Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2008 r., VII SA/Wa 1381/08

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2008 r., VII SA/Wa 1381/08

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2008r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] znak [...], działając na podstawie art. 162 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej k.p.a./ w związku z art. 37 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118/ po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku produkcyjno-handlowo-usługowego z częścią biurowo-socjalną na terenie posesji przy ul. [...] /dz. nr ew. [...] z obrębu [...]/ w W.

3 W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z ustaleń dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] /pisma z dnia 26 września 2006 r. oraz z dnia 10 października 2006 r./ wynika, że budowa przedmiotowego budynku nie została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata, zatem nie zaistniały przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego.

4 Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] Sp. z o,o. z siedzibą w W.

5 Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania - umorzył postępowanie odwoławcze.

6 Organ drugiej instancji uzasadniając swoją decyzję wskazał, że po złożeniu przez Spółkę odwołania w dniu 7 listopada 2006 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2006 r. Organ podał, że tę decyzję Wojewody [...] Spółka [...] Sp. z o.o. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyniku zaś rozpatrzenia skargi Sąd wydał wyrok, którym stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy powołał się na uzasadnienie wyroku Sądu, który wskazał, że z akt sprawy bezspornie wynika, że [...] Sp. z o.o. wniosła odwołanie w dniu 9 listopada 2006 r. /data prezentaty organu/, zaś aktem notarialnym z dnia 5 grudnia 2006 r. Rep. A nr [...] prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] stanowiącego własność Skarbu Państwa, a więc gruntu, w stosunku do którego zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę sprzedała Spółce [...] Sp. z o.o. Sąd podniósł więc, że w dniu wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. Spółka [...] nie była już uprawniona do wniesienia odwołania od tej decyzji. Organ winien był zatem umorzyć postępowanie odwoławcze. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a w związku z art. 28 Prawa budowlanego winno bowiem skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art, 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

7 Uzasadniając rozstrzygnięcie organ powołał się również na przepis art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

8 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.

9 Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

10 * naruszenie art. 30 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. nieuznanie, iż w

11 przypadku praw zbywalnych w miejsce dotychczasowej strony /[...] Sp. z o.o./ wstępuje jej następca prawny - w tym przypadku [...] Sp. z

12 o.o.;

13 * naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku

14 ustawowych przesłanek oraz naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego

15 wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak zebrania i rozpatrzenia całego

16 materiału dowodowego, mimo złożenia przez strony licznych wniosków o

17 przeprowadzenie dowodów.

18 W skardze strona skarżąca wskazała przede wszystkim, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2007 r. została zawarta błędna ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania. Strona, którą była [...] Sp. z o.o. me utraciła przymiotu strony, lecz doszło do zbycia prawa użytkowania wieczystego, czyli doszło do następstwa prawnego, w prawa zbywającej Spółki wstąpiła bowiem inna spółka [...] Sp. z o.o. W konsekwencji należy uznać, iż naruszono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Umorzenie postępowania odwoławczego w zaistniałej sytuacji nie jest więc zasadne, gdyż istnieje następca prawny. W związku z przytoczonymi argumentami strona skarżąca nie miała możliwości zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 890/07. Strona skarżąca wskazała też, że interpretacja przepisów zaproponowana przez organ odwoławczy jawi się jako niezgodna z Konsytuacją RP i przewidzianą w Konstytucji zasadą dwuinstancyjności postępowania.

19 Strona skarżąca podała również, iż w postępowaniu administracyjnym strony wnioskowały o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków, z oględzin działki oraz z dokumentów i opinii biegłego na okoliczność ustalenia długości okresu, w którym roboty budowlane nie były prowadzone, czyli były wstrzymane, oraz w celu wyjaśnienia nieścisłości pomiędzy treścią Dziennika Budowy, a faktycznym stanem części działki nr [...]. Według strony skarżącej organ wydając decyzję oparł się bowiem jedynie na informacji przekazanej przez inspektora nadzoru budowlanego, która zdaniem strony skarżącej nie jest wystarczająca.

20 Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

21 W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

22 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

23 W oparciu o art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm./, kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a./ Sąd rozstrzyga nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, uwzględnienie zaś skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

24 Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i dochodzenia w postępowaniu do prawdy obiektywnej, tj. art. 7 i 10 k.p.a., bowiem organ nie zbadał dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu, a w związku z tym również z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

25 Przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu była bowiem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. umarzająca, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze w sprawie pozwolenia na budowę, z uwagi na brak legitymacji strony do wniesienia odwołania.

26 Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ nadzorczy orzeka o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, a ta z kolei może mieć miejsce w sytuacji skutecznego cofnięcia odwołania bądź stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

27 Umorzenie postępowania odwoławczego, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wymaga zatem uprzedniej kontroli ze strony organu administracji publicznej, czy wnoszący odwołanie posiada legitymację procesową do jego wniesienia.

28 Podkreślenia wymaga fakt, iż sprawa związana z omawianym pozwoleniem na budowę była już rozpatrywana przez tutejszy sąd, który wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 890/07 stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...]. Decyzją tą organ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku produkcyjno-handlowo-usługowego z częścią biurowo-socjalną przy ul. [...] w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 1 sierpnia 2007 r. zasadniczo wskazał, iż organ winien był umorzyć postępowanie odwoławcze, gdyż w dniu wydania decyzji drugoinstancyjnej [...] Sp. z o.o. nie była już uprawniona do wniesienia odwołania od tej decyzji.

29 Trzeba wziąć pod uwagę, iż zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W przypadku zaś, gdy sprawa po raz drugi dociera do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - po uchyleniu bądź stwierdzeniu nieważności decyzji wyrokiem sądu i wydaniu nowej decyzji zgodnej z jego wytycznymi, sąd jest związany oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku. I vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 129/07, Lex nr 319133/.

30 Warto jednak nadmienić, że zasada wypływająca z przepisu art. 153 p.p.s.a. dotyczy sytuacji, w której podczas ponownego orzekania stan faktyczny w sprawie nie uległ zmianie. "Wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażoną w orzeczeniu sądowym, może nastąpić [...] w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa [...]"Ivide II GSK 240/06, wyr Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2007 r. Lex nr 325365/.

31 W niniejszej sprawie organ odwoławczy zastosował się ściśle do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2007 r. i wydając decyzję po ponownym jej rozpatrzeniu uwzględnił wskazówki Sądu administracyjnego. Umorzenie postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie, choć zastosowane bezkrytycznie, w tej części spełnia wymogi art. 153 p.p.s.a.

32 Orzeczenie to jest jednak nieprawidłowe. Wskazać bowiem należy, że w dniu wydania ponownej decyzji przez organ drugiej instancji, tj. w dniu [...] lutego 2008 r. stan faktyczny sprawy związany z legitymacją procesową strony w postępowaniu odwoławczym był inny, aniżeli w czasie trwania postępowania zakończonego decyzją z dnia 3 kwietnia 2007 r. wyeliminowaną z obrotu prawnego przez Sąd wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2007 r. Z akt sprawy wynika /vide akt notarialny z dnia 5.12.2006 r. Rep. A nr [...]/, że w prawa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. związane z użytkowaniem wieczystym gruntu, w stosunku do którego zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę, w dniu 5 grudnia 2006 r. wstąpiła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Co więcej następca prawny sam zgłosił swoje uczestnictwo w sprawie pismem z dnia 7 listopada 2007 r. i zawnioskował dopuszczenie nowych dowodów.

33 Stan faktyczny sprawy uległ zatem zmianie, skoro bowiem istniał następca prawny - organ winien był go uwzględnić, jako posiadającego legitymację procesową do popierania odwołania wniesionego przez poprzednika prawnego.

34 Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa [...] w toku postępowania, na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Jeżeli więc w trakcie postępowania strona utraciła zdolność prawną do występowania w tym postępowaniu, organ zobowiązany jest rozważyć kwestię następstwa prawnego. Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Obowiązkiem organu administracji jest więc ustalenie, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne osoby. Przekształcenia podmiotowe mające miejsce w trakcie postępowania nakładają na organ obowiązek zawiadomienia nowej strony o toczącym się postępowaniu, a to w celu zapewnienia jej czynnego w nim udziału. /vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 930/06 Lex nr 258351; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2003 r. sygn. akt I SA 414/01 Lex nr 137865; zob. tez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 310/99, Lex nr 55755/.

35 Sąd eliminując decyzję z obrotu prawnego, w uzasadnieniu wprawdzie udziela organowi wskazówek co do dalszego postępowania, nie oznacza to jednak, że pozbawia organ możliwości prawidłowego analizowania materiału dowodowego i zastosowania przepisów oraz orzekania w sprawie. Organ nie może kwestionować tego, że zaistniał nowy następca prawny w sprawie. A taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

36 W takiej zaś sytuacji organ nie mógł zastosować zaleceń Sądu, bowiem ustalenia faktyczne w sprawie uległy zmianie, a więc i zalecenia Sądu w tej części stały się nieaktualne.

37 Wykazane wyżej wady postępowania administracyjnego skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

38 Odnosząc się zaś do argumentacji skargi związanej z pozwoleniem na budowę nadmienić tylko należy, że w przedstawionej sytuacji Sąd nie oceniał merytorycznie sprawy wygaśnięcia pozwolenia na budowę, bowiem dopiero rozstrzygnięcie wydane w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania odwoławczego może być przedmiotem oceny sprawy co do istoty przez sąd administracyjny.

39 Mając na uwadze ujawnione naruszenie przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł, jak w sentencji wyroku. Ponadto na podstawie art. 152 cyt. ustawy orzeczono, jak w pkt II wyroku. O kosztach sądowych orzeczono, na podstawie art. 200 ww. ustawy, czyli jak w pkt III wyroku.