Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2009 r., VII SA/Wa 2001/08

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2009 r., VII SA/Wa 2001/08

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala

Uzasadnienie

2 Sygnatura akt VII SA/Wa 2001/08

UZASADNIENIE

3 Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej Kpa) zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiocie użytkowania obiektu budowlanego mieszkalnego przy ul. [...].

4 W uzasadnieniu organ podał, iż czynności podjęte w trakcie toczącego postępowania wskazywały, że przedmiotowy obiekt jest użytkowany bez pozwolenia

5 i zachodzą podstawy do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Jednakże z uwagi na skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 września 2007r., sygn. akt II OSK 568/06, pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego dotyczących zgodności art. 57 ust.7 oraz art. 59f ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z Konstytucją RP, zasadne stało się zawieszenie postępowania do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w przedmiotowej sprawie.

6 Na powyższe postanowienie zażalenie złożył J. S. właściciel sąsiedniej nieruchomości, wnosząc o jego uchylenie.

7 W uzasadnieniu podniósł, iż zgodnie z art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Skoro zatem przepisy art. 57 ust. 7 i art. 59f ust.1 ustawy Prawo budowlane nadal obowiązują, to nie ma podstaw prawnych do zawieszenia postępowania. Zawieszenie postępowania powoduje przyzwolenie organu na użytkowanie obiektu wybudowanego z wadami, stwarzającego zagrożenie dla zdrowia i życia, gdyż obiekt nie posiada kominów, zaś spaliny odprowadzane są w sposób prowizoryczny.

8 Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 Kpa stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez J. S.

9 W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 Kpa prawo do złożenia zażalenia na postanowienie przysługuje stronie postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania głównego było użytkowanie obiektu bez zgody właściwego organu. Przepis art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane upoważnia organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu do wymierzenia kary w drodze postanowienia w trybie art. 59 ust.1 Prawa budowlanego. Do kary tej w myśl przepisu art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60). Natomiast w art. 133 § 1 ordynacji podatkowej wskazuje się, że przymiot strony posiada płatnik, czyli w tym przypadku osoba, której obowiązkiem będzie uiszczenie kary za nielegalne użytkowanie obiektu.

10 Osobą tą nie jest J. S., a zatem wykluczony jest jego udział w toczącym się postępowaniu. Tym samym nie jest on uprawniony do złożenia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania.

11 Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł J. S., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia o zawieszeniu postępowania.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 27 maja 2008r., sygn. akt II SA/Ol 164/08 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2008r. wydane w trybie art. 134 Kpa.

13 W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż podstawową kwestią jest to, czy skarżący, będący właścicielem sąsiedniego budynku, posiada legitymację do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony, przy czym ustalenie to powinno nastąpić w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

14 Ponadto Sąd zauważył, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa następuje w drodze decyzji

15 o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa.

16 W przypadku uznania przez organ, iż zażalenie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania, nie można stwierdzić jego niedopuszczalności, lecz na mocy art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 Kpa należy orzec o umorzeniu postępowania zażaleniowego.

17 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po wyroku Sądu rozpoznał ponownie zażalenie J. S. i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2007r., znak: [...].

18 W uzasadnieniu wskazał, że właściwym było zawieszenie przez organ I instancji postępowania z uwagi na zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawę mającą na celu zbadanie konstytucyjności przepisów, które miały mieć zastosowanie w sprawie użytkowania obiektu budowlanego.

19 Pismem z dnia [...] września 2008r. J. S. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2007r., znak: [...].

20 W uzasadnieniu wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane bez podstawy prawnej, gdyż zapytanie prawne, na które powołują się organy nie może stanowić przesłanki do zastosowania instytucji zawieszenia postępowania. J. S. stwierdził, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego nie jest zagadnieniem wstępnym dającym podstawę do zawieszenia postępowania.

21 Po rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2008r., znak: [...], działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa - stwierdził nieważność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008r. znak: [...].

22 W uzasadnieniu organ wskazał, iż postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego obarczone jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 , gdyż zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie.

23 Organ podniósł, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Olsztynie z dnia 27 maja 2008r., sygn. akt II SA/Ol 164/08 nie przesądził o uznaniu J. S. za stronę postępowania prowadzonego "w przedmiocie użytkowania obiektu budowlanego mieszkalnego przy ul. [...]". W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał jedynie w oparciu o jaki przepis prawa powinno nastąpić ustalenie istnienia interesu prawnego skarżącego.

24 Nadto, że postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego i wymierzenia sankcji finansowej z tego tytułu ogranicza krąg stron jedynie do osób, które dopuściły się nielegalnego użytkowania. J. S. niewątpliwie posiada w takim postępowaniu interes faktyczny jednak brak jest po jego stronie interesu prawnego, a zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

25 W związku z powyższym organ stwierdził, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009r. obarczone jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, gdyż organ wojewódzki rozpatrzył środek zaskarżenia pochodzący od osoby, która nie była stroną postępowania.

26 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 Kpa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2008r.

27 W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację przywołaną w rozstrzygnięciu z dnia [...] października 2008r. uznając, że po ponownej analizie akt sprawy zasadnie stwierdził nieważność kontrolowanego postanowienia organu wojewódzkiego.

28 Skargę na powyższe postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S.

29 W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008r. znak: [...] obarczone jest wadą określoną w art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie uwzględnił prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 maja 2008r., sygn. akt II SA/Ol 164/08, który, zdaniem J. S. przyznał mu uprawnienia strony w postępowaniu w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego i wymierzenia sankcji finansowej z tego tytułu.

30 W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

31 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

32 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

33 Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

34 Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

35 Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie nie naruszają prawa materialnego jak i procesowego.

36 Przedmiotowe postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 Kpa. Celem postępowania nieważnościowego nie było merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznego postanowienia z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy postanowienie było dotknięte jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa.

37 Wśród tych przesłanek w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wymienione jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym.

38 W ocenie Sądu postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008r. można było postawić zarzut, iż zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa – przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

39 ( ppsa.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

40 Wskazać należy, iż kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia organu II instancji w przedmiocie zażalenia J. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2007r. była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 27 maja 2008r., sygn. akt II SA/Ol 164/08 uchylił zaskarżone wówczas postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2008r.

41 Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł wskazania, co do dalszego toku postępowania i ocenę prawną, zgodnie z którą organ powinien ustalić w oparciu o art. 28 Kpa czy J. S. posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego i wymierzenia sankcji finansowej z tego tytułu.

42 Wprawdzie w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia organ wskazał, iż postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego obarczone jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa , gdyż zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, jednak ustalił tak z powodu braku odniesienia się organu wojewódzkiego do wyroku Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 maja 2008r., sygn. akt II SA/Ol 164/08 , który nie przesądził o uznaniu J. S. za stronę postępowania "w przedmiocie użytkowania obiektu budowlanego mieszkalnego przy ul. [...]". Sąd wskazał jedynie w oparciu o jaki przepis prawa powinno nastąpić ustalenie istnienia interesu prawnego skarżącego oraz wskazał na formę prawną rozstrzygnięcia w przypadku ustalenia braku interesu prawnego podmiotu składającego zażalenie.

43 W istocie zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż organ wojewódzki nie zastosował się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 maja 2008r. W tej sytuacji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając w ramach postępowania nieważnościowego powinien wskazać na naruszenie przepisu art. 153 ppsa.

44 Mimo to, słuszne było (i zgodne z wnioskiem skarżącego) stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008r. znak: [...]. Wyeliminowanie go bowiem z obrotu prawnego powoduje konieczność ponownego rozpatrzenia zażalenie J. S., ale tym razem z uwzględnieniem wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zawartych w wyroku z dnia 27 maja 2008r., sygn. akt II SA/Ol 164/08. Doprowadzi to kwestię oceny przymiotu strony wnoszącej zażalenie do stanu zgodności z prawem.

45 Zatem mimo, że w ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie uznał, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009r. obarczone jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, wobec rozpatrzenia środka zaskarżenia pochodzącego od osoby, która nie była stroną postępowania - to w istocie organ swoją ocenę odnosił do sprzeczności z w/w wyrokiem Sądu. Wskazanie zatem przepisu art. 156 § 1 pkt 4 Kpa zamiast przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z rażącym naruszeniem art. 153 ppsa. nie miało znaczenia dla prawidłowości samego rozstrzygnięcia.

46 Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.