Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2018 r., VII SA/Wa 1813/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2018 r., VII SA/Wa 1813/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2018 r. sprawy ze skargi G.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi wniesionej przez G. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2017 r. (znak[...]), którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r. (nr [...]) stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z [...] kwietnia 2003 r. (znak: [...]).

3 Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z [...] maja 1993 r. (znak: [...]) udzielił skarżącemu oraz M.P. pozwolenia na budowę tartaku na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Po wybudowaniu przez skarżącego obiektu budowlanego i oddaniu do użytkowania na podstawie zgłoszenia zakończenia robót budowlanych (pismo z [...] października 1993r.), Wojewoda [...] decyzją z [...] września 1999 r. (znak: [...]), która została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 1999 r. (znak: [...]), stwierdził nieważność pozwolenia budowlanego z uwagi na sprzeczność projektowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Gminy [...] uchwalonego przez Gminną Radę Narodową w dniu [...] września 1980 r. (uchwała nr [...]).

4 W związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia budowlanego udzielonego skarżącemu, PINB w powiecie opolskim wszczął postępowanie w sprawie legalności tego obiektu budowlanego i decyzją z [...] kwietnia 2003 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył to postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego stwierdził, że hala tartaku została wybudowana na podstawie pozwolenia budowlanego, a w czasie stwierdzenia nieważności przedmiotowego pozwolenia obowiązywał już nowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r., Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...]), zgodnie z którym tartak znajdował się na terenie oznaczonym symbolem 1P/S/UK - teren nieuciążliwej działalności gospodarczej, z przeznaczeniem pod zakłady: produkcyjne, produkcyjno - usługowe, budowlane, usług transportowych, samochodowych, technicznych, komunalnych, handlowych, w tym hurtownie itp.

5 W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wszczął z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w powiecie [...] z [...] kwietnia 2003 r. o umorzeniu postępowania w trybie nadzoru. Organ I instancji decyzją z [...] sierpnia 2007 r. (znak: [...]) odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, uznając, kwestionowana decyzja nie narusza rażąco ani art. 105 § 1 k.p.a., ani art. 50-51 Prawa budowlanego. Według organu, z przepisów prawa nie wynika jednoznacznie, że wprzypadku wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia budowlanego, z uwagi na sprzeczność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ jest obowiązany prowadzić postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 50 -51 Prawa budowlanego. Z tego powodu umorzenie przez PINB w powiecie [...] postępowania w sprawie legalności obiektu budowlanego jako bezprzedmiotowe, nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa.

6 Z akt sprawy wynika, że B. i J. K. w piśmie z [...] września 2008 r. zwrócili się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2003 r.

7 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2010 r. (znak: [...]), utrzymaną w mocy decyzją z [...] marca 2010 r. (znak: [...]), odmówił B. i J. K. stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2007 r. Organ podał, że sporny obiekt znajduje się na terenach przeznaczonych pod nieuciążliwą działalność gospodarczą (zakłady produkcyjne, produkcyjno-usługowe, budowlane), a inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego (art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, która obowiązywała w czasie realizacji inwestycji).

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 sierpnia 2010 r., VII SA/Wa 991/10 oddalił skargę B. i J. K. na tę decyzję, podzielając stanowisko organu.

9 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B. i J. K. od tego wyroku, wyrokiem z [...] lutego 2012 r., II OSK 481/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji stwierdził, że z przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 i ust. 7 Prawa budowlanego wynika w sposób jednoznaczny, że wybudowanie obiektu na podstawie pozwolenia budowlanego, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności, nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek wszczęcia postępowania z art. 50 – 51 prawa budowlanego (nawet wówczas, gdy inwestor zawiadomił organ o oddaniu obiektu budowlanego do użytku na podstawie art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.) .

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kierując się wytycznymi NSA zawartymi w wyroku z 26 lutego 2012 r., wyrokiem z 7 lutego 2013 r., VII SA/Wa 1673/12 uchylił decyzje Głównego Inspektora Nadzoru z [...] marca 2010 r. (znak: [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] stycznia 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2003 r. umarzającej postępowanie w sprawie legalności wybudowania tartaku przez skarżącego.

11 Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 stycznia 2015 r., II OSK 1447/13 oddalił skargę kasacyjną G. P. od tego wyroku. Sąd II instancji stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku NSA z 26 czerwca 2012 r., II OSK 481/11 i stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie występuje bezprzedmiotowość postępowania przed organem nadzoru budowlanego.

12 W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznał wniosek B. i J. K. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z [...] sierpnia 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2003 r. o umorzeniu postępowania prowadzonego w trybie nadzoru., i decyzją [...] maja 2015 r. (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność tej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

13 Po rozpoznaniu wniosku skarżącego G.P., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2015 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając decyzją z [...] sierpnia 2007 r. stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2003 r. rażąco naruszył art. 105 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, w związku ze stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę tartaku, organ powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne (art. 50 -51 Prawa budowlanego) a nie wydawać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie legalności jego budowy. Niewszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego, mającej na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, wywołało skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa.

14 Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 9 listopada 2015 r., VII SA/Wa 1927/15 odrzucił skargę G. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2015 r.

15 W związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w powiecie [...] organ ten decyzją z [...] kwietnia 2017 r. wydaną na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji PINB w powiecie [...] z [...] kwietnia 2003 r. o umorzeniu postępowania w sprawie legalności tartaku.

16 W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podniósł, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2012 r., II OSK 481/11 oraz wydanego w jego następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 lutego 2013 r., VII SA/Wa 1673/12 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2015 r., II OSK 1447/13 którymi jest związany wynika, że roboty budowlane, wykonane na podstawie pozwolenia na budowę, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, nie stanowią samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. W takich sytuacjach organ powinien wszcząć postępowanie w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego i zakończyć je jedną z decyzji "merytorycznych", wymienionych w art. 51 ust. 1 ustawy (np. o odstąpieniu od nałożenia obowiązków z zakresu prawa budowalnego, z uwagi na zgodność obiektu z przepisami prawa). Organ dodał, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, z którą mamy do czynienia w przypadku braku sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (np. wówczas, gdy dokonano rozbiórki obiektu budowlanego).

17 Skarżący G.P. złożył odwołanie od tej decyzji. Odwołujący się podniósł, że "do dnia dzisiejszego żaden z przepisów prawa nie precyzuje procedury, jaka powinna być zastosowana w odniesieniu do obiektu wybudowanego w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, która została wyeliminowana w trybie art. 156 k.p.a., po zakończeniu budowy i zawiadomieniu organu o oddaniu obiektu do użytku". Zdaniem strony, "to jedynie sądy administracyjne wskazują na tryb z art. 50 -51 Prawa budowlanego".

18 Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powołując wydane w tej sprawie wyroki sądów obu instancji stwierdził, że wydanie przez PINB w powiecie [...] decyzji z [...] kwietnia 2003 r. o umorzeniu postępowania prowadzonego w trybie nadzoru nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie zastosowanie oraz z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. przez jego zastosowanie.

19 Odnosząc się do odwołania organ odwoławczy podkreślił, że dokonanie zawiadomienia o oddaniu obiektu do użytku (art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r.), nie "uniemożliwia" organom zbadania zgodności zrealizowanego przedsięwzięcia z przepisami prawa.

20 G. P. w skardze na tę decyzję wniósł o jej uchylenie. Skarżący zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowym nie ma jednolitości poglądów odnośnie tego, czy w stanie faktycznym takim jak w rozpatrywanej sprawie, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany wydać decyzję z art. 51 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego, umorzenie postępowania przez organ nadzoru budowlanego (art. 105 § 1 k.p.a.), nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa.

21 Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

23 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

24 W zaskarżonej do Sądu decyzji GINB z [...] czerwca 2017 r., organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji ([...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r.) o stwierdzeniu nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2003 r. orzekającej o umorzeniu postępowania dotyczącego legalności budowy przez skarżącego tartaku na nieruchomości przy ul. [...] w [...].

25 Organ stwierdził, że PINB w powiecie [...] wydając w dniu [...] kwietnia 2003 r. decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowe, rażąco naruszył art. 105 § 1 k.p.a. a także art. 50 - 51 Prawa budowlanego. GINB podkreślił, że w tej sprawie jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z 26 czerwca 2012 r. II OSK 481/11 i następnie w wyroku z 30 stycznia 2015 r. II OSK 1447/13.

26 Należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2012 r., II OSK 481/11 o uchyleniu wyroku Sądu I instancji z 31 sierpnia 2010 r., VII SA/Wa 991/10 oddalającego skargę B. K. i J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 2008 r. odmawiającej stwierdzenia decyzji PINB z [...] kwietnia 2003 r., stwierdził, że z przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 i ust. 7 Prawa budowlanego wynika w sposób jednoznaczny, a więc oczywisty, że wybudowanie obiektu na podstawie pozwolenia budowlanego, które następnie zostało wyeliminowano z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności, powoduje, że organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do wszczęcia postępowania z art. 50 - 51 Prawa budowlanego. W tym wyroku Sąd II instancji przyjął, że "(...) proste zestawienie treści art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego, pozwala na wywiedzenie konieczności prowadzenia postępowania, o którym w nich mowa w sytuacji wybudowania obiektu budowalnego na podstawie pozwolenia na budowę, następnie usuniętego z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia nieważności tegoż aktu, a więc ze skutkiem wstecznym". Sąd dodał, że decyzja o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz decyzja odmowna, wydana na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego "nie są względem siebie konkurencyjne", gdyż inne są podstawy ich wydania.

27 Należy zauważyć, że w tym wyroku Sąd nie przesądził o nieważności decyzji z [...] sierpnia 2007 r. (Sąd II instancji uchylił zaskarżony wyrok i pozostawił temu Sądowi możliwość i konieczność przeprowadzenia ponownej weryfikacji całości akt sprawy). Ta okoliczność, nie stanowiła jednak "przeszkody" do późniejszego stwierdzenia nieważności tej decyzji. Taki zarzut został zresztą postawiony przez G. P. w skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 lutego 2013 r., VII SA/Wa 1673/12 i nie został uwzględniony przez Sąd w wydanym w tej sprawie wyroku z 30 styczna 2015 r., II OSK 1447/13.

28 Zdaniem Sądu organy orzekające w tej sprawie, związane wydanymi w tym postępowaniu wyrokami, prawidłowo orzekły o stwierdzeniu nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2003 r. o umorzeniu postępowania w sprawie legalności obiektu budowlanego wybudowanego przez skarżącego na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności (z uwagi na rażącą sprzeczność z m.p.z.p.).

29 W tej sytuacji zarzuty skargi nie mogą zostać uznane za uzasadnione. Trzeba przypomnieć, że skarżący w skardze podnosił, że w orzecznictwie sądowym nie ma zgody co do tego, czy w sytuacji takiej jako w rozpatrywanej sprawie, organ nadzoru budowlanego powinien prowadzić postępowanie w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego.

30 Sąd podkreśla, że niezależnie od rozbieżności stanowisk w tej materii, w tej sprawie jest związany powołanymi orzeczeniami sądowymi. Wynika z nich jednoznacznie, że nawet wówczas, gdy wykonane roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, nie ma podstaw do przyjęcia, nie że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. W takiej sytuacji nie ustaje przyczyna, dla której zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne (zrealizowanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę) i nie niknie przedmiot tego postępowania - samowolnie zrealizowane roboty budowlane. W przypadku stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego dla już zrealizowanej inwestycji, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany prowadzić postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego i zakończyć go decyzją merytoryczną, np. o odmowie nałożenia obowiązków z zakresu prawa budowlanego, jeżeli organ nadzoru stwierdzi zgodność robót budowlanych z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Stan zgodności z prawem to m.in. zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Badanie tej zgodności w postępowaniu naprawczym nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy.

31 Na zakończenie Sąd wyjaśnia, że ocenę decyzji z punktu widzenia zaistnienia przesłanki stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy dokonać na chwilę jej wydania, a nie na chwilę orzekania o nieważności. W związku z tym (niezależnie od związania Sądu wyrokami zapadłymi w tej sprawie, z których wynika, że "proste zestawienie treści art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego, pozwala na wywiedzenie konieczności prowadzenia postępowania, o którym w nich mowa w sytuacji wybudowania obiektu budowalnego na podstawie pozwolenia na budowę, następnie usuniętego z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia nieważności tegoż aktu"), powoływanie się przez stronę skarżącą na rozbieżności w obecnym orzecznictwie, nie jest uzasadnione.

32 Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.