Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2023 r., VII SA/Wa 1891/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2023 r., VII SA/Wa 1891/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi D. S. i W. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2022 r. znak: DON.7101.189.2022.RKR w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi D S i W S ("skarżący") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") znak: DON.7101.189.2022.RKR z 29 lipca 2022 r. w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

3 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] ("PINB") prowadził postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy wiaty o wymiarach w planie 4 x 20 m na działce ewid. nr [...] (w granicy z działką ewid. nr [...]) położonej przy ul. [...] w [...], gm. [...]. W tak prowadzonym postępowaniu, 23 marca 2018 r., wpłynęło do organu upoważnienie z 6 marca 2018 r. podpisane własnoręcznie przez skarżących, o następującej treści: "Upoważniam Pana L F zam. [...]ul. [...], legitymującego się dowodem osobistym nr [...]wydanym przez Burmistrza [...]do załatwienia wszelkich spraw związanych z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie budynku wiaty na działce nr [...] w [...]– z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiaty [...] w [...]."

4 Dalej, PINB postanowieniem znak: [...] z [...] września 2020 r. ustalił właścicielom - skarżącym wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 125.000 zł za budowę wiaty o wymiarach w planie 4 x 20 m na działce ewid. nr [...] (w granicy z działką [...]) przy ul. [...] w [...], gm. [...]bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących L F. Skarżący złożyli zażalenie na powyższe postanowienie, ale Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("WWINB") postanowieniem z 22 października 2020 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, a postanowieniem z 9 grudnia 2020 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z [...] września 2020 r.

5 Pismem z 24 sierpnia 2021 r. skarżący zwrócili się do WWINB z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB z [...] września 2020 r., a to z uwagi na wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa poprzez uznanie, że pełnomocnictwo udzielone L F uprawniało go do zastępowania skarżących w postępowaniu legalizacyjnym i niewezwanie pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych pełnomocnictwa. Po wszczęciu postępowania i rozpoznaniu ww. wniosku WWINB postanowieniem znak: WOA.771.29.2021.MT z 24 maja 2022 r., na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 w zw. z art. 126 oraz 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a."), odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z [...] września 2020 r.

6 W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji szczegółowo wyjaśnił przesłanki stwierdzenia nieważności postanowienia, a w szczególności przesłankę rżącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. WWINB wskazał też, że udzielone pełnomocnictwo z 6 marca 2018 r. przez skarżących L F obejmowało działania pełnomocnika do "załatwienia wszelkich spraw związanych z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie budynku wiaty na działce ewid. nr [...]w [...]", a postanowienie PINB z [...]września 2020 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej za budowę wiaty na działce nr ewid. [...]położonej przy ul. [...]w [...] jest elementem postępowania legalizacyjnego, które związane jest z udzieleniem pozwolenia na użytkowanie samowolnie zrealizowanego obiektu. Powyższe zdaniem organu pierwszej instancji wynika z art. 49 ust 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. – dalej: "pr.bud.") w zw. z art. 25 ustawy z dnia 18 marca 2020 r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), gdyż zgodnie z tym przepisem w decyzji, o której mowa w ust. 4 (tj. decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego) nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zatem organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że postanowienie z [...] września 2020 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej winno być skierowane do pełnomocnika skarżących i tak też prawidłowo zostało skierowane i doręczone. Jednocześnie WWINB znaczył, że skoro wolą skarżących było, aby w postępowaniu ustalającym opłatę legalizacyjną (stanowiącym element postępowania legalizacyjnego), nie byli reprezentowani przez pełnomocnika, to mogli w każdym czasie odwołać to pełnomocnictwo, ewentualnie wskazać w treści, że jego zakres nie obejmuje postępowania związanego z opłatą legalizacyjną. W konsekwencji WWINB uznał, że niezaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a., a po analizie pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności postanowienia stwierdził, że postanowienie PINB z [...] września 2020 r. nie zawiera którejkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

7 Po rozpatrzeniu zażalenia skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak: DON.7101.189.2022.RKR z 29 lipca 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie WWINB z 24 maja 2022 r.

8 Organ II instancji w uzasadnieniu ww. postanowienia przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy przedmiotowej wiaty i wskazał, że jego zdaniem PINB prawidłowo postanowieniem z [...] września 2020 r. ustalił skarżącym opłatę legalizacyjną w wysokości 125.000,00 zł, zastrzegając, że w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wyda decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Opłata ta została wyliczona na podstawie wzoru określonego w art. 59f pr.bud. i stanowiła iloczyn stawki opłaty (500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (5), współczynnika wielkości obiektu budowlanego (1) i mnożnika określonego w art. 49 ust. 2 pr.bud. (50). Wskazując na powyższe wziął pod uwagę, że ww. obiekt zrealizowano bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz, że skarżący złożyli wymagane do jego legalizacji dokumenty, co umożliwiało następnie ustalenie opłaty legalizacyjnej.

9 GINB wskazał również, że nie mają wpływu na wynik sprawy zarzuty skarżących dotyczące nienależycie umocowanego pełnomocnika, a tym samym, że pełnomocnik nie był uprawniony do odbioru postanowienia z [...] września 2020 r. Organ II instancji stwierdził, że ewentualna wadliwość odnosząca się do doręczenia skarżącym aktu (skutkująca naruszeniem ich prawa do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją organu stopnia podstawowego)m może stanowić przesłankę wyłącznie do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Niezależnie od tego GINB zauważył, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo ogólne, które uprawniało L F do załatwiania wszelkich spraw związanych z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie budynku wiaty na działce ewid. nr [...] w [...]– w imieniu skarżących. Zdaniem organu II instancji, postępowanie dotyczące udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu swoim zakresem obejmowało również postępowanie dotyczące ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Z tego względu postanowienie PINB z [...] września 2020 r. zostało prawidłowo doręczone skarżącym, zastępowanych wówczas przez L F W związku z powyższym, GINB uznał, że postanowienie PINB z [...] września 2020 r. nie jest obarczone kwalifikowaną wadą naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także którąkolwiek z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności postanowienia.

10 Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

11 Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 64 § 2 k.p.a. poprzez uznane, że pełnomocnictwo udzielone przez skarżących L F uprawniało go do zastępowania stron w postępowaniu legalizacyjnym i niewezwanie pełnomocnika L F do uzupełnienia braków formalnych pełnomocnictwa oraz art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy organ odwoławczy winien był je uchylić na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzec co do istoty sprawy.

12 Odpowiadając 12 września 2022 r. na ww. skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

14 Skarga nie jest zasadna.

15 Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie GINB z 29 lipca 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie WWINB z 24 maja 2022 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB znak: [...] z [...] września 2020 r. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej za budowę wiaty o wymiarach w planie 4 m x 20 m na działce nr [...] przy ul. [...]w [...], gm. [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę.

16 Zdaniem Sądu, badając wskazane orzeczenie PINB z [...] września 2020 r. w trybie nadzorczym, a to na żądanie skarżących, oba ww. organy orzekające w sprawie dokonały właściwej weryfikacji tego aktu. Uwzględniły stan faktyczny oraz prawny z daty jego wydania, a dokonując oceny poczynionych niewadliwie ustaleń kierowały się prawidłową wykładnią art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności pkt 2 tego przepisu. Zasadnie w efekcie przyjęły, że stwierdzenie nieważności decyzji (czy jak w niniejszej sprawie zaskarżalnego postanowienia), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może mieć miejsce wyjątkowo oraz że stan sprawy niniejszej nie uzasadnia jego zastosowania, w tym z przyczyn ważnych dla skarżących. Uznając nadto, że w sprawie nie ma miejsca także żadna inna wada z art. 156 § 1 k.p.a., prawidłowo odmówiły wyeliminowania ww. postanowienia PINB z obrotu prawnego. Stąd też Sąd nie znalazł przyczyn, dla których postanowienia tych organów (w tym GINB), należałoby co najmniej uchylić.

17 Rozwijając to stanowisko i mając na uwadze zarzuty skargi, Sąd przede wszystkim zaznacza, że stwierdzenie nieważności jest instytucją umożliwiającą wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych (a także niektórych postanowień), dotkniętych najcięższymi wadami. Celem postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 i nast. k.p.a. (znajdującego zastosowanie także do zaskarżalnych postanowień, na podstawie odesłania z art. 126 k.p.a.), a to niezależnie od sposobu jego wszczęcia, jest bowiem ustalenie, czy badana decyzja dotknięta jest wadami kwalifikowanymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), inną – decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco (pkt 3). Prowadząc postępowanie w tym przedmiocie organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty; ocena dokonywana przez organ w tym postępowaniu (o charakterze nadzorczym) jest ograniczona wyłącznie do zbadania wystąpienia wad nieważności, przy czym ocena w tym przedmiocie winna obejmować wszystkie przesłanki nieważności, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ustalenia ich wystąpienia, organ ma zaś obowiązek stwierdzić nieważność badanej decyzji (chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.); uczynić to może także z przyczyn innych niż wymienione w żądaniu inicjującym to postępowanie. Niemniej jednak z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), winien mieć na uwadze, że może to nastąpić tylko wtedy, gdy decyzja (albo zaskarżalne postanowienie wobec treści art. 126 k.p.a.) w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu stosowana wykładnia przesłanek nieważności winna mieć charakter ścieśniający, a stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia winno być oparte na bezspornym ustaleniu wystąpienia którejkolwiek wady nieważności.

18 I dalej, Sąd zauważa, że badanym w trybie nadzorczym postanowieniem z [...] września 2020 r. PINB ustalił skarżącym opłatę legalizacyjną w wysokości 125.000,00 zł za budowę wiaty o wymiarach w planie 4 m x 20 m (na wskazanej już powyżej nieruchomości). W orzeczeniu tym PINB powołał art. 49 ust. 1 i 2 pr.bud. zastrzegając, że w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wyda decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (stosownie do art. 49 ust. 3 pr.bud.). Wyjaśnił też, że opłata ta została wyliczona na podstawie wzoru określonego w art. 59f pr.bud. i stanowi iloczyn stawki opłaty (500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (5), współczynnika wielkości obiektu budowlanego (1) i mnożnika określonego w art. 49 ust. 2 pr.bud. (50). Przyjął przy tym, że ww. wiata zrealizowana została w 2012 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę, a właściciele w toku postępowania przedłożyli wszystkie wymagane do legalizacji dokumenty, które następnie pozytywnie zweryfikowano.

19 Wobec treści tego aktu i zawartych w nim ustaleń ważne jest, że w dacie realizacji przedmiotowej wiaty, przepisy art. 29 pr.bud., regulujące budowy i roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, nie wymieniały wiaty o ww. wymiarach (4 m x 20 m), a wyłącznie o powierzchni zabudowy do 25 m2; parametr ten w kolejnych latach został zwiększony do 35 m2. Dla stwierdzenia, że doszło do samowoli budowlanej miarodajny jest jednak stan prawny obowiązujący w dacie realizacji obiektu, a ten obligował do uzyskania pozwolenia na budowę wiaty o powierzchni 80 m2. Odpowiednim pozwoleniem, jak ustalił PINB (i co nie jest sporne), skarżący się nie legitymują. To też uprawniało PINB do uruchomienia procedury uregulowanej w art. 48 i nast. pr.bud. (w brzmieniu wówczas obowiązującym, a więc przed zmianą tej ustawy obowiązującą od 19 września 2020 r.; warto przy tym odnotować, że postępowanie w sprawie organ uruchomił w 2016 r., v. zawiadomienie z 22 listopada 2016 r.). Sąd wyjaśnia także, że stosownie do obowiązującego wówczas art. 48 ust. 2 pr.bud., jeśli budowa obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie naruszała przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego obowiązany był wstrzymać postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nałożyć obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w ust. 3 (przystępując w ten sposób do jego legalizacji). Zgodnie natomiast z ust. 5 art. 48, przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, ustawodawca nakazał traktować jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Te też etapy procesu legalizacji w sprawie miały miejsce, o czym świadczy przede wszystkim postanowienie PINB z [...]grudnia 2016 r. W wyniku realizacji tego orzeczenia skarżący złożyli następnie wymagane dokumenty, w tym decyzję Burmistrza Gminy [...] nr [...] z [...] czerwca 2017 r. o warunkach zabudowy dla legalizowanej wiaty, a PINB dokonał weryfikacji tych dokumentów, stosownie do art. 49 ust. 1 pr.bud., stosując także art. 49 ust. 3 tej ustawy (v. postanowienie z 6 lutego 2017 r.). Kolejny etap procesu legalizacji polegał na ustaleniu opłaty legalizacyjnej, co nastąpiło ww. aktem z [...] września 2020 r. Ustalając jej wysokość PINB uwzględnił art. 49 ust. 1 pr.bud., zgodnie z którym do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu, i wyliczył ją w prawidłowej wysokości (dając temu wyraz w uzasadnieniu orzeczenia).

20 Biorąc pod uwagę ustalenia PINB poczynione w sprawie i przebieg prowadzonego przez ten organ postępowania legalizacyjnego w stosunku do ww. wiaty "o wymiarach w planie 4 m x 20 m", zgodzić się należy z GINB, że badany akt PINB z [...] września 2020 r. nie jest dotknięty żadną z wad nieważności, w tym także wadą rażącego naruszenia prawa. Orzeczenie to wydano w trakcie uruchomionego postępowania legalizacyjnego ww. wiaty i po ustaleniu, że została ona wykonana w warunkach samowoli budowlanej; nadto - po przystąpieniu przez jej właścicieli do procesu legalizacji (poprzez złożenie w tym postępowaniu koniecznych dokumentów – w tym projektu budowlanego), a także po weryfikacji przedłożonych przez nich do akt dokumentów. W konsekwencji Sąd nie stwierdził (za GINB), aby zastosowanie w sprawie art. 49 ust. 1 i 2 pr.bud. poprzez ustalenie opłaty legalizacyjnej nastąpiło wadliwie, tj. z rażącym naruszeniem prawa. Tym bardziej jeśli zważy się, że postanowienie z [...] września 2020 r. o opłacie legalizacyjnej jest w istocie (w zakresie możliwości legalizacji przedmiotowej wiaty, usytuowanej między budynkami i w granicy z działką nr ewid. [...]) konsekwencją postanowienia PINB z [...]grudnia 2016 r. (pozostającego w obrocie prawnym, wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud. i poprzedzonego w tej sytuacji ustaleniami, o których mowa w art. 48 ust. 2 pr.bud.).

21 O nieważności badanego aktu nie stanowią również okoliczności przywołane w sprawie przez skarżących, związane z doręczeniem badanego postanowienia ich pełnomocnikowi L F.

22 Odnośnie do tej argumentacji Sąd zauważa, że zgodnie z art. 32 k.p.a. (w brzemieniu, które obowiązywało także w dacie wydania ww. postanowienia PINB), strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutek w postępowaniu administracyjnym musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu. Stąd też, stosownie do art. 33 § 3 zd. pierwsze k.p.a., pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Kategoryczne sformułowanie zacytowanego fragmentu przepisu nie pozostawia wątpliwości, że pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, ma obowiązek przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego jego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego zarazem jego zakres. Od tego momentu organ zobligowany jest doręczać pełnomocnikowi wszelkie pisma procesowe i zapewnić udział w postępowaniu taki, jak stronie tego postępowania. Co istotne, pominięcie pełnomocnika strony traktuje się w orzecznictwie jako pominięcie strony w postępowaniu, wypełniające przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podobnie należy ocenić sytuację odwrotną - polegającą na nieuprawnionym doręczeniu korespondencji osobie nie mającej umocowania do działania w imieniu strony postępowania. Zaznaczyć przy tym trzeba, że tryby nadzwyczajne uregulowane w k.p.a. oparte są na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że okoliczność stanowiąca o wystąpieniu przesłanki wznowienia nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności, a wyłącznie do uchylenia aktu na zasadach uregulowanych w art. 145 i nast. k.p.a. Zatem, nawet jeśli można byłoby podzielić argumentację skarżących co do wadliwego uwzględnienia przez PINB w prowadzonym postępowaniu L F jako ich pełnomocnika (do czego zakres umocowania złożonego do akt tego organu - zdaniem skarżących - nie upoważniał), to i tak w tym postępowaniu nadzorczym nie mogło to odnieść zamierzonego skutku. Okoliczność ta wypełnia przesłankę wznowienia, a nie stwierdzenia nieważności; jako taka nie może więc prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji czy zaskarżalnego postanowienia. Dodać należy (wobec treści uzasadnienia skargi), że wada wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie), także w sprawie nie wystąpiła; ma bowiem miejsce w sytuacji, gdy organ orzekł w formie decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu, który nie miał interesu prawnego do występowania w toczącym się postępowaniu (uczynił taki podmiot adresatem wydanego aktu). Jak wskazuje się w orzecznictwie kwestii tej nie należy utożsamiać z faktem doręczenia decyzji określonemu podmiotowi nieposiadającemu przymiotu strony (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2896/21). Zważyć poza tym trzeba, że badane postanowienie ustala właścicielom - skarżącym (a nie L F) opłatę legalizacyjną.

23 Niezależnie od tego Sąd zauważa, że GINB prawidłowo stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo ogólne, które uprawniało L F do załatwiania wszelkich spraw związanych z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie budynku wiaty na działce ewid. nr [...] w [...]– w imieniu skarżących. Postępowanie dotyczące udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu swoim zakresem obejmowało również postępowanie dotyczące ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej (v. art. 49 ust. 5 pr.bud.). Z tego względu postanowienie PINB z [...] września 2020 r. zostało prawidłowo doręczone skarżącym, za pośrednictwem ich pełnomocnika L F (v. art. 40 § 2 k.p.a.).

24 Na koniec Sąd wyjaśnia, że o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 397/14). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa.

25 Odnosząc powyższe do badanego w sprawie postanowienia, Sąd ponownie stwierdza, że podziela ocenę organów co do braku wystąpienia w sprawie wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

26 Z tych przyczyn, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.