

369 budowlane, wskazując wszystkie elementy, które na to wyliczenie miały wpływ.

370 W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na

371 podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.