Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 1639/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 1639/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku;

Uzasadnienie

2 Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak

3 [...], działając na podstawie art. 61 a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca

4 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr

5 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "kpa", po rozpoznaniu wniosku B. P.,

6 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Starosty [...] z

7 dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...]/2005, znak: [...] zatwierdzającej projekt

8 budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "[...]" wydanej na rzecz "[...]" Spółka Akcyjna.

9 W uzasadnieniu organ wskazał, że największy zasięg szkodliwego

10 promieniowania, zgodnie z raportem oddziaływania na środowisko, może wynieść 44,7

11 m na wysokości ponad 43 m.n.p.t, Zasięg ten, od strony południowej zamyka się przed

12 korytem rzeki [...].

13 Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że wnioskodawczyni jest

14 właścicielką działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...].

15 Wszystkie działki są zlokalizowane poza obszarem oddziaływania inwestycji określonej

16 w raporcie o oddziaływaniu na środowisko stanowiącego załącznik do pozwolenia na

17 budowę przedmiotowej stacji bazowej. Zasięg oddziaływania promieniowania

18 ponadnormatywnego zastosowanych anten nie wchodzi w przestrzeń najbliżej od

19 inwestycji położonej działki wnioskodawczyni t.j. działki nr [...].

20 Po przeprowadzeniu analizy przepisów szczególnych (rozporządzenia Rady

21 Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć

22 mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań

23 związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o

24 oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) organ uznał, że działki

25 wnioskodawczyni nie są objęte obszarem oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 28

26 ust. 2 Prawa budowlanego.

27 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja

28 2012 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z

29 art. 144 kpa, po rozpoznaniu zażalenia B. P., utrzymał w mocy

30 zaskarżone postanowienie.

31 Organ odwoławczy podał, że wnioskodawczyni wywodzi swój interes prawny z

32 tytułu posiadania prawa własności działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],

33 [...],[...] oraz [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...], co

34 potwierdzają księgi wieczyste Nr: [...],[...],

35 [...],[...] oraz [...]. Natomiast sporna

36 stacja bazowa telefonii komórkowej "[...]" zaprojektowana na działce nr

37 ewid. [...] jest oddalona od granicy najbliżej położonej działki skarżącej nr ewid. [...] o

38 ok. 45 m i oddzielona od niej działkami o nr ewid. [...],[...],[...] i [...].

39 W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że obszar oddziaływania

40 projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w żadnym

41 wypadku nie obejmuje swym zakresem działek wnioskodawczyni. Położenie

42 wskazanych działek względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż

43 sporna inwestycja niesie za sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w

44 możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działek należących do

45 wnioskodawczyni, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących

46 przepisów prawa.

47 Organ odwoławczy uznał również, że nieruchomości wnioskodawczyni nie

48 znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o

49 przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie

50 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z

51 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ponadto sporna inwestycja nie niesie za sobą

52 ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis

53 § 314 w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenia Ministra

54 Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól

55 elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych

56 poziomów - Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883).

57 Organ powołał się także na znajdującą się w aktach sprawy mapę z naniesionym

58 przewidywanym rozkładem pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż

59 dopuszczalne (tj. 0,1 W/m2), które powodują ograniczenia w sposobie

60 zagospodarowania, wytwarzane przez anteny stacji w trzech azymutach, z której

61 wynika, że pola te swym zasięgiem nie obejmują wnioskodawczyni.

62 Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że skoro decyzja Starosty [...]

63 z dnia [...] czerwca 2005 r. nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku B.

64 P. - stosownie do treści art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa

65 budowlanego, nie może być ona uznana za stronę postępowania w sprawie

66 stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r.

67 Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

68 w Warszawie wniosła B. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego

69 postanowienia i zarzucając naruszenie:

70 - art. 8 kpa w związku z art. 2 Konstytucji, poprzez nie wskazywanie, jakie typy anten, o

71 jakiej mocy były przedmiotem analizy, jaki poziom tła elektromagnetycznego przyjęto

72 za wyjściowy, czy uwzględniono zjawisko odbić oraz błąd metody obliczeniowej

73 wynoszący nawet 50 %;

74 - art. 6 oraz 104 § 1 oraz 2 kpa w związku z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP, poprzez

75 przeprowadzenie postępowania poza uregulowaniami określonymi w przepisach;

76 - art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez nie wskazanie,

77 jaki przepis odrębny był podstawą do ustalania obszaru oddziaływania inwestycji oraz

78 czy uwzględniono moce maksymalne anten według danych katalogowych (wyrok NSA

79 z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1485/10) błąd metody obliczeniowej

80 na poziomie 50 % oraz odbicia (tak Jakub Szulc w imieniu Ministra Zdrowia);

81 - § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia

82 rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz

83 szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do

84 sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004, Nr 254, poz.

85 2573 ze zm.), poprzez nie odniesienie się do podniesionego w odwołaniu zjawiska

86 kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku. Konieczność stosowania

87 powyższego przepisu potwierdza NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt

88 II OSK 1695/10 (uwzględnienie skargi kasacyjnej organizacji), NSA w wyroku z dnia

89 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1485/10 (udział organizacji);

90 - art. 144 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy prawo ochrony środowiska w powiązaniu z art. 64

91 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 w związku z art. 74 ust. 1 Konstytucji RP w odniesieniu do § 1

92 pkt 1 a oraz § 1 pkt 1 b rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października

93 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku

94 oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883),

95 poprzez pominięcie okoliczności, iż inwestycja zmienia standardy środowiska w

96 odniesieniu do miejsc przeznaczonych pod zabudowę i tym samym wymaga decyzji o

97 środowiskowych uwarunkowaniach.

98 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej

99 oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz

100 argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

101 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

102 Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia

103 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z

104 2012 r., poz. 270) dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę

105 działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności, tj. z punktu widzenia

106 zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

107 Żądanie skargi może być więc uwzględnione w razie stwierdzenia przez sąd, że

108 rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ

109 na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli takie naruszenie mogło mieć

110 istotny wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającego podstawę do

111 wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd

112 stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny

113 określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach

114 (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

115 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

116 Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd dopatrzył się bowiem

117 naruszenia prawa, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.

118 Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było

119 postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r.,

120 którym utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia

121 [...] kwietnia 2012 r. odmawiające na podstawie art. 61 a § 1 kpa wszczęcia na wniosek

122 B. P. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji

123 Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i

124 udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr

125 ew. [...] położonej w miejscowości [...], Gm. [...].

126 Przepis wskazany wyżej, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r, został

127 dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania

128 administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami

129 administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż

130 dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony

131 co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi

132 podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie

133 wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione

134 przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie

135 może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i

136 niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

137 Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do

138 wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 kpa jest też zaistnienie innych

139 uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie

140 zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w

141 sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy

142 w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej

143 zapadło już rozstrzygniecie lub. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-

144 prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek

145 odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego

146 i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym

147 w trybie art. 61 a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących

148 meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem

149 aktem formalnym, a nie merytorycznym.

150 W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy wskazać, że postanowienie

151 organu było nieprawidłowe. Wojewoda [...] uznał, że skarżąca nie

152 posiada interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności

153 decyzji wymienionej na wstępie. Stanowisko swoje w tym zakresie oparł na ustaleniu,

154 iż działka skarżącej nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji.

155 Stanowiska zaprezentowanego w niniejszej sprawie nie podziela Sąd orzekający.

156 Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a kpa można w zasadzie

157 tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie

158 nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych

159 przypadkach postępowanie nieważnościowe na żądanie strony wszczyna się zgodnie z

160 art. 61 § 3 kpa, co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego

161 wnioskodawcy oraz, czy zachodzą ustawowe podstawy do stwierdzenia nieważności

162 kwestionowanej decyzji. To, że skarżąca nie był stroną w postępowaniu, w którym

163 wydano kwestionowaną decyzję nie oznacza, że nie ma przymiotu strony w

164 postępowaniu nieważnościowym

165 Biorąc zatem pod uwagę rozważania zawarte we wstępnej części uzasadnienia

166 należy uznać, że organ nie był uprawniony do wydania postanowienia w trybie

167 określonym w w/w przepisie.

168 Jak stwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego należy

169 przyjmować, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na

170 inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i

171 zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże

172 działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy

173 projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi

174 przepisami ustawowymi oraz aktów wykonawczych. Z tych względów organ

175 administracji analizując obszar oddziaływania oznaczonej inwestycji w aspekcie

176 interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio

177 z terenem inwestycji nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania

178 obiektu, które stanowi naruszenie określonych norm. To czy wykonanie określonych

179 robót naruszy interes właściciela innej nieruchomości jest przedmiotem postępowania

180 administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można

181 z góry zakładać, że właściciel tej nieruchomości nie jest stroną, albowiem planowane

182 roboty budowlane nie naruszają przepisów odrębnych. Oznacza to, że interesu

183 prawnego, który wyznacza legitymację do występowania w sprawie w charakterze

184 strony nie można uzależniać od wyniku postępowania i oceny, czy interes ten został

185 naruszony. Nie jest więc zasadne uznanie, że określona osoba nie jest stroną

186 postępowania w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty podnoszone przez tę osobę, wymaga

187 wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby wynikający z

188 przepisów prawa nie został naruszony. Oczywiście ocena w powyższym zakresie, może

189 być dokonana tylko w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy, przez organ

190 pierwszej lub drugiej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia

191 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 647/11, z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt II OSK

192 1090/05, z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06, z dnia 12 kwietnia

193 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10, z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1764/10).

194 Sprzeczne z takim kierunkiem orzeczniczym jest zatem działanie Wojewody

195 [...] oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające

196 wnioskodawczyni przymiotu strony w fazie wstępnego badania wniosku, podczas gdy

197 zarzuty podnoszone we wniosku - związane z jej interesem prawnym - wymagają

198 rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego i przy uwzględnieniu

199 właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Niezależnie od powyższych okoliczności należy wskazać, że działka skarżącej, jak wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego znajduje się w odległości ok. 45 metrów od spornej stacji bazowej telefonii komórkowej. Z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika, że w odległości 50 m od anten zachować należy teren wolny od nowej zabudowy o wysokości przekraczającej 39 m ppt. Okoliczność ta została pominięta przez organy w niniejszym postępowaniu a niewątpliwie może wpływać na ocenę interesu prawnego skarżącej.

200 W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na

201 podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art, 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.