Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2012 r., VII SA/Wa 2437/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2012 r., VII SA/Wa 2437/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant ref. staż. Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wycofanie wyrobu z obrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz M. S. kwotę 460 (słownie czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] Główny

3 Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 27 ust 1 i 2 oraz art. 31 a ustawy z

4 dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - (tekst jedn. Dz. U. z 2006

5 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis), w związku z art. 104 i 108 § 1 ustawy z dnia

6 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z

7 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa):

8 1) wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...]" określony

9 jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby,

10 mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi

11 2) nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi

12 hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1

13 3) decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

14 W uzasadnieniu tej decyzji Główny Inspektor Sanitarny podał, że w związku ze

15 stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju,

16 bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie

17 handlowej "[...]" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych (tzw. "[...]") oraz koniecznością natychmiastowego

18 zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i

19 detalicznemu tych wyrobów nakazał w drodze decyzji wycofanie z ich obrotu, w tym

20 zamknięcie obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu.

21 Wobec powyższego uznał za zasadne wydanie takiej decyzji wskazując

22 jednocześnie, że strona po jej otrzymaniu, zobowiązana jest do natychmiastowego jej

23 wykonania, a bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi uzasadnia nadanie jej

24 rygoru natychmiastowej wykonalności.

25 Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył M.

26 S.. We wniosku, wskazał, iż zarówno firma S. Sp. z o.o.,

27 będąca operatorem sieci sklepów "S.", jak też w/w sklepy nie są stroną

28 decyzji z dnia [...] października 2010 r., znak: [...]. W asortymencie

29 tych sklepów nigdy nie znajdowały się produkty o nazwie "[...]", a sprzedawane

30 produkty zostały błędnie zakwalifikowane do kategorii "wyrobów podobnych".

31 Podniósł, iż Zarządowi firmy S. Sp. z o.o. nie są znane przypadki

32 spożycia produktów, które były przedmiotem obrotu w ramach prowadzonej przez

33 spółkę działalności oraz związane z tym następstwa zdrowotne, a także, że firma

34 S. Sp. z o.o. nie jest producentem żadnego z oferowanych wyrobów.

35 Po rozpatrzeniu wniosku M. S. z dnia [...] października 2010 r. o

36 ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia [...] sierpnia

37 2011 r., znak: [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]

38 października 2010 r., znak: [...].

39 W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wydanie decyzji z dnia [...]

40 października 2010 r. nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia

41 występowania na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia

42 ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]" lub podobnych, określanych jako

43 przeznaczone do celów kolekcjionerskich tzw. [...]. Podniósł, że stwierdzenie

44 to wynikało ze zgłaszanych przez oddziały toksykologiczne szpitali przypadków

45 nagłych zachorowań młodych ludzi w wyniku używania różnych preparatów i

46 substancji. Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że

47 zachorowania te mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć

48 substancjami psychoaktywnymi. Dodatkowo przeprowadzone przez organy ścigania

49 postępowanie uprawdopodobniło w stopniu bardzo znaczącym, że zachorowania

50 nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie [...], a więc

51 substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak

52 środki psychoaktywne, ale dotychczas nieumieszczone na listach substancji, których

53 posiadanie oraz spożywanie jest zabronione.

54 Mając powyższe na względzie Główny Inspektor Sanitarny uznał, że produkty

55 te nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie nie

56 tylko zdrowia, ale i życia ludzi. W celu uniemożliwienia dalszej sprzedaży tych

57 produktów niezbędne było także nakazanie natychmiastowego zaprzestania

58 działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych

59 wyrobów. Natomiast stosownie do treści art. 27 upis decyzji tej nadano rygor

60 natychmiastowej wykonalności.

61 Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego dotyczyła wszystkich punktów

62 sprzedaży oraz producentów wyrobów o nazwie "[...]", określanych jako

63 przeznaczone do celów kolekcjonerskich oraz innych o podobnym działaniu. Ze

64 względu na konieczność szybkich działań w warunkach stanu zagrożenia życia i

65 zdrowia, organy państwowej inspekcji sanitarnej, zgodnie z poleceniem wydanym

66 przez Głównego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 8a ust 3 upis,

67 przeprowadziły na terenie całego kraju kontrole obiektów służących produkcji,

68 obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tych wyrobów.

69 Organ wskazał, iż w dniu [...] października 2010 r. Państwowy Powiatowy

70 Inspektor Sanitarny w K. sporządził adnotację z informacją że obiekt

71 należący do M. S. w dniu [...] października był zamknięty a M.

72 S. nie prowadził w tym dniu działalności w obiekcie "S.", ul.

73 [...] w K., gdyż na obiekcie widniała informacja

74 "REMAMENT". Według informacji PPIS w K., dnia [...] października 2010 r.

75 przekazano decyzję z dnia [...] października 2010 r., znak: [...],

76 M. S., która odmówiła podpisania odbioru, ze względu na brak

77 pełnomocnictwa.

78 W dniu 7 października 2010 r. M. S. zgłosił się do powiatowej

79 stacji sanitarno- epidemiologicznej w K. i przedstawił sprawozdania z badań

80 produktów oferowanych w sprzedaży sklepu na obecność środków psychoaktywnych

81 oraz analizy toksykologiczne, z których wynikało, że w sprzedawanych produktach

82 nie znajdują się substancje regulowane ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o

83 przeciwdziałaniu narkomanii. Jednocześnie M. S. złożył oświadczenie,

84 w którym zobowiązał się nie prowadzić sprzedaży w sklepie "[...]"

85 mieszczącym się przy ul. [...] w K.

86 Główny Inspektor Sanitarny podniósł, że zgodnie z art. 27 ust. 2 upis

87 państwowy inspektor sanitarny, w przypadku stwierdzenia naruszeń higienicznych i

88 zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi

89 nakazuje w drodze decyzji administracyjnej unieruchomienie zakładu pracy lub jego

90 części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu

91 użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z

92 obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów

93 przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego

94 mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzja

95 taka, z mocy prawa, podlega natychmiastowemu wykonaniu.

96 Organ zauważył, że przepis art. 27 ust. 2 upis, który stanowił podstawę

97 prawną do wydania przez Głównego Inspektora Sanitarnego zaskarżonej decyzji jest

98 szczególnym przepisem, wyposażającym ww. organ w uprawnienie do

99 nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Przepis ten

100 stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe

101 zadanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 1 upis), a przez art. 31 a upis

102 również zadanie Głównego Inspektora Sanitarnego. Wykonywanie zadań

103 określonych w art. 1 upis polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego

104 nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i

105 przeciwepidemicznej, co potwierdza brzmienie art. 2 upis. Działanie Głównego

106 Inspektora Sanitarnego w granicach wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 upis, jest

107 działaniem prewencyjnym, zapobiegawczym. Organ podkreślił, że przesłanką

108 wydania wskazanej decyzji jest stwierdzenie "bezpośredniego zagrożenia życia lub

109 zdrowia ludzi". W przepisie tym mówi się o takim zagrożeniu, które było

110 spowodowane naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym

111 przepis art. 27 ust. 2 ww. ustawy nie określa tego w jakim trybie stwierdzenie

112 naruszenia tych wymagań powinno nastąpić. W ocenie Głównego Inspektora

113 Sanitarnego to stwierdzenie może stanowić nie tylko rezultat kontroli

114 przeprowadzanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale także być

115 wynikiem innych ustaleń (ocen). Powołał przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu

116 Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 marca 2009 r., II S.A./Kr 64/09, w którym

117 wyrażono pogląd, iż kryterium "wymagań higienicznych i zdrowotnych" przyjmuje się

118 zarówno dla kontroli jak i dla oceny, przy czym ustawodawca wprowadza

119 rozróżnienie dla kontroli i oceny naruszenia ww. warunków. Ocena może mieć

120 miejsce w wyniku kontroli, jednakże może być ona autonomicznie dokonana przez

121 organ uprawniony do wydania decyzji. W ww. przepisie mówi się o "bezpośrednim

122 zagrożeniu życia lub zdrowia", a zatem przepis ten odnosi się nie do "stanu

123 istniejącego niebezpieczeństwa", lecz "stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla życia

124 lub zdrowia", a zatem stanu, w którym istnieje realna groźba spowodowania przez

125 określone produkty negatywnych skutków dla życia lub zdrowia ludzkiego. Oceny

126 stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ, który

127 wydaje przedmiotową decyzję, a kompetencja w tym zakresie stanowi instrument

128 realizacji zadania związanego z ochroną zdrowia publicznego, za co Główny

129 Inspektor Sanitarny ustawowo odpowiada. Zdaniem organu ustalenie stanu

130 zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. W

131 niniejszej sprawie ustalenia te organ, poczynił opierając się na przypadkach

132 odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć

133 tzw. [...], liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia [...], a

134 także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z

135 zażycia [...], dostępności tych produktów w obiektach handlowych, sposobu

136 ich użycia przez konsumentów itp. Podniósł, że fakty, które są powszechnie znane

137 nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 kpa). Informację taką Głównemu Inspektorowi

138 Sanitarnemu przekazał również Minister Zdrowia pismem z dnia [...] października

139 2010r., a zatem organ konstytucyjnie odpowiedzialny za dział administracji rządowej

140 - zdrowie, co uzasadniało w pełni użycie interwencyjnych instrumentów, w które

141 wyposażony był Główny Inspektor Sanitarny, a które pozwalają wyeliminować stan

142 zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia. Organ zauważył też, że zaniechanie

143 działania i nie wydanie decyzji z dnia [...] października 2010 r. stanowiłoby

144 dopuszczenie do sytuacji, w której to realne zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub

145 zdrowia ludzi utrzymywałoby się. Brak reakcji w tym zakresie oznaczałby zagrożenie

146 dla zdrowia publicznego, które przy wydaniu takiej decyzji powinno stanowić

147 priorytet. Co więcej, stan zagrożenia - po przebadaniu zabezpieczonych produktów -

148 okazał się stanem istniejącego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego, co

149 tylko wzmaga fakt, iż stan zagrożenia na dzień wydania zaskarżonej decyzji miał

150 realny wymiar i rzeczywisty charakter. Główny Inspektor Sanitarny podkreślił także

151 rozróżnienie pojęć "stan zagrożenia bezpieczeństwa" oraz "stan niebezpieczeństwa",

152 które dokonał już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31

153 stycznia 2007 r. (sygn. akt II OSK 268/06), w którym podkreślił, iż decyzja z art. 27

154 ust. 2 upis jest sankcją dla określonego podmiotu, stwarzającego zagrożenie

155 wprowadzenia do obrotu środka spożywczego, który może zagrażać zdrowiu i życiu

156 ludzkiemu, nie stanowi natomiast wprost sankcji za zatrucie konkretnej osoby.

157 Przepis art. 27 ust. 2 upis nie może być interpretowany w oderwaniu od celu jakiemu

158 służy, a mianowicie ochronie zdrowia i życia ludzkiego.

159 Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że decyzje wydane na podstawie art. 27

160 ust. 2 upis realizują szczególną funkcję ochroną i mają na celu ochronę życia i

161 zdrowia obywateli, przy czym zakres potencjalnych źródeł zagrożeń jest rozumiany

162 szeroko. Równie szeroko ustawodawca formułuje możliwe sposoby ingerencji

163 państwowego inspektora sanitarnego. Jest on nie tylko uprawniony do podjęcia

164 czynności w przepisie przewidzianych (np. wycofanie z obrotu produktu), ale również

165 może on nakazać "podjęcie lub zaprzestanie innych działań". Tak sformułowane

166 upoważnienie dla inspekcji jest wyjątkowe, gdyż ustawa wprost nie określa zakresu

167 władczej ingerencji, przy czym ów przepis nie stanowi upoważnienia dla tzw. uznania

168 administracyjnego, rozumianego w piśmiennictwie, jako upoważnienie do wyboru

169 następstwa prawnego, które polega na powierzeniu administracji wyboru dwóch lub

170 więcej możliwych skutków prawnych.

171 Zdaniem organu brak wskazania zakresu potencjalnego władczego

172 oddziaływania przez Państwową Inspekcję Sanitarną ma dwie zasadnicze podstawy.

173 Po pierwsze, Państwowa Inspekcja Sanitarna musi mieć możliwość podejmowania

174 działań w sytuacji wystąpienia zagrożeń, których zakresu i skutku na etapie

175 tworzenia prawa nie sposób przewidzieć. Po drugie zaś, wspomniane narzędzia

176 muszą skutecznie chronić życie i zdrowie obywateli.

177 Ze względu na powyższe, decyzje wydawane przez inspekcję sanitarną na

178 podstawie art. 27 ust. 2 upis są zarówno środkiem ochrony i przywrócenia

179 naruszonego bezpieczeństwa, jak i mają za zadanie odwrócenie grożącego

180 niebezpieczeństwa. Istotne jest przy tym to, że decyzje te skoncentrowane są na

181 ochronie najważniejszych w społeczeństwie wartości - życia i zdrowia, a nie na

182 ochronie prawa. Organ podkreślił, że Państwowa Inspekcja Sanitarna obowiązana

183 jest do ochrony życia i zdrowia obywateli i stosuje władcze metody działania, mające

184 na celu usunięcie niebezpieczeństwa, które charakteryzują się ograniczeniem

185 wolności jednostek, w imię interesu publicznego. W sytuacjach zagrożenia działa w

186 sposób swoisty i z użyciem przymusu, w często przyśpieszonych lub uproszczonych

187 trybach.

188 Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że jednym z elementów wspomnianych

189 wyżej przyspieszonych i uproszczonych trybów jest możliwość koncentracji

190 kompetencji przez organy tworzące Inspekcję. W przypadku konieczności ochrony

191 bezpieczeństwa sanitarnego, Główny Inspektor Sanitarny może podejmować

192 wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora

193 sanitarnego. Zgodnie z art. 31 a upis Główny Inspektor Sanitarny staje się wtedy

194 organem pierwszej instancji. W przypadku zatem szczególnego zagrożenia dla

195 bezpieczeństwa sanitarnego dochodzi do ścisłego scentralizowania ustroju inspekcji

196 sanitarnej. Zdekoncentrowany układ organizacyjny, oparty na organach administracji

197 zespolonej, ustępuje miejsca strukturze scentralizowanej, w której łatwiej osiągnąć

198 spójność działania, potrzebną do szybkiego i efektywnego usunięcia zagrożenia. W

199 razie wystąpienia poważnego zagrożenia w skali przekraczającej właściwość

200 działania organów zespolonej inspekcji, Główny Inspektor Sanitarny staje się

201 organem właściwym funkcjonalnie do podjęcia władczych środków policyjnych

202 określonych w art. 27 ust. 2 upis. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego

203 scentralizowanie funkcji orzeczniczej ma służyć efektywnej i skutecznej realizacji

204 zadań inspekcji, które zgodnie z art. 1 upis służą ochronie zdrowia ludzkiego.

205 Wskazał, że dzięki owemu scentralizowaniu, w przypadku zagrożenia życia i zdrowia,

206 Główny Inspektor Sanitarny może podjąć działania adekwatne do skali

207 występującego zagrożenia, a zamiast rozrzuconej administracji terenowej, decyzję

208 wydaje organ centralny, co znaczenie zwiększa ekonomikę prowadzonych

209 postępowań.

210 Organ zauważył, że konieczność podjęcia szybkich działań, zmierzających do

211 usunięcia potencjalnych i faktycznych zagrożeń dla życia i zdrowia przez organ

212 koncentrujący kompetencję, wymaga zastosowania uproszczonych procedur

213 administracyjnych. W przypadku stwierdzenia zagrożenia dla życia i zdrowia,

214 gwarancje procesowe strony postępowania, która owe zagrożenie generuje, ustępują

215 miejsca nadrzędnym wartościom chronionym przez administrację. Efektywne i

216 skuteczne przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia i zdrowia przysłania realizację

217 praw wynikających z zasady czynnego udziału strony powiązanego z prawem

218 wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań

219 (art. 10 kpa), bowiem organy administracji państwowej mogą odstąpić od zasady

220 określonej w § 1 w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu

221 na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organ administracji publicznej

222 obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia

223 od zasady określonej w § 1. Wyjątki te dotyczą przypadków konieczności

224 natychmiastowego wydania decyzji, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

225 Zdaniem organu podjęte działania uzasadnione były również brzmieniem art.

226 12 kpa, który nakazuje organowi działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie

227 najprostszymi środkami. Ponadto Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że zasada

228 szybkości postępowania, w przypadku gdy występuje wielość podmiotów których

229 działania prowadzą do zagrożenia życia i zdrowia poprzez produkcję lub

230 wprowadzanie do obrotu tych samych produktów generujących owe zagrożenie,

231 pozwalała na zastosowanie art. 62 kpa. Stosownie bowiem do treści tego przepisu w

232 sprawach w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu

233 faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam

234 organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie

235 dotyczące więcej niż jednej strony. Przywołany przepis ma zastosowanie wówczas,

236 gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: a) istnieje wielość spraw

237 administracyjnych, b) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego

238 samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej, c) w każdej z tych

239 spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej.

240 Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że w sytuacji gdy organ administracji

241 publicznej zastosuje przepis art. 62 kpa, powinien wydać jedną decyzję

242 administracyjną, w której rozstrzyga o prawach i obowiązkach wszystkich stron

243 postępowania. Organ administracji może zastosować konstrukcję z art. 62 kpa gdy w

244 postępowaniu rozstrzygana jest sprawa administracyjna tożsama pod względem

245 przedmiotowym, czyli której rozstrzygnięcie ukształtuje sytuację wielu podmiotów.

246 Stwierdził, że w niniejszej sprawie zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego

247 zachodzi tożsamość spraw administracyjnych, albowiem przedmiotem sprawy są

248 tzw. "środki przeznaczone do celów kolekcjonerskich", których stosowanie przez

249 ludzi prowadzi do potencjalnego zagrożenia życia i zdrowia. Te same środki

250 wprowadzane były do obrotu przez różne podmioty, co powoduje, że sprawa dotyczy

251 interesów prawnych większej liczby stron. Wreszcie w sprawie konkretyzowana jest

252 ta sama norma prawa materialnego w postaci art. 27 ust. 2 upis, a organem

253 właściwym jest ten sam organ administracji. Zastosowanie przez Głównego

254 Inspektora Sanitarnego instytucji współuczestnictwa stanowi również przejaw

255 uproszczenia i przyśpieszenia postępowania. W przypadku braku kompetencji do

256 wydawania administracyjnych aktów generalnych, art. 62 kpa stwarza podstawę do

257 szybkiego rozstrzygnięcia różnych pod względem podmiotowych spraw

258 administracyjnych.

259 Wydana przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzja, stanowiąca rezultat

260 wspólnego postępowania wyjaśniającego, jest adresowana do każdej ze stron

261 postępowania w sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia środka

262 zaskarżenia, które nie będzie skutkować zaskarżeniem innych decyzji, mimo

263 łącznego ich prowadzenia. Organ wskazał, że w przypadku wielości stron,

264 oddzielnych adresatów decyzji, dopuszczalne jest wymienienie ich w tzw.

265 rozdzielniku do decyzji. Główny Inspektor Sanitarny powołał się na wyrok NSA z dnia

266 25 lutego 2009 r. w którym Sąd uznał, że: "(...) wskazanie stron postępowania w

267 decyzji stwierdzającej nieważność określonej decyzji przez ujęcie ich w tak zwanym

268 rozdzielniku nie narusza art. 107 § 1 kpa. Przepis ten nie określa konkretnie, w jakim

269 miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na

270 organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie".

271 W związku z powyższym w przypadku, gdy postępowanie prowadzone w

272 trybie art. 62 kpa dotyczyło kilkuset stron postępowania wyliczenie ich w

273 "rozdzielniku" do decyzji, a nie w petitum rozstrzygnięcia stanowiło w zasadzie

274 jedyne racjonalne rozwiązanie. W przypadku decyzji konkretyzujących art. 27 ust. 2

275 upis istotne jest również to, że decyzje te, choć skierowane są do indywidualnie

276 określonych adresatów, mają charakter rzeczowy. Tym samym w treści osnowy

277 decyzji przede wszystkim należy określić przedmiot rozstrzygnięcia. Strony natomiast

278 mogą być określone w rozdzielniku.

279 Dodatkowo organ podał, że w przypadku decyzji, w których występuje

280 znaczna liczba stron, a zachodzi konieczność skutecznej i szybkiej ochrony przed

281 zagrożeniem życia i zdrowia, brak doręczenia rozdzielnika w którym wymienia się

282 kilkaset stron tegoż postępowania, należy uznać za nie mający bezpośredniego

283 wpływu na rozstrzygnięcie, a tym za brak nieistotny, nie prowadzący do uchylenia

284 decyzji. Należało także wziąć pod uwagę, że w przypadku tak znacznej liczby stron

285 połączonego postępowania, doręczenie decyzji, w której rozdzielniku wylicza się

286 wszystkie strony, może rodzić uzasadnione obawy z punktu widzenia ochrony

287 danych osobowych w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Adresatami

288 tych decyzji były co prawda najczęściej podmioty profesjonalne, których ochrona

289 danych osobowych albo wcale nie dotyczy (nie są osobami fizycznymi), albo dotyczy

290 w sposób ograniczony (jednoosobowa działalność gospodarcza), niemniej jednak w

291 przypadku tych ostatnich, wyłączenie stosowania ustawy o ochronie danych

292 osobowych dotyczy tylko danych osobowych zawartych w ewidencji działalności

293 gospodarczej (art. 7a ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Poprzez

294 ujawnienie danych osobowych w zakresie wykraczającym poza dane ujawnione w

295 ewidencji mogłoby dojść do naruszenia ustawy i choć oznaczenie stron decyzji

296 administracyjnej nie może być co do zasady ograniczane ze względu na ochronę

297 danych osobowych, to w przypadku ujawnienia znacznej liczby danych

298 identyfikujących osoby prowadzące (w ramach jednoosobowej działalności

299 gospodarczej) tzw. działalność kolekcjonerską, można mówić o potencjalnym

300 naruszeniu ustawy o ochronie danych osobowych.

301 Główny Inspektor Sanitarny podał także, iż w orzecznictwie dopuszcza się

302 doręczenie kserokopii lub odpisu decyzji. Wskazał, że jest to czynność materialno-

303 techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w

304 sprawie. Powołał się także na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r.,

305 sygn. akt III RN 135/03, w którym Sąd wyraził pogląd, że "organ administracji

306 publicznej obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego

307 uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej oryginału (art. § 1 kpa)". W ocenie organu

308 doręczenie odpisu decyzji uzasadnione było również koniecznością szybkiego

309 działania. Wydane oświadczenie woli organu administracji publicznej musi być w

310 sytuacjach konieczności ochrony interesu publicznego egzekwowane możliwie

311 najszybciej, tak by uchronić obywateli przed określonymi zagrożeniami. Doręczenie

312 odpisu przez pracowników inspekcji, zamiast oryginału decyzji, nie stanowi

313 naruszenia prawa, które uzasadniałby jej eliminację z obrotu prawnego. W przypadku

314 przedstawienia stronie legitymacji służbowej pracownika inspekcji, strona ma

315 gwarancję, że decyzja pochodzi od organu administracji, który jest określony w treści

316 decyzji. Z odpisu decyzji może również zapoznać się z treścią złożonego

317 oświadczenia woli (osnowa decyzji), a od daty doręczenia może w terminie 14 dni

318 złożyć stosowny środek zaskarżenia zwykłego.

319 Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, że konieczność niezwłocznego

320 wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie [...]

321 wynikła z doręczonego do organu pisma Ministra Zdrowia datowanego na dzień [...]

322 października 2010 r., zawierającego informację o zagrożeniu zdrowia i życia ludzi po

323 zażyciu tzw. [...]. Po otrzymaniu takiej informacji Główny Inspektor Sanitarny

324 zobowiązany był natychmiast wszcząć postępowanie administracyjne, celem

325 wyeliminowania zagrożenia. Wykluczyło to zastosowanie zwykłego trybu

326 postępowania administracyjnego, na który składają się m.in.: zawiadomienie strony o

327 wszczęciu postępowania, zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium

328 postępowania, jawność postępowania administracyjnego, umożliwienie stronie

329 wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, zgłoszenia żądań.

330 Wyczerpanie przez organ elementów postępowania administracyjnego, wskazanych

331 jak wyżej, nie było możliwe w sytuacji nadzwyczajnej, kiedy konieczne stało się

332 podjęcie przez organ natychmiastowych działań mających na celu bezpieczeństwo

333 życia lub zdrowia ludzi. Ponadto, niezastosowanie w sprawie nadzwyczajnego trybu

334 postępowania administracyjnego, zagrażało skuteczności zamierzonych działań

335 organu - to jest wycofaniu z obrotu tzw. wyrobów przeznaczonych do celów

336 kolekcjonerskich.

337 Główny Inspektor Sanitarny zwrócił także uwagę, że produkty kolekcjonerskie,

338 które sprzedawał M. S. były opatrzone znakami ostrzegawczymi, że ich

339 spożycie jest groźne dla zdrowia ludzkiego, a zatem było jasne że wprowadzanie ich

340 do obrotu jako produktów kolekcjonerskich o jednoznacznym dla sprzedawcy i

341 nabywcy przeznaczeniu wypełniało dyspozycję art. 27 ust. 2 upis. Ponadto,

342 wprowadzone ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o

343 przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej

344 dodatkowe regulacje sprowadzające się do uznania produktów kolekcjonerskich o

345 działaniu psychoaktywnym za środki zastępcze, których wytwarzanie i wprowadzanie

346 do obrotu jest w Polsce zakazane w pełni potwierdza zasadność decyzji z dnia [...]

347 października 2010 r. i uniemożliwia jej zmianę.

348 Organ zauważył jednocześnie, że decyzja była skierowana do podmiotów,

349 które zajmowały się wytwarzaniem oraz wprowadzaniem do obrotu środków

350 zastępczych, zatem fakt, że strona nie jest producentem tych wyrobów nie stanowi

351 podstawy do nie objęcia jej decyzją z dnia [...] października 2010 r. Zgodnie z art. 28

352 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy

353 postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny

354 lub obowiązek. Przymiot strony należy oceniać z perspektywy obowiązków

355 nałożonych w decyzji administracyjnej. Zaskarżoną decyzją nakazano wycofanie

356 wyrobu z obrotu, a zatem decyzja musiała dotyczyć każdego podmiotu, który

357 wprowadzał do obrotu wyrób, tj. udostępniał osobom trzecim.

358 Organ stwierdził także, że nie może również stanowić podstawy do uchylenia

359 decyzji fakt, iż produkty wprowadzane do obrotu przechodziły wcześniejsze testy

360 laboratoryjne, które nie wykazały obecności w tych środkach substancji zakazanych

361 ustawą o przeciwdziałaniu narkomanii. W sytuacji gdy środki takie zawierałyby

362 jedynie substancje z listy zawartej w załącznikach do ww. ustawy, nie zachodziłaby

363 potrzeba posługiwania się instrumentami przyznanymi Głównemu Inspektorowi

364 Sanitarnemu ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i w konsekwencji wydania

365 przedmiotowej decyzji. Ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii przewiduje

366 odpowiednie środki służące wycofaniu z obrotu produktów zawierających w swoim

367 składzie substancje o działaniu psychoaktywnym, wymienione w jej załącznikach.

368 Przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej muszą iść dalej - muszą

369 gwarantować ochronę dalej idącą, tj. stwarzać możliwość wycofania z obrotu

370 wyrobów zalegalizowanych lecz stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia

371 ludzi. Instrumentem zabezpieczającym w tym zakresie nie jest ustawa (jak w

372 przypadku wyrobów zdelegalizowanych), lecz decyzja administracyjna wydawana

373 przez inspektora sanitarnego na podstawie art. 27 ustawy o PIS. Ponieważ w

374 składzie produktów, tzw. "[...]" znajdowały się substancje wykazujące

375 działanie psychoaktywne, które nie były zawarte w wykazie środków

376 psychotropowych oraz substancji odurzających ustawy o przeciwdziałaniu

377 narkomanii, powodowało to konieczność podjęcia działań, zmierzających do

378 usunięcia wywołanego w ten sposób zagrożenia dla życia oraz zdrowia ludzi. W

379 konsekwencji, okoliczności powyższe w pełni uzasadniały wydanie, przez Głównego

380 Inspektora Sanitarnego, decyzji z dnia [...] października 2010 r.

381 Z kolei zakwalifikowanie oferowanych w sprzedaży produktów jako "wyrobów

382 podobnych" było spowodowane działaniem tych substancji, które podobnie jak wyrób

383 o nazwie "[...]" wykazywały właściwości psychoaktywne i w ten sposób

384 powodowały zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. Podobieństwo to należałoby

385 oceniać uwzględniając cechy i charakter a przede wszystkim właściwości danego

386 wyrobu. W przypadku wyrobów stanowiących przedmiot zaskarżonej decyzji,

387 właściwością tą będzie psychoaktywne działanie, a zatem oddziaływanie na

388 organizm człowieka w podobny sposób co produkt o nazwie "[...]". Organ wskazał,

389 iż treść decyzji w zakresie wyrobów podobnych musiała być w ten sposób

390 skonstruowana, albowiem z praktycznych powodów niemożliwym było

391 zidentyfikowanie wszystkich nazw tzw.[...]. Środowiska zajmujące się

392 wytwarzaniem takich produktów (wyrobów) charakteryzują się dynamicznością

393 działań. Natomiast decyzja dla swej skuteczności i celu, któremu miała służyć,

394 musiała pragmatycznie i efektywnie w swej treści ująć wszystkie wyroby, które w

395 sposób niekorzystny działały na organizm człowieka, wywołując w nim pobudzenie,

396 aktywne i często nieświadome reakcje. Ocena podobieństwa jest dokonywana nie

397 tylko przy porównaniu właściwości, lecz również przy porównaniu składu i zawartości

398 substancji używanych do wyrobu produktów. Przed przeprowadzeniem badań nad

399 zawartością taka ocena podobieństwa może być dokonywana z perspektywy

400 miejsca sprzedaży tych wyrobów.

401 Powyższa decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2011 r.,

402 znak: [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu

403 Administracyjnego w Warszawie przez M. S., reprezentowaną przez

404 adw. I. S.

405 Zaskarżonej decyzji zarzucono:

406 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa,

407 poprzez:

408 - brak oznaczenia strony decyzji administracyjnej,

409 - doręczenie decyzji w nieuwierzytelnionej kserokopii, bez oryginalnego podpisu

410 oraz niewykazanie umocowania zastępcy Głównego Inspektora Sanitarnego do

411 podpisania decyzji,

412 - niewykonalność decyzji wynikającą z braku sprecyzowania czym jest wyrób o

413 nazwie "[...]" oraz na czym ma polegać podobieństwo towarów oferowanych do

414 sprzedaży przez skarżącego do produktu "[...]".

415 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez:

416 - brak oznaczenia strony decyzji administracyjnej,

417 - sporządzenie uzasadnienia faktycznego decyzji w sposób niespełniający

418 wymogów art. 107 § 3 kpa,

419 - brak jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego decyzji,

420 3. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 oraz 77 kpa, poprzez:

421 - brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak

422 wszechstronnego jej rozpatrzenia, polegające na wydaniu pierwotnej decyzji bez

423 podjęcia próby zgromadzenia choćby jednego dowodu na istnienie

424 bezpośredniego zagrożenia zdrowia lub życia ludzi mające związek z

425 działalnością gospodarczą skarżącego, a następnie usankcjonowanie takiego

426 stanu rzeczy decyzją z [...] sierpnia 2011 r.,

427 - uznanie, że treści zawarte w informacji rzekomo przekazanej przez Ministra

428 Zdrowia w dniu [...] października 2010 r. były faktem powszechnie znanym w

429 rozumieniu art. 77 § 4 kpa,

430 4. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 8 kpa, poprzez:

431 - wydanie pierwotnej decyzji bez podjęcia próby zgromadzenia choćby jednego

432 dowodu na istnienie bezpośredniego zagrożenia zdrowia lub życia ludzi mające

433 związek z działalnością gospodarczą skarżącego, a następnie usankcjonowanie

434 takiego stanu rzeczy decyzją z [...] sierpnia 2011 r.,

435 - opieszałość w prowadzeniu postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie

436 sprawy,

437 - zastosowanie względem skarżącego nadmiernych represji, zbędnych do

438 osiągnięcia celu postępowania, polegającego na usunięciu potencjalnego

439 zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi.

440 W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o:

441 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji

442 Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...],

443 2. Zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w

444 tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych,

445 3. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie

446 sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

447 W obszernym uzasadnieniu skargi szczegółowo przedstawiono argumenty na

448 poparcie podniesionych zarzutów, przemawiające za uwzględnieniem skargi.

449 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie

450 podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację

451 zawartą w zaskarżonej decyzji.

452 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

453 Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o

454 ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd

455 administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności

456 administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym

457 wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o

458 postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.

459 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany

460 zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

461 Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy

462 stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została

463 wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenia te

464 mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

465 Podstawą materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd postępowania był

466 art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej -

467 tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis). Zgodnie z art. 27

468 ust. 1 i ust. 2 upis. W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i

469 zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w

470 ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych

471 wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy

472 inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części

473 (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu

474 użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z

475 obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego

476 do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na

477 zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych

478 sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

479 Główny Inspektor Sanitarny zastosował również art. 31 a ust. 1 upis, zgodnie z

480 którym Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące

481 do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za

482 tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor

483 Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny

484 Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę.

485 W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było odnieść się do zarzutu

486 najdalej idącego, dotyczącego wystąpienia kwalifikowanych wad w decyzji Głównego

487 Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] i

488 - w konsekwencji - konieczności stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie

489 art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 4 kpa, na które powołuje się pełnomocnik

490 skarżącej.

491 Odnosząc się do powyższego należy przede wszystkim podnieść, że

492 stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego w postaci decyzji lub

493 postanowienia, które może być wynikiem nadzwyczajnego postępowania

494 administracyjnego polegającego na weryfikacji ostatecznej decyzji lub postanowienia,

495 zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach i stanowi wyjątek od zasady

496 trwałości decyzji określonej w art. 16 kpa. Instytucja ta służy wzruszeniu i

497 wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego kwalifikowanymi wadami

498 prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek

499 określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest wydanie decyzji (lub postanowienia) z

500 rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającej w

501 obrocie ostatecznej decyzji, a tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego,

502 powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego

503 rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, że z rażącym

504 naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego

505 przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych

506 sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający

507 się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy z rażącym

508 naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiej decyzji

509 ze względu na oczywiste i niepodlegające sporom interpretacyjnym naruszenia

510 prawa materialnego lub procesowego nie jest w żadnej mierze możliwe do

511 pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto za rażące naruszenie

512 prawa uznaje się takie naruszenie porządku prawnego, które wywołuje

513 nieakceptowalne skutki społeczno-gospodarcze. Zaznaczenia wymaga, że

514 stwierdzenie nieważności ma charakter nadzwyczajny, wyjątkowy, w związku z czym

515 do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w tym trybie nie wystarczy

516 stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym.

517 Wspomniane naruszenia przepisów prawa materialnego muszą zostać ocenione jako

518 kwalifikowane, nie do pogodzenia z zasadą praworządności obowiązującą w

519 demokratycznym państwie prawnym.

520 Analizując kontrolowaną sprawę pod kątem wystąpienia powyższych

521 przesłanek Sąd doszedł do przekonania, że decyzja Głównego Inspektora

522 Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., jakkolwiek jest obarczona pewnymi

523 wadami i oparta na niedostatecznie zgromadzonym materiale dowodowym, to jednak

524 nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Wspomniana wadliwość

525 "zwykła", nieodpowiadająca żadnej z przesłanek wymienionych w katalogu

526 określonym w art. 156 § 1 kpa nie została wyeliminowana przez Głównego

527 Inspektora Sanitarnego w zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], co stało się bezpośrednią przyczyną uchylenia zaskarżonej

528 decyzji. Tym niemniej wspomnianej wadliwości nie można utożsamiać z rażącym

529 naruszeniem art. 27 ust. 2 w związku z art. 27 ust. 1 upis, które ze względu na swoją

530 wagę uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji z wszystkimi tego

531 konsekwencjami prawnymi, a zatem również ze skutkiem ex tunc, tj. ze skutkami od

532 momentu podjęcia przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzji z dnia [...]

533 października 2010 r. Zarówno błędna wykładnia art. 27 ust. 2 upis, jak i jego

534 niewłaściwe zastosowanie nie może skutkować stwierdzeniem nieważności, a

535 jedynie ewentualnym uchyleniem zaskarżonej decyzji, co nastąpiło w rozstrzyganej

536 sprawie.

537 Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez

538 brak oznaczenia w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października

539 2010 r., znak:[...] zindywidualizowanego adresata będącego

540 stroną postępowania. Charakter przedmiotowej decyzji zbliża ją bowiem w ocenie

541 Sądu do kategorii aktów o charakterze generalnym. Zarówno w praktyce stosowania

542 prawa, jak i doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym występuje pojęcie

543 generalnego aktu administracyjnego, który może posiadać cechy władcze i służyć

544 realizacji celów organu administracji publicznej w granicach umocowania

545 ustawowego. Taki akt jest wydany przez organ administracji publicznej w znaczeniu

546 ustrojowym lub funkcjonalnym, na podstawie przepisów prawa, ma charakter ogólny i

547 władczy i zawiera w swej treści nowe normy prawne lub dokonuje interpretacji norm

548 już wcześniej ustanowionych, a niekiedy zawiera wyłącznie urzędowe informacje

549 rzutujące na proces stosowania prawa (por. W. Chróścielewski, Akt administracyjny

550 generalny, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1994 r., s. 105). Zdaniem

551 Sądu decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. jest

552 zbliżona charakterem właśnie do kategorii generalnych aktów administracyjnych i

553 zawiera w sobie elementy władcze, polegające na zakazie obrotu, produkcji lub

554 dystrybucji produktów, których użycie może spowodować niebezpieczeństwo dla

555 życia lub zdrowia ludzkiego, a zatem istotne zagrożenie sanitarne. Indywidualizacja

556 decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nastąpiła po

557 doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu adresatowi, który prowadzi

558 działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. [...], czyli produktów

559 objętych postępowaniem prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego.

560 Wprawdzie na egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, tym

561 niemniej nie oznacza to, że organ nie określił tego adresata, któremu następnie

562 decyzja została doręczona. W przypadku tego rodzaju specyficznych aktów

563 administracyjnych jak decyzja wydawana w oparciu o art. 27 upis indywidualizacja

564 adresata następuje po doręczeniu decyzji i w oparciu o sporządzony rozdzielnik

565 wymieniający ustaloną listę osób, które prowadzą działalność związaną z obrotem

566 tzw. dopalaczami. Zakres przedmiotowy decyzji obejmuje grupę produktów, które -

567 ze względu na potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego - zostają

568 wycofane z obrotu na terenie całego kraju. W konsekwencji należy przyjąć, że

569 decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nakazująca

570 wycofanie z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "[...]" określonego

571 jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów

572 mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz

573 zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub

574 detalicznemu ww. wyrobami zawierała pewne cechy aktu o charakterze generalnym,

575 gdyż odnosiła się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie

576 całego kraju. W tym zakresie zgodzić się należy z twierdzeniem Głównego

577 Inspektora Sanitarnego, że tego rodzaju decyzje, choć skierowane są do

578 indywidualnie określonych adresatów, mają jednak w znacznym stopniu charakter

579 rzeczowy, w którym podstawowe znaczenie ma przedmiot rozstrzygnięcia, zaś

580 indywidualizacja stron następuje dopiero po doręczeniu egzemplarza decyzji

581 podmiotom zobowiązanym do jej wykonania.

582 Ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawiera także inne przepisy

583 służące realizacji zadań organów Inspekcji z zakresu ochrony zdrowia publicznego,

584 które mogą stanowić podstawę do wydawania aktów administracyjnych o zbliżonym

585 charakterze. Przykładem tego rodzaju aktu administracyjnego jest decyzja wydawana

586 w oparciu o art. 27a ust. 1 upis, zgodnie z którym "W razie stwierdzenia niezgodności

587 detergentu z przepisami rozporządzenia (WE) nr 648/2004 Parlamentu

588 Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie detergentów, państwowy

589 inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymać obrót do czasu usunięcia

590 niezgodności. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu." W powołanym

591 przepisie ustawodawca również przewidział wydanie aktu zawierającego cechy

592 generalne, obejmującego cały kraj i jeden produkt (detergent). Dopiero po wydaniu

593 takiej decyzji jest ona doręczana wszystkim osobom (podmiotom) prowadzącym

594 działalność handlową (stoiska, sklepy, bazary) polegającą na obrocie tym

595 detergentem. Przyjęcie argumentów dotyczących konieczności ścisłego stosowania

596 reguł z art. 10 § 1 kpa powodowałoby konieczność równoległego prowadzenia setek

597 lub tysięcy indywidualnych "zwykłych" postępowań administracyjnych w odniesieniu

598 do każdego z ww. podmiotów z koniecznością opatrzenia wszystkich decyzji w rygor

599 natychmiastowej wykonalności będący obligatoryjnym (a nie uznaniowym)

600 elementem takiej decyzji. Takie procedowanie organu nie tylko byłoby bardzo

601 utrudnione lub wręcz niemożliwe do wykonania, ale też w oczywisty sposób

602 pozostawałoby w sprzeczności z jednoznacznym celem, któremu służy

603 przedstawiony przepis, czyli wstrzymania obrotu określonego detergentu na terenie

604 całego kraju z zastosowaniem rygoru natychmiastowej wykonalności.

605 Z powyższych względów Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 10

606 § 1 i 2 kpa, o co wnosił pełnomocnik skarżącej. Nawiązując do tego zarzutu należy

607 zauważyć, że nie każde naruszenie ww. przepisu prowadzi do konieczności

608 uchylenia decyzji wydanej przez organ. W świetle orzecznictwa

609 sądowoadministracyjnego nie ulega wątpliwości, że konieczne jest dodatkowe

610 wykazanie, że pozbawienie strony możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz

611 możliwości składania wniosków dowodowych miało istotny wpływ na wynik sprawy

612 (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 stycznia

613 2009 r., sygn. akt II SA/Op 15/08).

614 Sąd z urzędu skontrolował zaskarżoną decyzję oraz decyzję Głównego

615 Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. również pod kątem wystąpienia

616 innych przesłanek nieważnościowych, w tym określonej w art. 156 § 1 pkt 5 kpa,

617 będącej podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, która była niewykonalna w dniu

618 jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Decyzja Głównego Inspektora

619 Sanitarnego z [...] października 2010 r. określiła grupę produktów jako "[...] oraz

620 wszystkie podobne wyroby (...)". Pomimo mało precyzyjnego sformułowania:

621 "wszystkie podobne wyroby", decyzja w sposób jednoznaczny określiła grupę

622 produktów, które podlegały wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju. Z połączenia

623 sentencji i uzasadnienia decyzji, które stanowią integralne części decyzji można bez

624 trudu odkodować treść rozstrzygnięcia sprowadzającego się do wycofania z obrotu

625 na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie "[...]" jak i wszystkich podobnych

626 środków nazywanych potocznie "[...]" (wyrobami kolekcjonerskimi).

627 Precyzyjne ustalenie tej grupy produktów nie stanowiło żadnego problemu dla

628 pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którzy dokonali zamknięcia wyłącznie

629 sklepów z "[...]" i nie wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy

630 decyzji. Również adresaci decyzji co do zasady (z drobnymi wyjątkami) nie

631 podważali, że [...], o których mowa w decyzji są właśnie produktami

632 znajdującymi się w ich sklepach wyspecjalizowanych w sprzedaży tego rodzaju

633 produktów. Nie można zatem decyzji postawić zarzutu niewykonalności, która istniała

634 w dacie wydania decyzji i o charakterze trwałym, co wyczerpywałoby przesłankę z

635 art. 156 § 1 pkt 5 kpa.

636 Niezasadny jest sformułowany przez pełnomocnika skarżącej zarzut

637 naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego

638 niezastosowanie w sytuacji, gdy doszło do rażącego naruszenia art. 27 ust. 2 upis.

639 Należy zauważyć, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu zwykłym, a nie

640 nadzwyczajnym prowadzonym w oparciu o art. 156 § 1 kpa. W związku z powyższym

641 nie można oczekiwać od Głównego Inspektora Sanitarnego rozpoznającego

642 ponownie kontrolowaną sprawę administracyjną zastosowania ww. przepisu i

643 stwierdzenie nieważności własnej decyzji z [...] października 2010 r. nr [...]. Skoro postępowanie prowadzone w oparciu o art. 156 § 1 kpa stanowi

644 niewątpliwie odrębne postępowanie administracyjne to niedopuszczalne jest

645 połączenie elementów tego trybu z trybem zwykłym, niezależnie od tego, czy sprawa

646 podlega rozpatrzeniu w toku instancyjnym przez organ I i organ II instancji, czy też w

647 trybie ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ na podstawie art. 127 §

648 3 kpa.

649 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 14 § 1 kpa w zw. z art. 109 § 1 kpa,

650 należy zauważyć, że bezsporne jest, iż egzemplarz decyzji Głównego Inspektora

651 Sanitarnego z [...] października 2010 r. został skarżącej doręczony wyłącznie w formie

652 kserokopii. Stanowi to niewątpliwie uchybienie, wynikające z niedbałości organu.

653 Egzemplarz decyzji powinien bowiem zostać opatrzony odpowiednim

654 poświadczeniem "za zgodność z oryginałem" przez upoważnionego pracownika

655 organu. Sąd podzielił w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku Sądu

656 Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03, na który powołał się

657 organ. Należy jednakże podkreślić w tym miejscu, że nie każde naruszenie

658 przepisów procedury administracyjnej powoduje konieczność uchylenia decyzji przez

659 sąd, a jedynie takie, które mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, a zatem

660 spełniające przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. W ocenie Sądu

661 rozpatrującego niniejszą sprawę ww. uchybienie nie wypełnia przesłanki z art. 145 §

662 1 pkt 1 lit. "c" ppsa, które skutkowałoby eliminacją decyzji z obrotu prawnego. Przede

663 wszystkim należy podkreślić, że elementem, który decyduje o istocie decyzji i jej

664 ważności jest podpis pracownika upoważnionego do wydawania decyzji w imieniu

665 organu. W niniejszej sprawie niewątpliwie taki podpis został złożony, albowiem

666 decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. została

667 podpisana przez P. B. będącego wówczas Zastępcą Głównego

668 Inspektora Sanitarnego bezspornie umocowanego do podpisywania tego rodzaju

669 aktów administracyjnych w imieniu Głównego Inspektora Sanitarnego. Skarżącej

670 został natomiast doręczony egzemplarz tej decyzji w formie kserokopii, co jednak nie

671 powoduje, że na oryginale decyzji brak jest właściwego oryginalnego podpisu

672 upoważnionego pracownika działającego w imieniu organu i że ta decyzja nie istnieje

673 w obrocie prawnym. Sąd w szczególności nie zgodził się z zarzutami skarg, że akt

674 ten stanowi wyłącznie projekt i nie jest decyzją administracyjną. Nie można również

675 twierdzić, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego skoro została doręczona

676 adresatom przez upoważnionych pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co

677 potwierdza chociażby złożenie przez skarżącą w terminie wniosków o ponowne

678 rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo zaskarżona decyzja Głównego Inspektora

679 Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2011 r. została wydana właśnie w wyniku rozpoznania

680 złożonego w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zawiera wszystkie

681 obligatoryjne elementy decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 kpa, wraz z

682 oryginalnym podpisem pracownika pełniącego funkcję Głównego Inspektora

683 Sanitarnego. Uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. w ww. okolicznościach

684 sprawy stałoby - w ocenie Sądu - w sprzeczności z treścią powołanego wyżej art.

685 145 § 1 pkt 1 lit "c" ppsa.

686 Przechodząc do rozważań dotyczących właściwego zastosowania przez organ

687 przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy w pierwszej kolejności

688 podnieść, że w okolicznościach niniejszej sprawy Główny Inspektor Sanitarny był

689 uprawniony do zastosowania art. 27 upis . Jak wskazano na wstępie zgodnie z art.

690 27 ust. 1 upis "W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i

691 zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w

692 ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których

693 mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi,

694 państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego

695 części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu

696 użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z

697 obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego

698 do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na

699 zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach

700 podlegają natychmiastowemu wykonaniu (art. 27 ust. 2)." W ocenie Sądu w

701 niniejszym przypadku Główny Inspektor Sanitarny mógł podjąć natychmiastowe

702 działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu

703 na pojawiające się informacje o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i

704 zdrowia mieszkańców. Główny Inspektor Sanitarny musi dysponować odpowiednim

705 instrumentem ustawowym do natychmiastowego reagowania w sytuacji, gdy

706 zagrożone są najwyższe dobra chronione prawem w postaci życia i zdrowia

707 obywateli. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w stanie faktycznym

708 sprawy mógł on uznać, iż produkty w postaci tzw. "[...]" lub " wyrobów kolekcjonerskich " nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie

709 zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Wprawdzie do jednoznacznego ustalenia

710 wystąpienia tego zagrożenia konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniego

711 postępowania wyjaśniającego, w tym dokładne zbadanie produktów wycofanych z

712 obrotu na terenie kraju. Tym niemniej zdaniem Sądu w szczególnie uzasadnionych

713 przypadkach organ inspekcji sanitarnej może wycofać z obrotu produkt, co do

714 którego istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż może on stwarzać realne zagrożenie

715 dla zdrowia i życia ludzkiego. Jak słusznie zauważył organ Państwowa Inspekcja

716 Sanitarna jest nie tylko uprawniona ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i

717 zdrowia obywateli i w celu realizacji tych obowiązków może zastosować środki

718 władcze, niejednokrotnie o dużym stopniu uciążliwości dla adresatów takich decyzji,

719 począwszy od podmiotów prowadzących niewielki zakład produkcyjno-usługowy

720 skończywszy na dużej grupie adresatów zajmujących się obrotem określoną grupą

721 produktów. Działanie organu praktycznie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w

722 pewną sferę wolności obywatela, w tym także swobody prowadzenia działalności

723 gospodarczej i z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane właśnie

724 koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia

725 obywateli, co stanowi podstawowy obowiązek Państwa.

726 W przypadku stwierdzenia na podstawie informacji o podjętych interwencjach

727 medycznych, przypadkach zatruć tzw. [...], czy wzrastającej w sposób nagły

728 liczbie osób hospitalizowanych, u których stwierdzono zażycie tzw. " produktów kolekcjonerskich" ( "[...] ") organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do których

729 obowiązków ustawowych należy ochrona zdrowia publicznego poprzez m. in.

730 sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i

731 przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym

732 wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu

733 chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 upis), zobligowane są do

734 podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie,

735 w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym.

736 Podkreślenia wymaga również fakt, że z treści przepisu art. 27 upis wynika

737 obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. W

738 konsekwencji zbędne było w niniejszej sprawie powoływanie się przez Głównego

739 Inspektora Sanitarnego na przepis art. 108 kpa i nadawanie dodatkowo decyzji

740 rygoru natychmiastowej wykonalności. Natychmiastowa wykonalność tego rodzaju

741 decyzji (podobnie w przypadku aktów wydawanych w oparciu o art. 27a upis) wynika

742 z mocy z samego przepisu bez konieczności spełnienia ogólnych przesłanek

743 określonych w art. 108 kpa. Wynika ona także z ratio legis art. 27 upis, którym jest

744 właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla

745 życia i zdrowia ludzkiego, także na etapie wstępnego dokumentowania i

746 rozpoznawania takich zagrożeń. Trudno sobie wyobrazić sytuację, w której organy

747 Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozostają bezczynne w obliczu znacznej liczby

748 śmiertelnych zatruć wywołanych użyciem określonego rodzaju produktów, nawet gdy

749 w początkowym okresie występowania tego rodzaju zatruć ich związek z tymi

750 wyrobami pozostaje bardziej w sferze dużego prawdopodobieństwa i uzasadnionego

751 podejrzenia, niż popartej odpowiednią dokumentacją pewności. Prowadzenie w takim

752 przypadku przez organy indywidualnego, niejednokrotnie długotrwałego

753 postępowania administracyjnego, ze skrupulatnym wypełnieniem wszystkich jego

754 warunków formalnych związanych chociażby z doręczeniem pisma informującego o

755 wszczęciu tego postępowania, możliwością wypowiedzenia się przez stronę co do

756 zebranych dowodów, czy też rozpatrywania wniosków o zawieszenie postępowania

757 na czas przedstawienia przez stronę odpowiedniej dokumentacji w istocie

758 niweczyłoby sens nie tylko ustanowienia części przepisów ustawy o Państwowej

759 Inspekcji Sanitarnej, ale wręcz podstaw funkcjonowania Inspekcji jako takiej.

760 Nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest także fakt, że organ wziął pod

761 uwagę nie tylko faktyczny sposób użycia tzw. "[...]" przez konsumentów ale

762 także wszystkie okoliczności sprawy, z których jednoznacznie wynikało, że

763 oferowane przez producentów i sprzedawców produkty, jakkolwiek zaopatrzone w

764 informację o przeznaczeniu innym niż do spożycia przez ludzi, w istocie miały

765 właśnie takie przeznaczenie. Wynikało to chociażby z reklam stosowanych przez

766 poszczególnych sprzedawców, świadomego wyboru określonej kategorii adresatów

767 oferty, charakterystycznych opakowań produktów, ich specyficznej postaci (tabletki,

768 proszek, mieszanki ziołowe), charakterystycznych nazw nawiązujących do substancji

769 odurzających oraz sugerujących działanie na organizm człowieka, czy wreszcie

770 pozostałego asortymentu oferowanego często w tych samych punktach sprzedaży,

771 służącego właśnie do użycia oferowanych produktów przez człowieka (np. fajki

772 służące do palenia). Twierdzenie w takim przypadku o "kolekcjonerskim" charakterze

773 tego rodzaju wyrobów nie znajduje żadnego uzasadnienia przy zastosowaniu

774 znaczenia, jakie przypisuje się powszechnie temu pojęciu i sugeruje działanie w celu

775 ominięcia obowiązujących przepisów prawa. Organ administracji państwowej, który

776 nie stanowi jedynie pojęcia teoretycznego i prawnego ale wyposażony jest w substrat

777 ludzki, czyli zespół osób, które powinny charakteryzować się pewnym poziomem

778 wiedzy, doświadczenia życiowego i umiejętnością działania w określonych

779 warunkach, nie może ograniczać się do bezrefleksyjnego stosowania przepisów

780 prawa w oderwaniu od rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Od tak pojętego

781 organu należy oczekiwać działań adekwatnych do powstałej sytuacji, służących

782 realizacji ustawowego celu przy uwzględnieniu właśnie wszystkich okoliczności

783 faktycznych sprawy i właściwym zastosowaniu reguł proceduralnych dostosowanych

784 do tych okoliczności. Obowiązek ten nabiera szczególnego wymiaru przy ochronie

785 takich wartości jak życie i zdrowie ludzkie. Dlatego Sąd uznał, że zastosowanie przez

786 Głównego Inspektora Sanitarnego art. 27 ust. 2 upis, mimo, że z pewnymi

787 elementami prewencyjnymi, to jednak znajduje oparcie w okolicznościach

788 faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy.

789 Z powyższych względów Sąd doszedł również do przekonania, że Główny

790 Inspektor Sanitarny mógł - wbrew zarzutom skargi - zastosować art. 31 a upis.

791 Zgodnie z tym przepisem Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie

792 czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli

793 przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach

794 Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu

795 czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub

796 starostę. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że koncentracja

797 kompetencji w rękach GIS służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego. Skoro

798 bowiem konieczne stało się podjęcie działań o charakterze pilnym, które w dodatku

799 objęły swoim zasięgiem obszar całego kraju, to należy uznać, że organ w sposób

800 właściwy i uzasadniony skorzystał z instrumentu przewidzianego w art. 31 a upis.

801 Tym niemniej Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora

802 Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2011 r. wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku

803 skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...]

804 października 2010 r., znak:[...] narusza przepisy postępowania,

805 a naruszenie to może istotnie wpłynąć na wynik sprawy i wymaga eliminacji z obrotu

806 prawnego.

807 W pierwszym rzędzie wskazać wszak należy, że obowiązkiem organu, do

808 którego wpłynął wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy było ustalenie czy podmiot

809 wnoszący ten wniosek posiadał przymiot strony - legitymację do skutecznego

810 kwestionowania decyzji organu I instancji. W niniejszej sprawie adresatami decyzji z

811 dnia [...] października 2010 r. - jak wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji -

812 były podmioty wymienione w jej rozdzielniku, którym jednocześnie decyzja ta została

813 doręczona. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] października 2010 r. zgłosił się w

814 siedzibie stacji (organu) M. S. przedkładając kserokopie sprawozdań z

815 badań produktów będących w ofercie sklepu na obecność środków psychoaktywnych

816 i analizę toksykologiczną. Oświadczył także, że sklep zostanie zamknięty i nie będzie

817 prowadzona żadna forma sprzedaży. Decyzji nie odebrał. Wymaga w tym miejscu

818 podkreślenia, że w aktach sprawy (k.2 akt administracyjnych) znajduje się wyciąg z

819 rozdzielnika decyzji sporządzony dnia [...] października 2010 r., z którego wynika, że

820 pod nr 20 został wymieniony M. S. L. prowadzący sklep S. ul. [...] w K. W aktach sprawy brak jest dowodu zarówno nadania jak i doręczenia decyzji organu I instancji drogą pocztową. W tej sytuacji - w oparciu o treść art. 46 § 2 kpa należało uznać, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji w dniu 7.10.2010 r. Jednocześnie jednak uszło uwadze organu, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie podpisane przez członków zarządu spółki S. Sp. z o.o. z dnia 3.10.2010 r., z którego wynika, że Spółka jest

821 operatorem produktów sprzedawanych z sklepie S.. Zwrócić należy także

822 uwagę, że w aktach sprawy znajdują się kserokopie sprawozdań z badań na

823 obecność środków psychoaktywnych, z których wynika, że zostały przeprowadzone

824 na zlecenie S. Spółki z o.o. w K.. Powyższe wskazuje, że

825 rzeczą organu było ustalenie kto winien być adresatem decyzji z dnia [....] .10.2010 r.

826 Sam fakt, że w siedzibie organu stawił się M. S. nie czyni go adresatem

827 decyzji biorąc pod uwagę, że z oświadczenia z dnia 3.10.2010 r. wynikałoby, że jest

828 on członkiem zarządu Spółki S. A zatem rzeczą organu w pierwszej

829 kolejności jest ustalenie czy zakazy i nakazy ustalone w decyzji z dnia [...] października

830 2010 r. skierowane są do spółki S. czy też do M. S. jako

831 podmiotu prowadzącego działalność pod nazwą "L.". W tym ostatnim

832 przypadku organ zobowiązany jest dodatkowo ustalić formę prawną prowadzenia tej

833 działalności. W przypadku ustalenia, że to Spółka jest stroną niniejszego

834 postępowania organ wyjaśni, jaki jest sposób jej reprezentacji a w konsekwencji rolę

835 procesową M. S. w niniejszej sprawie.

836 Dopiero ustalenie powyższego pozwoli organowi rozpoznającemu ponownie

837 sprawę rozpoznać ją merytorycznie. W tym zakresie należy natomiast podkreślić, że

838 w świetle ugruntowanej linii orzeczniczej oraz poglądów doktryny nie ulega

839 wątpliwości, że postępowanie administracyjnego prowadzone powtórnie po złożeniu

840 przez stronę środka odwoławczego nie służy jedynie instancyjnej kontroli

841 prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, lecz polega na powtórnym

842 merytorycznym rozpatrzeniu całej sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu jest

843 zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz drugi w jej

844 całokształcie przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego i

845 zgromadzonego materiału dowodowego, a w przypadku braków w tym materiale do

846 przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136

847 kpa.

848 Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać,

849 że z akt sprawy nie wynika, ażeby w pomieszczeniach sklepu skarżącego

850 zabezpieczono jakieś produkty – [...]. Z Adnotacji z dnia [...].10.2010 r. wynika

851 natomiast, że "w pomieszczeniach sklepu nie stwierdzono [...]. Zgodnie z

852 oświadczeniem pana M.S. zostały one wycofane i wywiezione poza

853 granice". W sklepie znajdowały się takie produkty jak fajki wodne, cygara, cybuchy.

854 Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje również to, że

855 M. S. wielokrotnie zwracał się do organu o podanie informacji, które z

856 produktów będących w sprzedaży w sieci sklepów S. są podobne do

857 wyrobu o nazwie handlowej "[...]". Z akt sprawy nie wynika ażeby organ pobrał

858 próbki jakiegoś produktu w zabezpieczonym sklepie do badania lecz jeśli fakt taki

859 miał miejsce a nie został należycie udokumentowany to obowiązkiem organu było

860 przeprowadzenie właściwych badań potwierdzających realnie istniejące

861 niebezpieczeństwo substancji znajdujących się w tych produktach dla życia i zdrowia

862 ludzkiego. Tymczasem w aktach spraw brak jest jakiejkolwiek wzmianki o wynikach

863 takich badań. Główny Inspektor Sanitarny, który - jak wskazano wyżej - mógł w

864 sposób przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności

865 gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie

866 prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego - miał obowiązek

867 wykazania, że poszczególne produkty sprzedawane w sklepie skarżącego

868 rzeczywiście stanowiły określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i

869 użyć. W tym celu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było

870 przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego pobranie próbek i

871 przeprowadzenie ich badań laboratoryjnych, analizę substancji zawartych w

872 produktach objętych zaskarżoną decyzją i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie.

873 Wyniki takiego postępowania powinny uzasadnić prawidłowość podjętych działań

874 przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub wykazać ich niezasadność w

875 przypadku braku możliwości dowiedzenia wspomnianego negatywnego wpływu.

876 Powyższe jest tym bardziej uzasadnione, że w uzasadnieniu decyzji organ wskazał

877 jedynie, że produkty kolekcjonerskie, które sprzedawał skarżący opatrzone były

878 znakami ostrzegawczymi, że nie nadają się do spożycia przez ludzi a zatem było

879 jasne że wprowadzanie ich do obrotu jako produktów kolekcjonerskim o

880 jednoznacznym dla sprzedawcy i nabywcy przeznaczeniu wypełniało dyspozycję art.

881 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Tymczasem organ nie ustalił w

882 sposób niebudzący wątpliwości jakie produkty zabezpieczono w sklepie przy ul.

883 [...] a tym samym które z nich zawierały środki o działaniu

884 psychoaktywnym. W konsekwencji Sąd uznał, że Główny Inspektor Sanitarny nie

885 przeprowadził we własnym zakresie odpowiedniego postępowania i nie wyjaśnił czy i

886 jakie substancje znajdowały się w poszczególnych "[...]" i czy miały one (a

887 jeżeli tak to jaki) wpływ na zdrowie i życie ludzkie. W rezultacie organ rozpatrując

888 wniosek M.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy w stosunku do

889 prowadzonego przez niego sklepu (sklepów) nie wyjaśnił ww. fundamentalnej kwestii,

890 czym w sposób oczywisty naruszył art. 7 kpa, 77 § 1 kpa, 80 kpa i 107 § 3 kpa.

891 W ocenie Sądu Główny Inspektor Sanitarny w sposób błędny powołał się w

892 uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na fakty powszechnie znane, które nie wymagają

893 dowodu (art. 77 § 4 kpa). Faktem powszechnie znanym w niniejszej sprawie może

894 być okoliczność prowadzenia sklepu, w których sprzedawano określone produkty,

895 natomiast cechom takiego faktu nie odpowiada kwestia rzeczywistego negatywnego

896 wpływu substancji zawartych w tzw. "[...]" na zdrowie i życie ludzkie.

897 Wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia tego rodzaju wpływu może uzasadniać w

898 szczególnych okolicznościach reakcję organu w postaci czasowego zamknięcia

899 określonych placówek handlowych, jednakże nie zwalnia to w najmniejszym stopniu

900 organu rozpatrującego ponownie sprawę administracyjną z obowiązku

901 przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i ustalenia w jego wyniku,

902 czy określone produkty zawierają substancje szkodliwe czy nie. Takiego

903 postępowania w niniejszej sprawie zabrakło. W aktach sprawy, w oparciu o które

904 orzekał Sąd brak było jakichkolwiek wyników badań laboratoryjnych, wyników

905 konsultacji medycznych i analizy wpływu tych substancji na zdrowie człowieka.

906 Organ nie może - ingerując tak znacznie w swobodę działalności gospodarczej -

907 opierać się wyłącznie na początkowych, wstępnych ustaleniach bez jakiejkolwiek

908 weryfikacji prawidłowości tych ustaleń. Skoro bowiem z akt sprawy wynika, że organ

909 pobrał określone próbki produktów celem ich przebadania, a następnie szeregiem

910 postanowień przedłużał postępowanie prowadzone w wyniku wniosku skarżącej o

911 ponowne rozpatrzenie sprawy, to zobligowany był do przeprowadzenia postępowania

912 weryfikacyjnego i potwierdzenia właściwości zastosowanego rozstrzygnięcia z dnia [...]

913 października 2010 r. Temu właśnie służyło ponowne postępowanie prowadzone

914 przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Brak tych ustaleń naraża organ na zarzut

915 całkowitej dowolności prowadzonych działań. Należy w tym miejscu podkreślić, że w

916 uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., organ podał m.in., że

917 "dalsze badania potwierdziły, że zagrożenie ma charakter realny" jednakże to

918 lakoniczne stwierdzenie oderwane od pozostałych rozważań organu, a w

919 szczególności niepoparte całkowicie konkretnym materiałem dowodowym musi

920 zostać ocenione jako arbitralne lub wręcz gołosłowne. Co istotne z akt sprawy nie

921 wynika ażeby w zamkniętym sklepie należącym do skarżącego w ogóle znajdował

922 się środek o nazwie "[...]".

923 Reasumując Sąd w niniejszej sprawie podzielił zarzut naruszenia w

924 zaskarżonej decyzji 7 kpa, art. 77 § 1, 80 i 81 kpa oraz art. 107 § 3 kpa a naruszenia

925 te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

926 Rozpoznając ponownie sprawę Główny Inspektor Sanitarny zobowiązany

927 będzie w pierwszej kolejności ustalić jaki podmiot był adresatem decyzji (S. Sp. z o.o. czy M. S. – L.) a następnie - o ile

928 zabezpieczono próbki produktów w sklepie skarżącego organ winien przeprowadzić

929 badania substancji zawartych w tych konkretnych produktach, które znajdowały się w

930 sklepie należącym do M. S.. W rezultacie tych badań Główny Inspektor

931 Sanitarny zobligowany będzie wykazać, czy ww. substancje są niebezpieczne dla

932 zdrowia i życia ludzkiego czy też ich wpływ jest obojętny. Potwierdzenie szkodliwości

933 skutkować powinno wydaniem decyzji utrzymującej decyzję Głównego Inspektora

934 Sanitarnego z [...] października 2010 r. w mocy. Ustalenie natomiast braku

935 szkodliwości substancji zawartych w ww. produktach skutkować będzie uchyleniem

936 decyzji z dnia [...] października 2010 r. w całości lub w części dotyczącej pewnej grupy

937 zindywidualizowanych produktów.

938 W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 w zw. z art.

939 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o

940 art. 200 ppsa.