Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2012 r., VII SA/Wa 1356/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2012 r., VII SA/Wa 1356/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala

Uzasadnienie

2 Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], na

3 podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.

4 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.),

5 dalej kpa, oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z

6 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku M. S. -

7 odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty

8 [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i

9 udzielającej pozwolenia na budowę.

10 Organ wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2010 r. M. S. wniósł

11 odwołanie od ww. decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia

12 odwołania. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Wojewoda [...] umorzył

13 postępowanie odwoławcze. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r., VIII SA/Wa 508/11

14 WSA w W-wie stwierdził nieważność ww. rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że w pierwszej

15 kolejności organ II instancji winien rozpoznać sprawę w zakresie wniosku o

16 przywrócenie terminu.

17 Organ wskazał, że warunkiem skuteczności odwołania - jest zachowanie

18 ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie terminu powoduje bezskuteczność

19 odwołania, czego następstwem jest ostateczność zaskarżonej decyzji. Stosownie do

20 art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji

21 stronie.

22 Z akt sprawy wynika, że M. S. nie był uznany przez organ I instancji

23 za stronę postępowania i nie otrzymał decyzji z dnia [...].01.2010 r. Za strony

24 postępowania (oprócz inwestora) uznano S. S. i K. S.. Ww. decyzja

25 została odebrana przez pełnomocnika inwestora [...].01.2010 r. (adnotacja na decyzji), a

26 S. S. i K. S. odebrali decyzję [...].01.2010 r.

27 Organ II instancji zauważył, że osoba, która nie brała udziału w postępowaniu

28 przed organem I instancji, z uwagi na nieuznanie jej za stronę postępowania może

29 wnieść odwołanie do czasu rozpatrzenia przez organ II instancji odwołania stron, a gdy

30 strony nie wniosły odwołania, przed upływem 14 dni od dnia otrzymania decyzji przez

31 strony postępowania. Ustawowy 14-dniowy termin do wniesienia odwołania dla osoby, o

32 której mowa wyżej, liczony jest od dnia ostatniego doręczenia stronom postępowania

33 decyzji pierwszoinstancyjnej.

34 Organ wskazał, że termin do wniesienia odwołania dla inwestora upływał

35 [...].01.2010 r., a dla S. i K. S. [...].01.2010 r. Tym samym [...].01.2010 r.

36 był ostatnim dniem do wniesienia odwołania dla M. S. Odwołanie

37 M. S. zostało nadane w dniu [...].03.2010 r., a zatem z uchybieniem

38 terminu do jego wniesienia.

39 Następnie przytoczył art. 58 § 1 kpa, zgodnie z którym w razie uchybienia

40 terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni,

41 że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w

42 ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z

43 wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2).

44 Dodał, powołując się na orzecznictwo, że możliwość skorzystania z wniosku o

45 przywrócenie terminu służy jedynie osobie, której organ doręczył decyzję, lecz która z

46 przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w terminie ustawowym.

47 Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 w zw. z art. 129 § 2 kpa odwołanie służy stronie, a

48 termin 14-dniowy do jego wniesienia biegnie od doręczenia stronie decyzji organu I

49 instancji. Wobec tego nie można mówić o uruchomieniu terminu do wniesienia

50 odwołania przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu i której nie doręczono

51 decyzji, zaś dowiedziała się o rozstrzygnięciu z innego źródła.

52 Organ podkreślił, że o uchybieniu terminu, a więc wystąpieniu przesłanki

53 niezbędnej do rozpatrzenia w trybie art. 58 kpa wniosku o przywrócenie terminu, można

54 mówić tylko wówczas, gdy termin rozpoczął swój bieg na skutek prawidłowego

55 doręczenia pisma adresatowi. Skoro decyzja Starosty [...] nie została

56 skarżącemu doręczona, to termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu. Nie

57 można więc mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, a zatem istnieje

58 podstawa do odmowy przywrócenia terminu.

59 Organ dodał, że w razie nieskorzystania przez strony z odwołań, w myśl art. 16 §

60 1 kpa, decyzja staje się ostateczna i może być wzruszona tylko w trybie

61 nadzwyczajnym. Stronie przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie

62 art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

63 Wskazał na koniec, że wobec powyższego nie było możliwości merytorycznego

64 rozpatrzenia odwołania oraz powołując się na orzecznictwo, stwierdził, że w sytuacji

65 gdy organ odwoławczy postanowieniem odmówił przywrócenia terminu do wniesienia

66 odwołania (art. 59 § 2 Kpa.), wyłączona jest możliwość wydania odrębnego

67 postanowienia na podstawie art. 134 kpa, stwierdzającego uchybienie terminu do

68 wniesienia odwołania.

69 Skargę na to postanowienie złożył M. S. zarzucając naruszenie:

70 1) art. 6, 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy,

71 a w szczególności możliwości oddziaływania nowej budowli na interes innych obywateli,

72 a przez to naruszenie art. 2 i 32 Konstytucji RP;

73 2) art. 8 kpa poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania oraz art. 10 kpa

74 poprzez naruszenie obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym

75 stadium postępowania przed wydaniem decyzji zezwalającej na budowę.

76 3) art. 11 k.p.a. poprzez pominięcie i niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek,

77 którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, tj. niepoinformowanie w toku

78 wydawania decyzji pozwolenia na budowę o przyczynach, dla których nie uznał

79 bezpośrednich sąsiadów-mieszkańców [...][...], a zarazem współwłaścicieli

80 drogi do obiektu planowanego i do osiedla [...][...] za strony w tym postępowaniu.

81 4) art. 5 Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ml z dnia 12 kwietnia 2002 r.

82 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich

83 usytuowanie poprzez uznanie, że sposób zagospodarowania działki jest zgodny z

84 przepisami techniczno-budowlanymi.

85 5) art. 195 i nast. k.c. poprzez nieuwzględnienie prawa współwłasności mieszkańców

86 [...][...] i [...][...] Sp. z o.o. zarówno do wspólnej drogi jak i

87 wspólnych obiektów posadowionych na tej drodze.

88 6) błędne uznanie, że obszar oddziaływania inwestycji nie wykracza poza teren

89 wyznaczony granicami działki, do której inwestor posiada tytuł prawny a przez to nie

90 uwzględnienie wymagań art. 59 ust. 1 oraz art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października

91 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

92 w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r.

93 Nr 199 poz. 1227) a przez to naruszenie art. 6, 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

94 7) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. oraz z art. 28

95 k.p.a. poprzez uznanie, że odwołanie złożyły osoby faktycznie zainteresowane

96 postępowaniem, ale nie posiadające przymiotu strony.

97 Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

98 W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte

99 w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi.

100 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

101 Skarga nie jest zasadna.

102 Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów

103 administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują

104 działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając

105 prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich

106 wykładni.

107 Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa

108 materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art.

109 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami

110 administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

111 W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.

112 Zgodnie z art. art. 59 § 2 k.p.a., stanowiącym podstawę prawną zaskarżonego

113 postanowienia, o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia

114 postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia.

115 Bezspornym jest, że skarżący nie był przez organ I instancji potraktowany jako

116 strona postępowania i decyzja nie została mu doręczona. Stosownie do art. 129 § 2

117 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie,

118 a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. Natomiast art. 127 § 1

119 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie przysługuje

120 stronie. To zaś, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego, ustalają

121 organy na podstawie ogólnej normy zawartej w art. 28 k.p.a. lub, jak w kontrolowanym

122 postępowaniu, na podstawie art. 28 Prawa budowlanego. Oczywiście może zaistnieć

123 taka sytuacja, że osoba, której przysługuje status strony w danym postępowaniu, z

124 jakichś względów nie była traktowana jako strona przez organ. Pojawia się wtedy

125 kwestia, jak traktować odwołanie wniesione przez taką osobę, jak obliczać termin do

126 wniesienia przez nią odwołania i w jakiej kolejności te dwie czynności powinny być

127 wykonane.

128 Art. 127 § 1 k.p.a. nie przyznaje prawa do wniesienia odwołania od decyzji

129 wydanej w I instancji tylko tym podmiotom, które były uznawane przez organ za strony,

130 lecz wyraźnie mówi o "stronie". Należy przez to rozumieć, że także osoba, która nie

131 była przez organ I instancji uznawana za stronę, może wnieść odwołanie. Odnośnie

132 obliczania terminu do wniesienia odwołania przez taką osobę powszechnie przyjmuje

133 się, że osoba, której nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie dopóki nie upłynął

134 termin do jego wniesienia dla ostatniej z osób, którym organ doręczył decyzję (tak

135 Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK

136 1126/09).

137 Należy zatem ustalić, kiedy nastąpiło najpóźniejsze doręczenie decyzji

138 pierwszoinstancyjnej i czternasty dzień od tego doręczenia jest ostatnim dniem terminu

139 do wniesienia odwołania dla osoby, której nie doręczono decyzji. Po tym dniu decyzja

140 staje się ostateczna i może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym, takim jak

141 wznowienie postępowania administracyjnego lub stwierdzenie nieważności decyzji.

142 W kontrolowanym postępowaniu, termin do wniesienia odwołania dla skarżącego

143 należało liczyć według terminu, jaki na wniesienie odwołania miały strony

144 postępowania. Termin do wniesienia odwołania dla inwestora upływał z dniem [...]

145 stycznia 2010 r., zaś termin do wniesienia odwołania dla S.S. oraz K.

146 S. upływał z dniem [...] stycznia 2010 r., który stanowił również ostatni dzień terminu

147 do wniesienia odwołania przez skarżącego. Ponieważ odwołanie skarżącego nadano w

148 urzędzie pocztowym w dniu [...] marca 2010 r., jak wynika ze stempla pocztowego

149 widniejącego na kopercie, zostało ono wniesione po terminie.

150 Jednocześnie zauważyć należy, że również możliwość skorzystania z wniosku o

151 przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ

152 doręczył decyzję (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2010

153 r. sygn. akt II OSK 1762/09). W myśl art. 58 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia wniosku o

154 przywrócenie terminu ma "zainteresowany". Pojęcie osoby zainteresowanej związane

155 jest z ochroną interesu faktycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania

156 administracyjnego. Kierując się wykładnią celowościową, pojęciu "zainteresowany",

157 użytemu w art. 58 § 1 k.p.a. należy nadać zakres szerszy, obejmując nim nie tylko

158 strony i osoby mające w sprawie interesy faktyczne, ale również osoby uczestniczące w

159 niektórych czynnościach postępowania, np. świadków, biegłych, osoby trzecie (teza 2

160 do art. 58 w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, Barbara

161 Adamiak, Janusz Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck 2011). O ile jednak

162 "zainteresowany" wywodzi swoje uprawnienie do złożenia takiego wniosku z faktu, że

163 jest stroną postępowania, a sam wniosek dotyczy czynności procesowej właściwej

164 wyłącznie stronom, jaką jest wniesienie odwołania, to należy uznać, że taki wniosek

165 może zostać skutecznie wniesiony wyłącznie przez stronę postępowania, której organ

166 doręczył decyzję.

167 Reasumując, dopiero po bezsprzecznym ustaleniu, że decyzja została

168 skutecznie doręczona, można rozważać, czy w ogóle doszło do uchybienia terminu do

169 wniesienia odwołania i oceniać przesłanki przywrócenia uchybionego terminu. Po

170 upływie terminu do wniesienia odwołania przez strony postępowania decyzja uzyskuje

171 walor ostateczności, stosownie do art. 16 § 1 k.p.a., a uchylenie lub zmiana takiej

172 decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić

173 tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.

174 Strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego

175 postępowania, która została w nim pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu

176 pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron

177 postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo

178 wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145

179 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r.

180 sygn. akt II OSK 1762/09).

181 Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w

182 sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o

183 postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).