Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r., VII SA/Wa 1641/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r., VII SA/Wa 1641/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. [...] sp.k. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] sp. z o.o. [...] sp.k. z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej: "organ odwoławczy", "Wojewoda") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i 152 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, Poz. 2096 ze zm. dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z.o.o. [...] sp. k. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z [...] lutego 2019 r. zmieniająca decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z [...] grudnia 2017 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "4" (obecnie budynek 18) z usługami, parkingiem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną - V etap w zespole zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. [...] - na części działki ew. nr [...] z obrębu [...] w dzielnicy [...] w [...], wobec której Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., stwierdził niedopuszczalność odwołania, stała się prawomocna.

3 Powyższe postanowienie, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 11 kwietnia 2019 r., [...] sp. z.o.o. [...] sp. k, wystąpiła do Prezydenta [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego ostateczność i prawomocność decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] lutego 2019 r. zmieniającej decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z [...] grudnia 2017 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "4" (obecnie budynek 18) z usługami, parkingiem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną - V etap w zespole zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. [...] - na części działki ew. nr [...] z obrębu [...] w dzielnicy [...], wobec której Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2019 r., stwierdził niedopuszczalność odwołania.

5 Zaświadczeniem Nr [...] z 17 kwietnia 2019 r., Prezydent [...] zaświadczył o ostateczności decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] lutego 2019 r., natomiast postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. znak: [...], odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z [...] lutego 2019 r. zmieniająca decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z [...] grudnia 2017 r., stała się prawomocna.

6 Zażalenie na postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], wniosła [...] sp. z.o.o. [...] sp. k.

7 Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołując się na treść art. 217 ust. 2 k.p.a. wskazał, iż organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie w dwóch sytuacjach. Po pierwsze, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, po drugie, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

8 Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem toczącym się na podstawie art. 217 - 220 k.p.a., o uproszczonym i odformalizowanym charakterze. Może się ono zakończyć w dwojaki sposób: wydaniem zaświadczenia lub wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (art. 217 § 1 k.p.a. i art. 219 k.p.a.). Wydawane na podstawie tych przepisów przez organy administracyjne zaświadczenie jest jedną z tzw. czynności faktycznych administracji. Jest ono aktem wiedzy, a nie woli organu, nie zawiera w sobie elementu władztwa administracyjnego, nie jest nastawione na wywołanie skutków prawnych, nie może też mieć charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa).

9 Organ odwoławczy powołując się na stan faktyczny sprawy oraz treść art. 16 § 1 k.p.a. wskazał, że trafnie Prezydent [...] trafnie ocenił, że decyzja Nr [...] z [...] lutego 2019 r. jest ostateczna, w wyniku postanowienia Wojewody [...] Nr [...] z [...] marca 2019 r.

10 Odnosząc się natomiast do stwierdzenia prawomocności decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] lutego 2019 r. zmieniającej decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z [...] grudnia 2017 r. i zatwierdzająca zamienny projekt budowlany, organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 16 § 3 k.p.a. prawomocne są decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu. W przedmiotowej sprawie – jak wskazywał dalej organ odwoławczy - na postanowienie Wojewody [...] Nr [...] z [...] marca 2019 r., przysługiwała skarga do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie i skargę taką datowaną na 24 kwietnia 2019 r., wniosło Miasto [...] działające przez Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa oraz Zarząd Mienia [...].

11 Tym samym organ odwoławczy wskazał, iż w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia Prezydenta [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. organ stopnia podstawowego istotnie nie mógł zaświadczyć o prawomocności decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] lutego 2019 r. z uwagi na biegnący termin do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

12 Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż wydanie zaświadczenia o żądanej treści, czyli stwierdzającego prawomocność decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] lutego 2019 r., z uwagi na zawisłe postępowanie sądowoadministracyjne, nie będzie możliwe do czasu jego zakończenia.

13 Skargę na postanowienie Wojewody [...] wniosła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] sp. k. w [...]. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:

14 - naruszenie art. 17 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a. oraz art. 144 k.p.a. poprzez rozpatrzenie przez Wojewodę [...], jako organ wyższego stopnia, zażalenia [...] sp. z o.o. [...] sp. k. z 30 kwietnia 2019 roku na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 roku nr [...], podczas gdy w sprawach dotyczących zaświadczeń i zaskarżania wydawanych w tym względzie postanowień zastosowanie mają ogólne przepisy dotyczące właściwości organów z ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a nie przepisy ustawy Prawo budowlane, w związku z czym właściwym do rozpoznania wspomnianego zażalenia powinno być Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...];

15 - naruszenie art. 16 § 3 k.p.a. w zw. z art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne i błędne stwierdzenie, że nie jest aktualnie możliwe wydanie zaświadczenia o prawomocności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] lutego 2019 roku zmieniającej decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] grudnia 2017 roku i zatwierdzającej zamienny projekt budowlany dopóki nie zostanie zakończone postępowanie sądowoadministracyjne wywołane skargami na postanowienie Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 2019 roku o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołań M, [...], podczas gdy w obecnym stanie sprawy przedmiotowa decyzja nie może być w żaden sposób zaskarżona do sądu administracyjnego, gdyż zaskarżeniu aktualnie podlega tylko i wyłącznie w/w postanowienie Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 2019 roku, które w żaden sposób nie dotyczy samej decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym jakichkolwiek kwestii merytorycznych związanych z planowaną inwestycją i budową, a jedynie okoliczności czy jednostki organizacyjne działające w imieniu Prezydenta [...] mogły odwołać się od decyzji, którą w I instancji wydał właśnie Prezydent [...];

16 - sprzeczność pomiędzy istniejącym w sprawie stanem faktycznym i prawnym, a tym przedstawionym przez Wojewodę [...] w zaskarżonym postanowieniu poprzez bezpodstawne i błędne stwierdzenie, iż nie można zaświadczyć o prawomocności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na biegnący termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy organ II instancji (powielając błędy organu I instancji) nie spostrzegł, iż zaskarżeniu podlega nie decyzja o utrzymaniu w mocy w/w decyzji o pozwoleniu na budowę, ale wydane postanowienie Wojewody [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, które nie dotyczy wprost decyzji, ani żadnych z jej merytorycznych elementów;

17 - art. 8 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego, że decyzja o pozwoleniu na budowę stała się prawomocna wraz z dniem wydania przez Wojewodę [...] postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności złożonych odwołań, podczas gdy ten sam urząd Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Prezydenta [...], w identycznych sytuacjach faktycznych (w tym w sprawie tego samego pozwolenia na budowę inwestycji przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w [...]) i w tym samym stanie prawnym wydawał uprzednio zaświadczenia potwierdzające, że decyzje o pozwoleniach na budowę stawały się prawomocne właśnie z dniem wydania przez Wojewodę [...] postanowień o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, wskutek czego organ II instancji (w ślad za organem I instancji) w sposób bezzasadny odstąpił w niniejszym postępowaniu od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

18 - art. 8 § 1 k.p.a. (zasada równego traktowania), poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego, że decyzja o pozwoleniu na budowę stała się prawomocna wraz z dniem wydania przez Wojewodę [...] postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności złożonych odwołań, podczas gdy ten sam urząd Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Prezydenta [...] w identycznych sytuacjach (w tym w sprawie tego samego pozwolenia na budowę inwestycji przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w [...]) i w tym samym stanie prawnym wydawał uprzednio zaświadczenia na rzecz innych inwestorów potwierdzające, że ich decyzje o pozwoleniach na budowę stawały się prawomocne właśnie z dniem wydania przez Wojewodę [...] postanowień o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania,

19 - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie i niedokonanie jakiejkolwiek oceny dowodów zawnioskowanych i przedłożonych przez skarżącą w zażaleniu z 30 kwietnia 2019 roku, a dotyczących wydawania przez to samo Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego [...] w takim samym stanie faktycznym i prawnym jak w niniejszej sprawie, zaświadczeń o prawomocności decyzji o pozwoleniu na budowę.

20 Mając na względzie powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie wniosła o jego uchylenie w całości. Skarżąca wniosła również o zobowiązanie właściwego organu do wydania w terminie 7 dni od otrzymania akt sprawy zaświadczenia urzędowo potwierdzającego, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest prawomocna - w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, lub o wydanie przez Sąd odpowiednich wiążących wytycznych co do dalszego postępowania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - w przypadku stwierdzenia nieważności lub w przypadku uchylenia zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie w całości orzeczenia organu I instancji wydanego w niniejszej sprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego oraz kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika, według norm przepisanych.

21 Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

23 Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zarzuty zawarte w skardze - w znacznej części - okazały się uzasadnione i skutkować musiały stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia.

24 Za uzasadniony uznać trzeba zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 7 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a. oraz art. 144 k.p.a. poprzez rozpoznanie przez Wojewodę [...], jako organ wyższego stopnia, zażalenia [...] sp. z o.o. [...] sp. k. na postanowienie Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2019 r. nr [...].

25 Stosownie do treści art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu, są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Szczególne uregulowania w tym zakresie zawiera ustawa Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty (prezydenta miasta w miastach będących powiatem).

26 Zaznaczyć jednak trzeba, iż - jak słusznie zarzucał skarżący - szczególne przepisy, o których mowa powyżej nie znajdują zastosowania w sprawie niniejszej. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z [...] grudnia 2017 r. stała się prawomocna. Konsekwentnie stwierdzić trzeba, iż powyższe postanowienie nie zostało wydane na podstawie przepisów Prawa budowlanego, lecz na podstawie przepisów art. 217 - 220 k.p.a. dotyczących wydawania zaświadczeń.

27 Stosownie do treści art. 219 k.p.a. od postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia bądź zaświadczenie o treści żądanej przez stronę ubiegającą się o nie służy zażalenie. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu uchwały z 27 lipca 2009 r., I OPS 2/09, brak zamieszczenia w dziale VII szczegółowej regulacji dotyczącej zasad i trybu rozpatrywania zażaleń na postanowienia odmawiające wydania zaświadczenia nie oznacza, że powyższa materia procesowa została wyłączona spod ustawowego unormowania przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wykładnia systemowa i celowościowa wskazanych przepisów wskazuje, iż do zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści powinny być stosowane przepisy rozdziału 11 działu II oraz art. 17, wyznaczające właściwość organu wyższego stopnia (zob. Wróbel Andrzej, Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2018).

28 Konsekwentnie zatem, w zakresie rozpoznania zażalenia w sprawie niniejszej właściwym było samorządowe kolegium odwoławcze, bowiem brak jest jakichkolwiek przepisów szczególnych modyfikujących właściwość określoną w art. 17 pkt 1 k.p.a.

29 Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia jeżeli zachodzą przyczyny określone w 156 k.p.a. lub innych przepisach. Stosownie zaś do treści art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.

30 Wobec ustalenia, iż Wojewoda [...] nie był właściwym organem odwoławczym w niniejszej sprawie stwierdzić trzeba, iż wydane przez ten organ postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości, co z kolei pociąga za sobą konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia.

31 Wobec uwzględnienia pierwszego z zarzutów zawartych w skardze skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia zbędnym stało się ocenianie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze.

32 Niejako na marginesie Sąd pragnie jednak wskazać, iż pogląd wyrażony przez Wojewodę [...] w zaskarżonym postanowieniu (co do meritum) uznać trzeba za trafny. Pozostałe zarzuty skargi w zasadzie sprowadzają się do zakwestionowania poglądu wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, iż w dacie złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego ostateczność i prawomocność decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] lutego 2019 r. przedmiotowe orzeczenie nie było prawomocne. Skarżąca podnosząc powyższe wskazywała, iż postanowienie Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 2019 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, które podlega obecnie zaskarżeniu, nie dotyczy samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca zdaje się twierdzić, iż skoro aktualnie przed sądem administracyjnym toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, to sama decyzja o pozwoleniu na budowę nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego i tym samym w ocenie skarżącej jest prawomocna w rozumieniu art. 16 § 3 k.p.a. Z powyższym poglądem nie sposób jednak się zgodzić.

33 Stosownie do treści art. 16 § 3 k.p.a. cechę prawomocności przypisuje się decyzjom ostatecznym, których nie można zaskarży do sądu. Oczywistym jest, że decyzji nie można zaskarżyć do sądu, gdy jest to niedopuszczalne z mocy ustawy bądź też upłynął termin do jej zaskarżenia. Nie możemy jednak stwierdzić, że sytuacja taka występuje w sprawie niniejszej, bowiem sama kwestia braku dopuszczalności odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę nie została jeszcze prawomocnie przesądzona.

34 W doktrynie wskazuje się, iż jako decyzję nieprawomocną traktować należy decyzję prawidłowo (w terminie) zaskarżoną do sądu – w okresie przed wydaniem rozstrzygnięcia przez ten sąd (zob. Piotr Gołaszewski, Prawomocność decyzji administracyjnej, MOP 2017, Nr 18, str. 969). Tym samym, w ocenie sądu, dopiero prawomocne rozstrzygnięcie przez sąd kwestii niedopuszczalności odwołania będzie pozwalało na stwierdzenie, iż istotnie decyzja o pozwoleniu na budowę nie podlega zaskarżeniu i tym samym jest prawomocna w rozumieniu art. 16 § 3 k.p.a.

35 Wskazać trzeba, iż przymiot ostateczności i prawomocności expressis verbis przypisano w art. 127a § 2 k.p.a. decyzji organu I instancji, w odniesieniu do której przed upływem terminu do wniesienia odwołania wszystkie strony skutecznie zrzekły się prawa do odwołania. Tymczasem w sprawie niniejszej wniesione zostało odwołanie, którego losy - do dnia wniesienia wniosku o wydanie zaświadczenia stwierdzającego ostateczności i prawomocności decyzji - nie zostały prawomocnie przesądzone. Konsekwentnie zatem nie można przyjąć, iż w dacie wniesienia wniosku decyzja o pozwoleniu na budowę nie mogła zostać uznana za prawomocną.

36 W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

37 O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając – stosownie do treści art. 205 § 2 p.p.s.a. wysokość wpisu od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego, w tym wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).